政府信息公开若干法律问题研究
王昌来
摘要：自我国出台与执行《中华人民共和国政府信息公开条例》以来，以行政复议与行政诉讼案件为主的政府信息公开产物逐年递增，部分地区与相关部门的案件数量甚至呈现阶段性递增状态。鉴于《中华人民共和国政府信息公开条例》内容的概括性与宽泛性，赋予行政机关较大权利，尤其是自由裁量权，再加上对《中华人民共和国政府信息公开条例》理解上存在差异性，造成政府信息公开工作出现较多隐患问题，亟待解决。文章主要针对政府信息公开工作中存在的若干法律问题为研究对象，围绕相关问题进行具体讨论与分析，以供参考。
关键词：政府信息公开 公开范围 法律问题 行政机关
中图分类号：D922.1 文献标识码：A
某些地方政府因受到信息公开行政争议方面的影响，部分政策内容或者决策信息并未得到及时贯彻与落实。一般来说，行政机关拒绝公开信息的理由无外乎包括以下两种：第一种，申请获取的信息不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（下文简称《条例》）的相关标准；第二种，申请获取的政府信息存在不予公开的法定要求。《条例》第21条对于申请公开的“政府信息”做出了详细概述与解答，但并未严格规定申请公开事项中不属于“政府信息”的界定范围，存在一定困惑。虽然从某种程度上来说，《条例》出台的时间较早（2008年5月1日），经历了近十年的发展与实践，但是部分法律内容仍旧存在不明确问题，仍饱受争议。针对于此，我们必须加强对《条例》的研究力度，明确当前存在的法律问题，确保政府信息公开的安全性与合理性。
1 政府信息界定问题的相关概述
1.1政府信息界定范围
申请人申请公开的信息是否属于法律允许范围内可公开的政府信息，是确保政府信息得以顺利公开、安全公开的基础保障。为确保政府信息得以顺利公开，我们必须明确政府信息的相关概念、界定范围等，为后续政府信息公开工作夯实力量、打下坚实的基础[1]。
关于政府信息公开的界定范围，《条例》中早有明确规定。举例而言，《条例》第二条明确规定，凡是本条例所称的政府信息，皆是指行政机关在履行职责中获取到的，或者制作到的信息，并以妥善的方法予以记录与保存。由此可得，我们可以从该信息的主体、来源以及形式来判断其是否属于政府信息。
关于主体内容的界定，《条例》第二条、三十六条以及三十七条明确规定，政府公开信息的主体可以大致分为：行政机关、法律法规正式授权的公共组织与公共企事业单位。其中，公共组织与公共企事业单位必须兼具管理公共事务职能与关乎人民切身利益的特性，否则不可视为政府公开信息的主体[2]。
关于来源方面的界定，主要以政府信息是行政机关履行职责的产物进行展开。在此过程中，我们应该将法定职权作为主要的来源界定范围，处于该职权范围之外的一切来源不可当做政府公开信息的有效来源。
关于形式方面的界定，主要确保政府信息形式与内容安全、合理。即政府信息必须具备一定的存在方式，附着的载体必须是有形式的存在，如纸、光盘等。也就是说，口头信息无法作为政府信息[3]。
1.2政府信息构成要求
从本质属性上来看，政府信息的产生与行政管理职责密不可分。《条例》第2条明确指明政府信息必须由政府行政机关进行有效制作或者获取，这样的信息才可以判定为政府信息。在这里可以基本解决政府信息主体不明确问题，基本可以推翻以往认为刑事侦查机关属于政府信息主体的理论[4]。与此同时，需要明确的是，“职责”与权力存在相对性，属于行政法律范畴，而并非民事法律范畴。究其原因，主要是因为民事法律领域重在体现主体间的权利与义务关系，基本上处于平等关系，而并未权利与职责之间的关系。因此可以判定，《条例》中所提及的“履行職责”，可以视为履行行政管理职责。在具体的实践过程中，我们必须严格遵循《条例》内容的界定，进行管理，确保政府信息公开的安全性与合理性，避免出现秩序混乱的情况。
从构成形式上来看，政府信息必须体现出某种形式的记录价值，而并非口头表达形式，最好以文字、光盘等形式记录下来。首先，政府信息必须是真实存在的。究其原因，主要是因为政府信息公开不同于一般的答疑解惑，行政机关需要公开的政府信息主要是已存在的记录信息，属于原本就记录好或者制作好的信息，并非因申请人的请求而完成制作或者记录的工作要求[5]。换句话说，就是申请公开的政府信息是原本就真实存在的原始信息、静态信息，政府部门不能对其进行加工或者处理。其次，政府信息的产生方式必须经由政府机关自身制作或者从相关组织获取的信息。其中，对于“获取”方式与内容的理解可以分为获取途径与主体两个层次。获取途径概括为上级下发、自身调查等方式。获取主体概括为从公民、法人或者相关组织获取等方式。
2 关于政府信息公开若干法律问题的相关研究
2.1政府信息公开的利益平衡问题
无论是基于何种情况而言，当两种利益或者多种利益存在并存关系时，基本上无可避免利益冲突问题。在这种情况下，往往需要通过衡量各种利益关系与价值，倾向于更值得保护或者利益价值更高的一方。如此一来，能够有效地化解利益冲突及矛盾问题，达到维护社会安定的效果。同理，政府信息公开过程中也会遇到上述问题。政府信息公开会受到多种因素的影响，而倾向于哪一方，将会直接决定政府信息是否公开、采取何种公开方式等[6]。
《条例》第一条就明确说明为确保公民、法人以及其它组织依法获取政府信息的安全性与合理性，进一步加强政府执政工作的透明程度，必须依法发挥政府信息公开职能，服务于人民群众生活、生产等活动当中。由此可见，保障公民知情权已然成为政府信息公开的主要建设目的，必须予以严格贯彻与落实。在此过程中，第三方利益涉及的商业秘密与个人隐私保护不容小觑，当知情权与国家利益相冲撞的时候，禁止公开相关信息，以国家利益为主，顾全大局。鉴于此，行政机关必须酌情处理，合理展开政府信息公开工作，以大局出发，确保国家建设安全。
2.2申请人资格问题
《条例》第十三条明确规定了关于获取政府信息的界定范围与主要条件。即公民、法人或者其它合法组织，可以根据自身生产、生活以及科研等方面的需求，向地方各级政府申请获取政府信息，必要时可以向国务院部门进行申请。这一条款主要限定公开政府信息的要求，合法人员可以根据自身的需求获取所需信息。但是这里有一个问题，值得我们深思，那就是相关人员获取政府信息需要根据自身生产、生活、科研等特殊需要才能够获取成功，是否意味着申请人的资格需要受到上述要求的限制，这一点规定里并未指明。笔者认为，我们可以从立法的角度斟酌。政府信息公开的最初目的是为了确保公民的知情权而进行设立的法律条款[7]。
如果上述限制被视为申请人的限制条款，行政机关拒绝公开政府信息将会得到更多理由，申请人的申请难度将会进一步增高。这样一来，与《条例》最初的立法目的基本相悖。但是，从实践过程中来看，多数行政机关并未严格要求申请人必须提供“三需要”的相关资料。究其原因，主要是因为“三需要”本身就不具备任何形态特征，难以证明，且证明标准难以统一。为确保政府信息公开的安全性与合理性，《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》中有明确规定，重点表明了国家对于此事的态度，即当申请人不具备“三需要”要求时（并不完全需要提供证明材料），行政机关有权拒绝申请人的申请要求。
2.3法律位阶问题
《条例》从法律地位上属于行政法规范畴。在实际实施过程中，需要严格处理。结合目前的应用现状来看，《条例》在某些法律内容方面存在定位不准或者缺乏明确的现象，需要相关人员予以高度重视。以《条例》与上位法保守国家秘密法、档案法之间的关系问题、《条例》与同位法行政法规之间的关系问题为主的问题俨然成为当前主要存在的法律位阶问题，亟待解决[8]。根据立法法的相关规定可知，倘若《条例》中关于政府信息公开的规定与保守国家秘密法、档案法之间存在不可调和的关系或者存在严重抵触情况，我们可以将此信息视为无效信息，且不予以公开。
虽然从某种程度上来说，保守国家秘密法与档案法都可视为《条例》的上位法，但是二者在处理方式与保密规则方面存在较大区别。主要体现在：保守国家秘密法立法的主要目的在于保守国家机密不泄露，而档案法立法的主要目的在于确保国家各类档案安全[9]。唯一的联系在于都严格遵照与落实依法不公开原则。单从上述内容来看，保守国家秘密法与档案法在原则方面与《条例》政府信息公开之间存在较大差异。如果《条例》与保守国家秘密法、档案法发生严重冲突时，我们必须以国家的利益为重，切实保护好国家利益不受损。基于这样的情况下，我们不应该公开政府信息。
3 关于强化政府信息公开工作力度的相关建议
解决政府信息公开工作中存在的问题，是各级政府部门必须予以严格履行的工作职责与必须践行的工作内容。具体的措施可以从认真贯彻与落实我党政策与科学发展观展开。切实依照《条例》相关规定与内容，加强领导组织能力、提高工作意識，致力于从方方面面做好政府信息公开工作。以下是笔者结合相关经验，总结与归纳关于强化政府信息公开工作力度的相关建议，仅供参考。
3.1强化组织领导能力，提升政府信息公开管理水平
首先，相关部门与管理人员可以从健全政务公开工作领导机构体系入手，重视对相关工作内容的落实工作。其次，明确各级有关部门在政务公开工作中承担的重任，并构建科学、合理的责任制度。最后，各级各部门党委一把手要树立政务公开第一人的形象，致力于做好推进政务公开工作的相关要求[10]。
3.2加强培训宣传力度，提升相关人员的法律意识
有针对性地向人民群众大力宣传关于实行政务公开的主要意义和具体形式，致力于体现出民主管理的相关要求。重点学习与明确《条例》中关于政府信息公开的相关规定与申请资格，消除以往认知方面的片面性，解决误区问题。除此之外，相关人员需要结合实际情况，营造良好的宣传氛围。
3.3提升指导检查水平，严抓实干、合理推进
政务公开工作会受到各种因素的影响，而出现不同程度隐患问题，如经济社会发展影响、主体民主法制意识影响等。有鉴于此，相关人员应该结合实际情况，做好分类指导工作，总结与归纳以往的工作不足。面对目前政务公开工作存在的阻碍，必须深入调查，致力于解决政府信息公开存在的不足。
4 结束语
自我国实行《中华人民共和国政府信息公开条例》以来，各省市严格按照规定要求统一部署、统一规划，在全省市范围内的各级行政机关、法律法规授权的具有公共管理职能，且与人民生活密切相关的公共企业以及相关事业单位，紧抓实干、合理推进，致力于做好全面推进政府信息公开工作。在正式推行与实践的过程中，虽然存在法律信息定位不明确或者理解差异情况，但是经过领导人员与相关部门的不懈努力，某些工作方面已经初步解决上述问题，取得的实践效果较好。相信通过我国政府以及相关人员的共同努力，有序推进政府信息公开工作势必会上升到全新高度，达成预期的建设效果。
参考文献：
[1] 张淼堂，陆琴.政府信息公开诉讼若干法律问题研究——以上海市浦东新区人民法院审理的行政案件为例[J].福建警察学院学报，2011，25（6）：88- 93.
[2] 罗勇.大数据背景下政府信息公开制度的中日比较——以“知情权”为视角[J].重庆大学学报（社会科学版），2017，23（1）：86- 93.
[3] 陈伟勇，乔琳.政府信息公开的若干法律问题研究（下）[J].北京规划建设，2017（1）：119- 122.
[4] 陈伟勇，乔琳.政府信息公开的若干法律问题研究（上）[J].北京规划建设，2016（6）：118- 120.
[5] 程琥.《政府信息公开条例》的修改[J].国家检察官学院学报，2016，24（3）：65- 82+174.
[6] 程林凤.政府信息公开司法审查若干问题研究[D].兰州大学，2018.
[7] 张晶.过程性政府信息可公开性法律问题研究[D].天津师范大学，2017.
[8] 吴萌.政府信息依申请公开制度运行问题研究[D].黑龙江省社会科学院，2017.
[9] 叶鹏.政府信息公开例外事项研究[D].宁波大学，2017.
[10]姜宗辰.我国公共企事业单位信息公开法律问题研究[D].辽宁大学，2017.
摘要：自我国出台与执行《中华人民共和国政府信息公开条例》以来，以行政复议与行政诉讼案件为主的政府信息公开产物逐年递增，部分地区与相关部门的案件数量甚至呈现阶段性递增状态。鉴于《中华人民共和国政府信息公开条例》内容的概括性与宽泛性，赋予行政机关较大权利，尤其是自由裁量权，再加上对《中华人民共和国政府信息公开条例》理解上存在差异性，造成政府信息公开工作出现较多隐患问题，亟待解决。文章主要针对政府信息公开工作中存在的若干法律问题为研究对象，围绕相关问题进行具体讨论与分析，以供参考。
关键词：政府信息公开 公开范围 法律问题 行政机关
中图分类号：D922.1 文献标识码：A
某些地方政府因受到信息公开行政争议方面的影响，部分政策内容或者决策信息并未得到及时贯彻与落实。一般来说，行政机关拒绝公开信息的理由无外乎包括以下两种：第一种，申请获取的信息不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（下文简称《条例》）的相关标准；第二种，申请获取的政府信息存在不予公开的法定要求。《条例》第21条对于申请公开的“政府信息”做出了详细概述与解答，但并未严格规定申请公开事项中不属于“政府信息”的界定范围，存在一定困惑。虽然从某种程度上来说，《条例》出台的时间较早（2008年5月1日），经历了近十年的发展与实践，但是部分法律内容仍旧存在不明确问题，仍饱受争议。针对于此，我们必须加强对《条例》的研究力度，明确当前存在的法律问题，确保政府信息公开的安全性与合理性。
1 政府信息界定问题的相关概述
1.1政府信息界定范围
申请人申请公开的信息是否属于法律允许范围内可公开的政府信息，是确保政府信息得以顺利公开、安全公开的基础保障。为确保政府信息得以顺利公开，我们必须明确政府信息的相关概念、界定范围等，为后续政府信息公开工作夯实力量、打下坚实的基础[1]。
关于政府信息公开的界定范围，《条例》中早有明确规定。举例而言，《条例》第二条明确规定，凡是本条例所称的政府信息，皆是指行政机关在履行职责中获取到的，或者制作到的信息，并以妥善的方法予以记录与保存。由此可得，我们可以从该信息的主体、来源以及形式来判断其是否属于政府信息。
关于主体内容的界定，《条例》第二条、三十六条以及三十七条明确规定，政府公开信息的主体可以大致分为：行政机关、法律法规正式授权的公共组织与公共企事业单位。其中，公共组织与公共企事业单位必须兼具管理公共事务职能与关乎人民切身利益的特性，否则不可视为政府公开信息的主体[2]。
关于来源方面的界定，主要以政府信息是行政机关履行职责的产物进行展开。在此过程中，我们应该将法定职权作为主要的来源界定范围，处于该职权范围之外的一切来源不可当做政府公开信息的有效来源。
关于形式方面的界定，主要确保政府信息形式与内容安全、合理。即政府信息必须具备一定的存在方式，附着的载体必须是有形式的存在，如纸、光盘等。也就是说，口头信息无法作为政府信息[3]。
1.2政府信息构成要求
从本质属性上来看，政府信息的产生与行政管理职责密不可分。《条例》第2条明确指明政府信息必须由政府行政机关进行有效制作或者获取，这样的信息才可以判定为政府信息。在这里可以基本解决政府信息主体不明确问题，基本可以推翻以往认为刑事侦查机关属于政府信息主体的理论[4]。与此同时，需要明确的是，“职责”与权力存在相对性，属于行政法律范畴，而并非民事法律范畴。究其原因，主要是因为民事法律领域重在体现主体间的权利与义务关系，基本上处于平等关系，而并未权利与职责之间的关系。因此可以判定，《条例》中所提及的“履行職责”，可以视为履行行政管理职责。在具体的实践过程中，我们必须严格遵循《条例》内容的界定，进行管理，确保政府信息公开的安全性与合理性，避免出现秩序混乱的情况。
从构成形式上来看，政府信息必须体现出某种形式的记录价值，而并非口头表达形式，最好以文字、光盘等形式记录下来。首先，政府信息必须是真实存在的。究其原因，主要是因为政府信息公开不同于一般的答疑解惑，行政机关需要公开的政府信息主要是已存在的记录信息，属于原本就记录好或者制作好的信息，并非因申请人的请求而完成制作或者记录的工作要求[5]。换句话说，就是申请公开的政府信息是原本就真实存在的原始信息、静态信息，政府部门不能对其进行加工或者处理。其次，政府信息的产生方式必须经由政府机关自身制作或者从相关组织获取的信息。其中，对于“获取”方式与内容的理解可以分为获取途径与主体两个层次。获取途径概括为上级下发、自身调查等方式。获取主体概括为从公民、法人或者相关组织获取等方式。
2 关于政府信息公开若干法律问题的相关研究
2.1政府信息公开的利益平衡问题
无论是基于何种情况而言，当两种利益或者多种利益存在并存关系时，基本上无可避免利益冲突问题。在这种情况下，往往需要通过衡量各种利益关系与价值，倾向于更值得保护或者利益价值更高的一方。如此一来，能够有效地化解利益冲突及矛盾问题，达到维护社会安定的效果。同理，政府信息公开过程中也会遇到上述问题。政府信息公开会受到多种因素的影响，而倾向于哪一方，将会直接决定政府信息是否公开、采取何种公开方式等[6]。
《条例》第一条就明确说明为确保公民、法人以及其它组织依法获取政府信息的安全性与合理性，进一步加强政府执政工作的透明程度，必须依法发挥政府信息公开职能，服务于人民群众生活、生产等活动当中。由此可见，保障公民知情权已然成为政府信息公开的主要建设目的，必须予以严格贯彻与落实。在此过程中，第三方利益涉及的商业秘密与个人隐私保护不容小觑，当知情权与国家利益相冲撞的时候，禁止公开相关信息，以国家利益为主，顾全大局。鉴于此，行政机关必须酌情处理，合理展开政府信息公开工作，以大局出发，确保国家建设安全。
2.2申请人资格问题
《条例》第十三条明确规定了关于获取政府信息的界定范围与主要条件。即公民、法人或者其它合法组织，可以根据自身生产、生活以及科研等方面的需求，向地方各级政府申请获取政府信息，必要时可以向国务院部门进行申请。这一条款主要限定公开政府信息的要求，合法人员可以根据自身的需求获取所需信息。但是这里有一个问题，值得我们深思，那就是相关人员获取政府信息需要根据自身生产、生活、科研等特殊需要才能够获取成功，是否意味着申请人的资格需要受到上述要求的限制，这一点规定里并未指明。笔者认为，我们可以从立法的角度斟酌。政府信息公开的最初目的是为了确保公民的知情权而进行设立的法律条款[7]。
如果上述限制被视为申请人的限制条款，行政机关拒绝公开政府信息将会得到更多理由，申请人的申请难度将会进一步增高。这样一来，与《条例》最初的立法目的基本相悖。但是，从实践过程中来看，多数行政机关并未严格要求申请人必须提供“三需要”的相关资料。究其原因，主要是因为“三需要”本身就不具备任何形态特征，难以证明，且证明标准难以统一。为确保政府信息公开的安全性与合理性，《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》中有明确规定，重点表明了国家对于此事的态度，即当申请人不具备“三需要”要求时（并不完全需要提供证明材料），行政机关有权拒绝申请人的申请要求。
2.3法律位阶问题
《条例》从法律地位上属于行政法规范畴。在实际实施过程中，需要严格处理。结合目前的应用现状来看，《条例》在某些法律内容方面存在定位不准或者缺乏明确的现象，需要相关人员予以高度重视。以《条例》与上位法保守国家秘密法、档案法之间的关系问题、《条例》与同位法行政法规之间的关系问题为主的问题俨然成为当前主要存在的法律位阶问题，亟待解决[8]。根据立法法的相关规定可知，倘若《条例》中关于政府信息公开的规定与保守国家秘密法、档案法之间存在不可调和的关系或者存在严重抵触情况，我们可以将此信息视为无效信息，且不予以公开。
虽然从某种程度上来说，保守国家秘密法与档案法都可视为《条例》的上位法，但是二者在处理方式与保密规则方面存在较大区别。主要体现在：保守国家秘密法立法的主要目的在于保守国家机密不泄露，而档案法立法的主要目的在于确保国家各类档案安全[9]。唯一的联系在于都严格遵照与落实依法不公开原则。单从上述内容来看，保守国家秘密法与档案法在原则方面与《条例》政府信息公开之间存在较大差异。如果《条例》与保守国家秘密法、档案法发生严重冲突时，我们必须以国家的利益为重，切实保护好国家利益不受损。基于这样的情况下，我们不应该公开政府信息。
3 关于强化政府信息公开工作力度的相关建议
解决政府信息公开工作中存在的问题，是各级政府部门必须予以严格履行的工作职责与必须践行的工作内容。具体的措施可以从认真贯彻与落实我党政策与科学发展观展开。切实依照《条例》相关规定与内容，加强领导组织能力、提高工作意識，致力于从方方面面做好政府信息公开工作。以下是笔者结合相关经验，总结与归纳关于强化政府信息公开工作力度的相关建议，仅供参考。
3.1强化组织领导能力，提升政府信息公开管理水平
首先，相关部门与管理人员可以从健全政务公开工作领导机构体系入手，重视对相关工作内容的落实工作。其次，明确各级有关部门在政务公开工作中承担的重任，并构建科学、合理的责任制度。最后，各级各部门党委一把手要树立政务公开第一人的形象，致力于做好推进政务公开工作的相关要求[10]。
3.2加强培训宣传力度，提升相关人员的法律意识
有针对性地向人民群众大力宣传关于实行政务公开的主要意义和具体形式，致力于体现出民主管理的相关要求。重点学习与明确《条例》中关于政府信息公开的相关规定与申请资格，消除以往认知方面的片面性，解决误区问题。除此之外，相关人员需要结合实际情况，营造良好的宣传氛围。
3.3提升指导检查水平，严抓实干、合理推进
政务公开工作会受到各种因素的影响，而出现不同程度隐患问题，如经济社会发展影响、主体民主法制意识影响等。有鉴于此，相关人员应该结合实际情况，做好分类指导工作，总结与归纳以往的工作不足。面对目前政务公开工作存在的阻碍，必须深入调查，致力于解决政府信息公开存在的不足。
4 结束语
自我国实行《中华人民共和国政府信息公开条例》以来，各省市严格按照规定要求统一部署、统一规划，在全省市范围内的各级行政机关、法律法规授权的具有公共管理职能，且与人民生活密切相关的公共企业以及相关事业单位，紧抓实干、合理推进，致力于做好全面推进政府信息公开工作。在正式推行与实践的过程中，虽然存在法律信息定位不明确或者理解差异情况，但是经过领导人员与相关部门的不懈努力，某些工作方面已经初步解决上述问题，取得的实践效果较好。相信通过我国政府以及相关人员的共同努力，有序推进政府信息公开工作势必会上升到全新高度，达成预期的建设效果。
参考文献：
[1] 张淼堂，陆琴.政府信息公开诉讼若干法律问题研究——以上海市浦东新区人民法院审理的行政案件为例[J].福建警察学院学报，2011，25（6）：88- 93.
[2] 罗勇.大数据背景下政府信息公开制度的中日比较——以“知情权”为视角[J].重庆大学学报（社会科学版），2017，23（1）：86- 93.
[3] 陈伟勇，乔琳.政府信息公开的若干法律问题研究（下）[J].北京规划建设，2017（1）：119- 122.
[4] 陈伟勇，乔琳.政府信息公开的若干法律问题研究（上）[J].北京规划建设，2016（6）：118- 120.
[5] 程琥.《政府信息公开条例》的修改[J].国家检察官学院学报，2016，24（3）：65- 82+174.
[6] 程林凤.政府信息公开司法审查若干问题研究[D].兰州大学，2018.
[7] 张晶.过程性政府信息可公开性法律问题研究[D].天津师范大学，2017.
[8] 吴萌.政府信息依申请公开制度运行问题研究[D].黑龙江省社会科学院，2017.
[9] 叶鹏.政府信息公开例外事项研究[D].宁波大学，2017.
[10]姜宗辰.我国公共企事业单位信息公开法律问题研究[D].辽宁大学，2017.
