贫困地区农业产业扶贫的实践困境与解决路径

    刘月平 张宜红

    [提 要]农业产业扶贫是贫困地区脱贫的可持续性机制。基于江西G市农业产业扶贫的实地调查，从基础设施、产业发展风险、利益联结机制、产业发展的保障体系等方面总结贫困地区农业产业扶贫面临的实践困境，并从加强基础设施建设，风险防范，构建产前、产中、产后的可持续发展机制等五个方面提出有针对性的解决路径，为贫困地区推进农业产业扶贫提供启迪作用。

    [关键词]农业产业扶贫;基础设施;产业风险;利益联结机制

    贫困地区经济发展的重要基础和基本要素是产业。贫困地区要脱贫摘帽，单纯靠输血式、救济式扶贫解决不了根本问题，最终要靠致富产业来支撑。因此，开展贫困地区产业扶贫是当前精准扶贫的核心内容，是实现贫困人口脱贫致富的重要手段和内在动力。只有把贫困地区的富民产业发展起来，贫困地区和贫困人口才能具备可持续的自我发展能力，才能到2020年实现真正意义的脱贫摘帽，才能有效阻断脱贫人口再生贫困的发生路径。

    2015年中央扶贫开发工作会议以来，中央明确提出要把产业扶贫作为扶贫攻坚的重头戏，提出“十三五”期间我国通过产业扶贫实现3000万人以上农村贫困人口的脱贫。由于贫困地区经济发展比较滞后，农业是贫困地区的基础产业和民生产业，产业扶贫主要以第一产业即农业产业扶贫为主。全国各地区把农业产业扶贫作为扶贫攻坚的战略重点和主要任务，积极编制产业规划，因地制宜选好特色产业，探索创新产业扶贫模式，产业扶贫对农村贫困人口脱贫产生显著的效果。但是，农业产业扶贫是所有扶贫方式中难度最大的工作，在实践过程中也面临着许多不容忽视的困境，存在许多急需解决的问题。因此，本文结合江西G市农业产业扶贫的实地调查，并挖掘其普遍性特征，对当前农业产业扶贫面临的实践困境和问题进行探讨，并提出针对性的解决路径，以期为当前农业产业扶贫有效推进提供指导意义。

    一、G市农业产業扶贫基本概况

    G市位于江西的南部，也称赣南，是江西面积最大、人口最多的地级市，也是农业大市。G市是原中央苏区、革命老区，是全国较大的集中连片特困地区，全市18个县中有11个县属于罗霄山脉连片特困县。贫困人口占江西贫困人口的三分之一，贫困程度深、贫困面广，贫困发生率高于全国平均水平，脱贫任务艰巨。

    G市贫困地区地形以丘陵、山地为主，气候温和，日照充足，雨量充沛，四季分明，无霜期长，适合粮食生产和脐橙、蔬菜、烟叶、油茶等农作物的生长。G市把产业扶贫作为精准扶贫的根本之策来抓，作为提升贫困人口自我发展能力、实现长期脱贫致富的主要工作来抓。立足贫困地区独特的资源禀赋和生产条件，发挥自身的比较优势，出台《G市农业产业扶贫专项方案》、《G市脐橙产业精准扶贫实施方案》、《G市油茶生态产业精准扶贫实施方案》等顶层设计文件，建立“选准一个产业，打造一个龙头，创新一套模式，扶持一笔资金，提供一套服务”的“五个一”工作机制，逐渐培育出脐橙产业、油茶产业、茶叶产业等具有自身特色优势的农业产业。累计覆盖带动11万户、40万贫困人口增收，占“十三五”期间贫困人口的58%。以脐橙为例，2016年G市脐橙种植面积达到155万亩，产量达到108万吨，实现总产值110亿，解决了100万农村劳动力就业。

    二、农业产业扶贫面临的实践困境

    （一）水利、电力、道路、网络等基础设施建设落后

    水电路网等基础设施是农业产业发展的基础条件。贫困地区大多分布在深山区、滨湖地区、水库库区、地质灾害多发区，地势复杂，居住分散，交通十分不便，村级公路运载能力差。水利是农业的命脉。最近几年国家非常重视水利设施建设，但主要是对经济效益好的大中型水利设施加大投入，农田水利设施建设仍然滞后。贫困地区许多农田水利设施都是建于上世纪六七十年代，由于没有专人维护和保养，许多农田水利设施老化、失修，无法有效发挥防灾减灾的作用。当前我国已进入“互联网+”时代，但贫困地区网络通信发展程度却远远落后于全国平均水平，导致上网不方便，信息闭塞。有些贫困村甚至没有通有线电视，只能靠购买小型电视信号接收器收看电视，且电视节目少，不利于村民们及时了解外界动态。这些不利的外在条件降低了农户抵御自然风险的能力，也对农业产业发展产生了制约作用。如G市油茶林主要分布在山区，山高路远，林区道路等基础设施建设薄弱，导致生产成本大大提高，仅鲜果采摘成本就占其销售价的百分之二十到三十左右，严重制约了油茶产业的发展。

    （二）农业扶贫产业的风险大

    农业扶贫产业的风险主要有自然风险、市场风险、技术风险[1]。位于偏远山区的贫困地区容易受山体滑坡、泥石流等自然灾害的影响，湖区、库区春夏季易受洪涝灾害的影响，秋冬季易受干旱的影响;农作物也易受病虫害的影响并且病虫害易快速蔓延。以G市脐橙产业为例，受冬天变暖等因素的影响，柑橘木虱（柑橘黄龙病的传播介体）发生量激增，导致柑橘黄龙病在脐橙主产贫困县快速蔓延，全市因黄龙病损毁脐橙果园达20多万亩，涉及农户3万多户，参与脐橙产业的贫困户遭受损失较大。集中连片特困地区一般资源禀赋相似，在选择农业产业时不注重地域、产品、种类区别，容易形成类似的产业结构。加上受传统农业和小农经济影响，农户也难以摸清市场规律，容易盲目跟从，从而导致同类产品供大于求，价格下跌，农户收入下降。如G市脐橙由于品种结构和产品熟期失衡，中熟品种多，早熟晚熟品种少，90%以上的脐橙为11—12月成熟，造成脐橙上市销售扎堆，加上对外营销不畅，本地市场严重挤压，导致产品市场价格下降，农户低价抛售，丰产不增收，甚至出现亏损。另外，一些农产品，如中草药、皇菊等，技术要求高，从播种、生长到结果都需要农业技术部门全程给予指导，否则容易失败。

    （三）扶贫产业的贫困户参与度不足，利益联结机制有待完善

    一方面，部分贫困户不仅物质上贫困，而且精神上也贫困。在贫困文化的影响下，部分贫困户养成了“懒、散、闲”的习气，“等、靠、要”思想严重，宁愿靠政府补助过日子，参与扶贫产业的积极性和主动性不强，没有摆脱贫困的信心和决心，自我发展的内生动力不足。另一方面，由于政府宣传力度和工作推进力度不够，部分贫困户对产业扶贫政策不清楚、不了解，导致政府、龙头企业、种植大户在扶贫产业项目开展的过程中唱独角戏，而贫困户的主体作用没有体现出来，产业参与度低。

    利益联结机制是农业产业扶贫的关键环节。当前产业扶贫发展模式主要有龙头企业带动模式、专业合作社带动模式、能人带动模式[2]。调研中发现很多龙头企业、专业合作社、能人都没有建立明确的贫困户盈利机制，无法清楚地阐述贫困户能够从扶贫产业的哪些环节获得收入来实现脱贫，只能单纯地依靠承诺来保证。农业产业扶贫项目运行过程中隐藏着两种不同的逻辑，即产业本身追求以经济效益为中心的市场化逻辑与带动贫困户脱贫致富的社会道德逻辑[3]。在市场化逻辑指导下通过优势企业把产业做大做强，促进经济的增长，但不一定能够使部分贫困户受惠;而完全倾向于照顾和吸纳贫困户的政策往往要牺牲部分经济利益，不利于产业本身的发展。当两种逻辑发生冲突时，龙头企业、合作社等一般会牺牲贫困户的利益来满足自身利益，不同程度地演化成强势群体获利的组织形式，即使贫困户能从扶贫产业中增加收入，也只能从价值链中分配到很低的份额。另一方面，由于企业与贫困户双方利益关系不稳定，贫困户也会采取“搭便车”或投机行为。如某公司给农户提供鸡苗和养鸡技术，长大后由公司回购，几个月后贫困户就说鸡死了或把鸡卖了。

    （四）农业扶贫产业组织化、规模化程度低，产业链处于低端

    受地形地貌及人口等因素的影响，农业仍以小农经济为主，土地分散在不同农户家庭手中，土地细碎化严重。另一方面，贫困地区农户仍保持对土地固有的传统思想观念，视承包地为“保命田”，担心土地流转会丧失土地承包经营权，存在“宁愿撂荒、也不愿失地”的心理。以G市为例，全市集中连片流转100亩土地以上的耕地不到2500宗，G市脐橙90%以上的果园都是农民一家一户开发经营，点多面广。导致公司或大户发展壮大产业受到土地流转的制约，农业扶贫产业难以形成现代化的生产模式和规模效应。另外，部分龙头企业规模小，经济实力不强，辐射带动能力有限，机械化程度低，无法形成现代产业组织体系，限制了农业产业向更深层次发展。

    贫困地区农业的弱质性特征明显，农业产业的产出多以初级产品为主，没有精深加工，在产业链条上只有第一链条，没有后续加工链条。农业产业化链条短，标准化生产水平低，产品科技含量与附加值低。G市脐橙、油茶等产业精深加工产品种类少，规模小，如缺乏利用脐橙开发鲜橙汁（NFC）和汁胞等更多产品;由于油茶加工企业的规模小，加工工艺和加工设备落后，油茶的产品开发单一，对副产品的研究、开发和综合利用率低。

    （五）农业扶贫产业的产前、产中、产后保障体系不健全

    良好的扶贫产业发展服务保障体系贯穿于产前、产中、产后。当前，农业扶贫产业发展的服务保障体系不健全，主要包括选择产业的论证机制和区域协调机制不健全[4];资金扶持机制、人才与科技支撑体系不健全;产业扶持政策的延续性不够;市场宣传推广与营销体系不全。

    集中连片贫困地区自然条件、资源禀赋相似，容易发展相似的产业结构，同质化竞争严重。贫困地区的乡镇干部和驻村的扶贫干部由于专业知识的局限性，对如何精准选择农业产业这一问题不太清楚，易产生盲目跟风现象。没有很好地立足当地特色做文章，没有注重研究市场，没有考虑当地的产业基础和环境承载力，农业产业失败的风险也大。另外，成功产业的培育往往需要五至十年的时间，是一个不断积累的过程。从实际情况看，许多贫困地区由于扶贫产业项目时间紧任务重，使得许多扶贫产业项目仓促上马，后续的扶持政策措施安排不到位，延续性不够，农业扶贫产业的成功率不高。

    由于贫困地区产业发展的要素集聚能力差，在产业发展过程中，资金、人才与科技支撑体系不健全。近几年来，G市果业扶贫产业不断壮大，但专业技术人员缺乏，平均每万亩果园拥有专业技术人员仅2.51人，服务基层力不从心。现有技术人才队伍多数是八十年代初期毕业的大学生和中专毕业生，年龄偏大;由于工作条件艰苦、工资待遇低，难以招录到年青专业技术人员，从而制约农业技术推广服务体系的建立。从资金支撑体系看，农业产业扶贫资金投入不够，投资回报周期长，资金缺口大。G市油茶产业是一个投入量大、周期长的产业。油茶从栽种到产出至少需要三年的时间，到盛产期一般需要六年左右，其前期的资金投入非常大。据测算，新造一亩高产油茶林按每亩种100株，从整地到第4年挂果，需要投资5450元（包括机械整地1600元，挖穴200元，施基肥360元，苗木180元，栽植150元，補植50元，第1-4年每年抚育2次工资计1600元，第1-4年每年施肥工资和肥料款计1050元，亩平修林道10米投资260元）;改造一亩低产油茶林需1100元（砍杂200元，垦复300元，修剪200元，疏伐100元，补植100元，施肥、打药200元）。而支持油茶产业发展的项目补助资金只有每亩500元左右。虽然现有“产业扶贫信贷通”、“惠农信贷通”等贷款政策，贷款方式也是向符合贷款要求的贫困户发放贷款，但一些农户通过贷款转贷来赚取利息。龙头企业、种植大户和贫困户因资金不足，投入达不到建设丰产林标准，从而造成当前油茶优势和潜力难于发挥，产量达不到预期效果。

    农产品的生命在于市场，没有市场持续足量的消化，农产品就没有强劲的生命力。当前贫困地区农产品市场营销手段落后，没有成熟的销售网络，多数农户基本上还是“等客上门，坐地销货”的家庭式营销模式，外加市场推销力度不够，且有影响力的品牌农产品少，农产品储存保鲜、运输等功能不配套，导致农产品滞销，给农户造成重大损失。

    三、推进贫困地区农业扶贫产业发展的路径

    （一）加强道路、水利、网络等基础设施建设，为农业扶贫产业发展提供硬件条件

    一是加强扶贫产业区的交通建设。对于没有通公路的贫困地区，要加大村级公路修建力度，对于不能满足农业产业发展的村级公路，要加强村级公路的改造升级、维修力度，提升公路通达能力，完善贫困村交通基础网络。二是加强农田水利建设。因地制宜发展小水池、小泵站、小水渠等农田水利工程，建立库、塘、池、渠配套，蓄、引、提、供结合，建、管、节、改并重的农田水利工程综合体系，增强贫困地区农业综合生产能力和防灾、减灾能力。三是推进贫困地区信息网络建设。推进宽带普及提速工程，进一步提升光纤入户、移动宽带普及、移动电话普及水平，降低通信与上网费用，为实施“互联网+现代农业”行动，推进智慧农业建设，打造智慧农业平台提供条件。四是强化基础设施建设的资金保障。整合相关涉农资金用于贫困地区基础设施建设，加大政府资金投入。同时，要探索多元化的农村基础设施建设投资体系，如政企合作的PPP模式。