青海省新型城镇化发展路径研究

    张卫东

    摘要：推进青海省新型城镇化建设是“十三五”及今后更长一段时期内所面临的重大发展任务。基于青海省省情特点、城镇化系统结构特征、经济发展水平、城市化发展水平和工业化发展阶段等多个面向的基础上，并结合当前经济社会发展形势，从战略、途径、模式三个层面对青海省新型城镇化发展路径展开了研究。

    关键词：新型城镇化；战略；途徑

    青海省新型城镇化发展路径是指在综合分析当前青海省省情特点、城镇化体系结构特征、经济发展水平、城市化发展水平和工业化发展阶段等多个面向的基础上，结合当前经济社会发展新时期的宏观背景，在十三五时期及今后更长一段时期内推进省域城镇化发展进程，提升省域城镇化发展水平所需要努力的战略方向和实现这一任务的具体途径。

    一、省域新型城镇化发展战略

    （一）培育区域经济发展极，提升对邻近地区的辐射作用

    培育区域发展极指在省域与区域层面通过政府干预和市场机制两种途径来进行资金、技术等经济资源的配置，推动一些具有区位优势的地区在某些部门或行业实现较快的优先发展过程。区域经济发展极在地理空间范围上包含两个层次，一是省域的发展极，二是区域性的发展中心。前述研究发现，青海省域及其相关区域性中心的发展具有明显的区位特征。首先，青海省域的经济发展和工业化进程在区域层面上，具有由东到西呈现为工业化高级阶段—发达经济阶段—工业化初级阶段的梯度特征；第二，西宁、海东是兰州—西宁重点开发区的重要构成部分，而且以西宁为中心的部分地区位于全国“两横三纵”城市化战略格局中路桥通道横轴上，具有显著的区位优势。柴达木地区的格尔木市位于以陇海兰新铁路、包兰兰青铁路、青藏铁路沿线走廊为主轴的空间开发格局。玉树市是三江源区唯一一座特小型城市。青海省域内相关区域作为经济欠发达区要实现工业化，并通过工业化来推动城市化，需要通过建立和培育经济“发展极”来带动相邻地区的共同发展。

    （二） 调整区域产业结构的合理布局，以适应其工业化发展阶段

    产业结构是指在社会再生产过程中，一个国家或地区的产业组成（即资源在产业间配置状态）、产业发展水平（即各产业所占比重）以及产业间的技术经济联系（即产业间相互依存相互作用的方式）。前述研究发现，青海省域产业结构分布不合理，第一和第三产业发展不足，相比之下第二产业发展过速。西宁、格尔木、德令哈、海东和玉树五个中心及区域性中心城市产业结构分布不合理，产业结构分布与省域表现不同，五个城市第一、二产业发展不足，相比之下第三产业发展过速，特别是玉树市第二产业发展严重不足、缺失。根据产业结构理论告诉我们，产业结构的演变与工业化发展阶段与产业结构演变之间关系密切；产业结构演变与工业化发展一样具有由低到高的阶段性，但是每个阶段经历时间的长短可视具体情况而定。从产业发展的时序来看，紧密相关，并且由低级向高级发展，而且每个阶段不可逾越，但各阶段的发展过程可以缩短。产业结构的发展变化具有继承性和拓展性，前一阶段是后一阶段发展的基础，后一阶段是前一阶段发展的扩展与延伸。从三次产业发展的结构来看，第一、二、三次产业之间具有依存性和互动性。人类社会经济发展历史表明，第一产业是最早发展的产业，随着第一产业劳动生产力的提高，第二产业发展所需的原材料、资金、劳动力等生产要素的积累得以完成；第二产业的充分发展又为服务业的发展提供了基础和条件。从演进角度看，后一阶段产业的发展是以前一阶段产业充分发展为基础的。只有第一产业的劳动生产率得到充分的发展，第二产业的轻纺产业才能得到应有的发展，第二产业的发展是建立在第一产业劳动生产率大大提高的基础上，其中加工组装型重化工业的发展又是建立在原料、燃料、动力等基础工业的发展基础上。同样，只有第二产业的快速发展，第三产业的发展才具有成熟的条件和坚实的基础。因此，调整区域产业结构的合理分布布局，使其与其工业化发展阶段相适应，才能实现经济的可持续稳定发展。

    （三）重点建设县域市镇及乡镇，完善城镇结构体系的功能

    青海省县域市镇及乡镇与我们通常意义上的小城镇相同。根据费孝通先生的小城镇发展模式，农村的发展从内部看是发展工业，从外部看应该是发展小城镇。小城镇建设能够通过“离土不离乡、离乡不背井”两个途径解决农村人口问题，加快小城镇建设是三农问题的根本出路。基于青海多民族地区的省情和自改革开放以来农牧区大量的外出流动的实践，积极地开展建设小城镇，因地制宜地发展环境友好型的地方工业，实现剩余劳动力的就地转移，让广大农牧区剩余劳动人口能够实现“离土（草）不离乡，离乡不背井”的理想目标。小城镇是发展连接农村与城市社区的桥梁，小城镇可以起到承接发达的城市社会经济发展的辐射，并和农村社区的中间环节，通过小城镇承接来自高度发展的城市社会、经济的辐射，然后通过它扩散带动周围农村社区的发展，其周边的农村社区带来扩散效应，发挥着乡村地域增长极和城乡联系的纽带。前述研究发现，在由特大城市、大城市、中等城市、小城市、重点市镇和一般乡镇构成的一般性城镇体系中，青海省城镇体系中的城镇数量呈现顶层弱小，底层庞大“扁平金字塔型”结构，小城镇发展与建设严重不足。而且所规划优先发展的八个新兴城市的城镇化发展趋势出现了不稳定和不持续的现象。因此，如何在政策层面保障县域市镇的城镇化发展，完善青海省域城镇化体系建设，是当前城镇化建设工作实践中值得重视的一个大问题。发展壮大县域市镇及其与本区域内外的联系与互动，培育城镇体系中乡镇与城市之间的节点是青海省城镇化建设工作中很关键的环节，使得城市、城镇在省域城镇体系结构中正向功能的发挥。

    （四）创新户籍制度改革方式，为推进新型城镇化铺路

    1958年我国颁布的涵盖教育、卫生、医疗、就业等一系列政策的首部户籍制度，是形成于计划经济时期城乡二元分割的社会设置。随着改革开放的深入和城市化发展的进程，越来越不能满足当代社会发展的需要，它削弱了经济要素的城乡自由流动、阻碍城市化进程、加剧城乡割裂、不利于流动人口管理等弊端凸显。从全国来看，自改革开放以来我国城镇化进程中，户籍人口城镇化率一直低于常住人口城镇化率，并且这一差距在不断扩大。据国家发改委组织编写的《国家新型城镇化报告2015》的报告显示，2014年我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差16.2个百分点。同样，青海省户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间也存在很大的差距，这说明城乡之间存在大规模的双栖人口。从农村和农业发展的角度看，农村和农业从业的人口规模理论上表现的居高不下，农业生产领域人均收益低下，大多数农民难以实现发家致富的目标。从人口管理的角度讲，双栖人口的大量存在，在城乡之间形成大规模流动人口的“双流双居”现象，即在城市与农村同时拥有居住地，不断地从农村流向城市，从城市流向农村，因为附着在户籍制度背后的社会福利制度，“双流双居”者是城乡发展两个方面哪边政策好，能有利益就倾向哪边。因此，需要创新户籍制度改革的方式，让人口流动者在城市“留得住”，对农村“离得开”。从城市角度看，让定居在城市的流动人口能够同等享受附着在户籍制度背后一系列的社会福利政策；从农村角度，改革与户籍制度配套的土地制度，让有条件定居在城市的流动人口能离得开农村。只有破除了户籍制度壁垒，才能为新型城镇化的发展铺平道路。

    二、青海省新型城镇化发展途径

    （一）积极贯彻落实《新型城镇化规划》

    青海省2013年城镇化率虽位居西北五省第三，但新型城镇化建设还有很长的路要走。新型城镇化建设是一项复杂的系统工程，青海省要在2020年与全国基本同步达到60%的水平，各级党委、政府及有关部门要依据《新型城镇化规划》中新型城镇化所制定的发展路径、主要目标、战略任务，以及相关领域的制度等内容积极地开展工作并有所作为。在新型城镇化建设中要充分发挥规划引领作用，全面切实抓好《规划》的贯彻落实，用战略思维推进青海新型城镇化发展。

    （二）要着力推进转移农牧业人口的市民化

    在新型城镇化发展过程中，各级党委政府部门要处理好从农业生产领域新转移出和在注重新转移农牧民市民化的同时，要重视前期早已脱离农牧业生产活动的农牧民市民化问题。在针对转移农牧民市民化工作的过程中，相关部门要重点做好四件事，一是公安户籍管理部门要合理有序的推进农牧业转移人口落户城镇；二是社会保障部门要按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进农牧业转移人口公平地享有城镇基本公共服务；三是社会劳动保障部门要着力解决好农牧业转移人口的就业问题；四是政府教育等有关部门和社会培训机构要加大对转移农牧业人口的培训，全力提高他们转移农牧业人口的文化素质水平和业务素质劳动技能。

    （三）要努力全面提升城镇品质

    在新型城镇建设中，要努力提高城镇自身可持续发展能力。在可持续发展目标引领下高效利用和节约资源，实现资源代际间的永续利用；加强基础设施建设，积极缩小城镇区域间的基础设施差距，实现公共基本服务供给的均等化；要不断优化城市功能，完善市政公用设施，加強公共交通、住房体系、社会服务能力建设，增强城镇承载能力；要努力打造绿色城市、智慧城市、人文城市，推进城镇管理方式的现代化，努力全面提升城镇品质。

    （四）要不断强化城镇产业经济

    没有强而有力的产业支撑的城镇化必将会走向死胡同。青海发展城镇产业经济要注重四点，一要突出区域特色。海东地区要以构建新型工业、都市复合型农业和现代服务业为主导的新型产业体系为目标，抓好如东部地区要以园区这一载体的建设，运用以科技创新、和信息技术应用为支撑，积极推进东部城市群产业结构的全面调整和优化升级。尽快形成新型工业、现代服务业和都市复合型农业为主导的新型产业体系。二要立足国家循环经济发展先行区，注重经济可持续发展，立足国家循环经济发展先行区。柴达木地区工业发展要加大对在依托资源型产业的基础上，要加强深加工与精开发，不断发展壮大产业链条，形成完备的勘探、开采、加工、销售强大的产业链条，一条龙产业提高资源利用效率和经济收益。以更少的资源消耗带来最大的利益。三要处理好经济发展与注重生态保护的关系，青海城镇产业经济发展绝不能以牺牲生态环境为代价，在城镇产业经济发展中要致力于大力发展有利于生态环境改善，有利于保护青山绿水的产业，特别是多开发清洁能源，尤其是依托青海独具特色的文化、旅游、体育等新兴产业，加大力度发展与之相关的现代服务业。四要注重创造就业岗位。从青海省人口结构的变化来看，青海还将在一段时期处在人口红利期，这一方面为青海要发展城镇产业经济免去了经济发展劳动力不足的忧虑，另一方面也同时要求城镇产业经济发展将要为当地社会提供更多的就业岗位，这将有利于农牧区农村人口实现就地就业和人口城镇化。就业是民生之本，新型城镇化建设要保障充分的就业，才能有利于社会的稳定和人民的幸福，才能有利于中国梦的顺利实现。

    三、东西格玉四城市发展模式

    基于前述分析可知，青海省域城镇化体系结构的特点和经济发展水平、工业化发展阶段以及城市化进程的区域差异性显著，在进行城镇化建设时需要结合当地地理和自然资源、人口规模与生态环境现实条件，因地制宜地实施差异化的城镇化发展方式。针对青海省四个区域性城市所具备的自然、地理、历史、社会、文化等条件不同，基于它们城镇化发展实践和工业化发展基础，在当前新型城镇化背景下，我们概括归纳出四个各具特色的城市发展模式。

    （一） 西宁市：综合创新型城市发展模式

    西宁市作为全省经济发展最大的发展极，它主要发展科技、人才、现代物流和资源精深加工领域，大力发展园区经济，为全省提供物流、技术、人才支持，打造全省交通、文化、教育、卫生、养老、科技产品研发、物流等发展先行区。在建设中要增大对城市科技和知识竞争力的基础投入，充分利用市场机制采取自上而下和自下而上两种方式的有机结合，来引导创新要素向该城市集聚。第一，大力实施省级人才发展战略。以培养和引进相结合的方式集聚人才，全方位培养人才、引进人才，以最大的诚意、最好的服务、最优的环境和服务，聚集人才、留住人才，鼓励人才干事业。第二，实施专利战略。瞄准重点领域，选好具有自主知识产权的技术和产品，打造专利品牌。鼓励发明创造，推进技术创新努力。第三，在重点领域造就一批具有自主知识产权的关键技术和产品，打造专利品牌。实施名牌战略。鼓励企业积极与国际惯例接轨，采用国际标准培育品牌，加快技术创新和产品更新换代，推行全面质量管理，提高品牌质量。第四，优化西宁城市建设布局。要统筹考虑城市人口、经济、文化等多重因素，协调好人口、资源与环境关系来推进在西宁新城区建设中，要在统筹考虑城市经济、人口、资源和环境协调发展的基础上规划新城布局，使得居民区、经济区、文化区合理布局。使散落的居民点向市中心聚拢，建立低能源消耗的低碳社区，完善社区内基础设施建设，倡导低碳交通，建造节能建筑，建立循环性基础设施，同时通过生态绿化等措施达到零碳排放的目标。

    （二）海东市：农业服务型城市发展模式

    海东作为青海省较为年轻的区域性中心城市，依托其所具有的地理位置优势和自然资源禀赋条件，积极地发展现代农业、延伸产业链、扩大绿色经济发展规模，为全省提供绿色农林产品，已跃升为全省绿色产业发展和产品生产先行区。要发展绿色经济，就要加快运用现代高新科学技术实现对传统农业的改造步伐，推动在建设中要积极发展绿色经济，加快采用现代高新技术改造传统的山地农业，推进农业产业发展的五化（区域化、标准化、专业化、产业化、社会化）建设，提高农业科技成果的研发、推广能力，构建并联通农业产业上下游产业链条。要着力建设国内一流的现代服务业体系，大力发展现代服务业。发展生态文化旅游产业等环境友好型产业，并为这些产业配置好推进金融服务体系的改革创新，发展服务外包、文化创意产业，为科技、信息等生态环保产业发展提供配套性服务；加强国际经贸合作与交流，积极发展生态、文化、民俗旅游业，成为生态景观、民俗文化与生态科技成果展示的旅游基地；发展信息产业，建设信息化服务平台，发展现代物流商圈业，推动建立国际经贸合作机制，构建国内一流的现代服务业体系，提升城市的质量与价值。积极创建高新技术产业化基地、精深加工区、创新创业基地等特色园区，积极打造绿色农业产业化基地和全省城镇化建设示范基地。

    （三）格尔木市：资源文化型城市发展模式

    在我国经济发展新常态的宏观背景下，格尔木作为资源型城市必须推进资源产品向产业链的转型创新，拓展产业领域，拉长产业链条，提高产业竞争力，为其他产业提供资源产品。综合开发利用资源，延伸产业链，构建文化城，挖掘昆仑文化、昆仑玉文化和生态文化，构建资源集散基地，为全省经济社会发展资源保障，打造全省循环经济、交通先行区。加快昆仑文化、昆仑玉文化和生态文化建设，塑造城市形象，提升城市品位，创造良好的投资环境。建成通藏、新、川、甘交通枢纽，同时要坚持把资源开发和生态环境保护有机结合，彻底解决由资源开发利用带来的生态环境问题，探索构建“自然资源—生态环境—社会经济”和谐发展的模式，着力打造具有青藏特色的资源文化城。

    （四）玉树市：生态产业型城市发展模式

    玉树市是位于青海省禁止开发区域内的高原城市，生态型产业的开发是玉树市发展的唯一出路。依托资源优势和特色文化，玉树市积极地发展现代生态畜牧业，并开发农牧产业的深加工领域来延伸产业链；发展人居环境优美、绿色低碳城市，积极打造生态城和藏区社会稳定示范基地，完善公共服务与社会管理平台，提高社会治理能力，营造社会稳定氛围，确保藏区社会稳定，努力打造青海省生态畜牧业、环境保护、民族团结、社会稳定先行区。在城市建设中政府积极制定出明确的城市发展战略，树立生态环境优先发展和社会稳定与经济增长共生发展的理念，建立完整、高效的生态安全、社会稳定支撑体系。在玉树灾后重建实践中，社工组织得以成长与壮大，发展环境进一步得以优化。依托灾后发展的社工组织实践，强化规划引导、提供政策支持、优化发展环境，积极为社会组织提供发展空间。依靠自上而下政府力量和自下而上的人民力量，探索构建适合现代城市发展、利益诉求渠道畅通、以追求人与自然、人与人、人与社会、人与经济和谐共生为目标的藏区社会稳定示范区。在城區建设以内逐步形成具有民族特色、生态特点的思想观念引领，着力构建生态、和谐、文明、先进的社会价值建设体系和传承民族文化、民间艺术等非物质文化体系，塑造生态特征和民族团结特征的城市形象。

    青海省西宁、海东、格尔木、玉树四城市在城市化过程中，依托自身资源禀赋、经济基础、工业化水平和城镇主体功能的差异性，形成了各具特色的城市发展模式，这对青海省城镇化建设具有一定借鉴和启示作用。目前，要进一步加强东西格玉四城市之间的要素流动与政策共享，进一步提升四城市的经济发展水平和城镇化水平，使城镇的功能更趋完善。在加快城镇化建设的过程中，不断积累经验，鼓励四城市周边县市积极推进城镇化建设，主动与中心城市对接融合，推广中心城市成功经验，使中心城镇要素更集聚、产业结构更合理、城镇功能更完善。发挥中心城市的辐射功能，以点带线，以线带面，形成青海城镇化发展的新局面。

    参考文献：

    [1]青海省统计局，2015年青海统计年鉴，中国统计出版社，2015

    [2]青海省发展改革委员会，青海省新型城镇化规划，2015

    （作者系中共青海省委党校经济学教研部副主任、教授）