责任政府建设的基本问题及其反思

    张鹏举

    [摘 要]建立责任政府，必须要从职责、关系和惩戒三个方面更好地理解责任的含义。职责的含义包含着明确的权力和责任，但这也是一个有限性的概念，并且也免除了不必要的负担和麻烦。关系意味着对于政府及其官员功能和角色的合理定位和定向。惩戒是操作性的，也是关键性的，对于落实和实现责任具有导向性和根本性。

    [关键词]政府责任；责任；问责；惩戒

    [中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）11-0034-05

    努力建设责任政府，让权力负起责任来，是现代民主政治的基本要求，是建设法治国家的应有之义，也是现代国家治理的根本立足点。从上世纪末开始，学术界就开始了责任政府理论的探索之旅。自本世纪初开始，特别是自2003年“非典”危机开启行政问责的历程以来，建设责任政府开始正式成为国家建设的重要目标。

    经过多年“问责风暴”的洗礼，责任政府的概念已经深入人心，各种控制政府责任的制度也广泛建立起来。对于一些导致较大反响或较大损失的问题，如食品安全、环境污染和群体性事件等方面的问题，党和政府也都及时实施了问责。但人们对于责任政府及其相关问题的理解仍然存在着许多缺陷，比如忽略了政府职责的重要意义、责任的关系结构及其建构性、行政问责中的困难和负面效应等。因此，许多人实际上却并不清楚，政府责任究竟是指什么，意味着什么，如何才能实现。

    无论是在政治关系还是社会生活中，责任都是一个重要的概念，也是政治学、法学、伦理学和心理学等社会学科探讨的一个重要命题。虽然对于责任的定义很多，但责任无非是包含了三个方面的基本内容，即职责、关系和惩戒，其中职责是责任的基本内容，关系是责任的社会形态，惩戒是责任的实现机制。下面就主要从这三个方面来重申并反思责任政府建设中的基本问题。

    一、职责的核心要义及其实践蕴含

    职责是政府责任的基本内容。政府责任直接体现为政府的各项职责。一个负责任的政府，就是认真履行其职责的政府。具体来说，政府职责就是政府及其官员依照法律法规所承担的职权和责任。作为与特定的组织机构和职位相对应的责任，职责明确了政府、职能部门及其官员应该要做的事情。而对政府官员来说，职责就是个人对其工作、职位和组织所承担的正式责任。

    古往今来，所有的政府都按照专业分工原则建立起一套职责体系，各级政府、职能部门及其官员都分布在政府网络体系的节点上，根据各自的职责来展开工作。但在现代法治和民主规范中，政府职责概念具有一些特殊的规定性：

    第一，职权是由法律制度规定的，政府职权的内容、行使、范围和手段等都是由法律制度所确定的。行政权力必须依照严格法律法规来行使，行政活动必须在法律制度所划定的范围内进行。行使职权不仅是政府及其官员可以做的事情，而且也是他们应该做和必须做的事情。如果违反了这些规定和要求，就不仅是不合法的，还必须承担相应的后果。

    第二，职责是有限的，而不是无限的。相反，如果政府无所不能，又可以为所欲为，那就根本不需要为其权力划定范围。因此，职责的概念内在地表明了政府只是一个有限性的组织建构，只有有限的理性，有限的能力，有限的资源，因此政府的职责也应当是有边界的。有所不为才能有所为，要想更好地发挥政府组织的社会作用，就不可能要求政府去做所有的事情。

    第三，履行政府职责要求相应的权力以及其他资源，比如人才、资金、组织和技术等。缺乏这些资源，职责就没有办法落实，责任也就成为纸上谈兵。权责必须要对等，有权无责将导致权力滥用，有责无权将产生职责落空。有多大权力就应承担多大责任，但同样重要的是，履行职责必须要以权力以及其他资源为后盾，保证实现政府责任所必须的手段和条件。

    职责的概念具有丰富的理论内涵，也有重大的实践意义。政府的职责体系划定了政府权力的界限，指明了政府能做什么，不能做什么。最重要的，职责意味着政府是有限的，才能是负责的，应该让政府做它可以做而且也能做好的事情，而不是去做不应该做也做不好的事情。归根结底，政府是治理体系的一部分，但不应该是公共治理的全部。合理地界定了政府职责，也就很大程度上理顺定位了政府与社会、政府与市场、政府与公民等重要社会主体之间的关系，进而有助于形成各得其所、各安其位和各尽其能的社会权力格局，实现平等协作的社会互动体系，也有利于提高国家治理的能力。

    政府职责是政府应该要做的事情，也是政府必须要做的事情，这既包含了伦理道德层面的隐性诉求，也包括了法律制度的明确要求。职责的含义意味着政府能够做好这些事情，而且也必须要去做这些事情。其背后隐而未宣的是，相信政府是做好这些事情责无旁贷的主体。这也对应于经济学关于公共物品的相关理论，即市场在提供私人物品方面富有效率，而政府则可以更好地提供公共物品。而人们也通常相信政府应该承担起提供公共物品的责任。人们甚至还形成这样的错觉，似乎只要有了政府，为其划定某方面的职责，社会就能得到想要的公共物品。但这不过是一种靠不住的幻觉。什么是政府必须要做的，政府在做什么事情方面具有比较优势，这一点通常并不清楚。简单的职责概念往往是制造了不可靠的期望值，而忽略了政府的能力限度。

    需要看到的是，政府的职责不仅仅是政府单方面定义的结果，也是社会文化观念等综合建构的结果。对政府职责的单方面定义主要立足于功能主义的解释，即认为从理性的角度出发，可以明确界定政府在哪些方面应该发挥其社会作用。其前提假设是，政府是理性建构起来的，因此也可以清楚地列举政府职责的“权力清单”，当然就可以根据需要予以删除或削减。但从建构主义的立场来看，政府职责是历史演变的结果，是与独特的文化传统、国家观念和公民社会基础等融合的结果。其中，文化传统确定了政府的社会角色，国家观念定义了政府作用的范围，公民社会提出了对于政府的预期。这样就不仅看到了环境及其影响的重要性，也表明了重新整理政府职责清单的复杂性。

    职责具有保障作用，这对于社会和政府都具有重要意义。对于政府及其官员来说，职责明确了他们应该做什么，哪些是他们必须要去做的，但这也同时意味着他们不需要做什么，哪些不属于他们的责任范围。特别是面对错综复杂的社会要求，职责明确政府应该对什么做出反应。就此而言，职责固然是一套责任结构，但也含有免责的含义，即政府及其官员可以不用为那些超出职责范围的事情负责任。但在现实生活中，受到传统政治思维的影响，社会民众却很容易将政府职责泛化，即想当然地把解决社会问题的责任都推给政府，遇到麻烦和问题就习惯性地去寻求政府的干预。这样不仅消解了政府职责的功能性价值，还会将政府拉回到大包大揽的传统管制模式中去。

    此外，随着我国改革开放进入攻坚阶段，各种社会问题层出不穷，国家治理的任务愈发艰巨，越来越多的治理失灵也凸显出政府治理能力的短缺。因此，简单地期望政府要担负起应有的责任是很不够的，更需要深入思考的是，政府职责范围是否合理，权责关系是否对应，是否具备履行职责的手段和条件等。就此而言，比追问和思考政府是否负责任更为重要的是，政府究竟应该具有什么样的职责，政府的职责是不是恰当和合理，政府是不是做了许多不应该做也做不好的事情。这样就顺理成章地要求政府职能的转变，建立科学而合理的政府职责体系。而这应该成为有关政府责任问题讨论的一个原点。

    二、责任关系的社会建构及其指向

    正如彼得斯所说，“责任和职责暗示了一对行为者——必须有负责的对象。”[1]Sinclair也认为，“责任的第一要义在于，特定主体必须就自己的行为向特定的个人或集体负责。”Mulgan则“将责任界定为涉及委托人相应权利和代理人应尽义务之间的一种社会互动和交换关系。”[2]对于行政责任概念，特别是在“负责”的意义上说，必定是从一个主体指涉到另一个主体，即必须存在着“谁对谁负责”或“谁对什么事情（事件）负责”的关系性结构，否则就无所谓“责任”。[3]

    所有的责任的概念包含着至少是一对行动者，即承担责任的主体和负责任的对象。政府责任同样也意味着一种“政府应该对谁负责”的关系结构。在形式上看，政府责任就是以政府及其官员为轴心而建立起来的社会关系结构。在内容上讲，政府及其官员根据不同的规范而对其他社会主体承担起不同性质的责任，具体包括政治责任、法律责任、行政责任和道德责任等。不同性质的责任，指向不同的社会对象，也建构起不同性质的互动关系。

    政府是国家治理的重要主体之一，建立政府的目的是为了管理公共事务。社会的需要赋予了政府目标的正当性，也给政府及其官员确立了正式的规范。其中，责任就像是一根无形的链条，将政府与其需要对其负责任的其他社会主体连接在一起。比如，传统的自下而上的政府责任将政府及其官员与上级政府及其官员紧密连接在一起，并保证上级政府及其官员的意志得以实现。但现代政府所承担的民主责任，则将其与更为广泛的社会主体尤其是公民联系起来，使后者的利益和需要也能被纳入到政府体系中来，并通过政府活动来实现。

    政府责任体现了民主政治的契约关系，即政府的权力来自于人民权利的让渡或授权，因此政府及其官员行使权力最终必须要服务于权力的主人——人民。这也内嵌在纳税人的逻辑中，即政府运行所需要的和政府所分配的资源，都是通过向社会征税而获得的，因此，资源的利用必须要服务于公民纳税人。因此，通过政府在义务教育、医疗保障、养老保障和权利保障等方面承担的责任，民主政治的契约关系才变得有形化、具体化和可操作化。而且，历史地来看，政府的各种责任是长期演进的，是在各种社会力量的复杂博弈过程中逐渐建构起来的，反映了社会权力格局的变化。

    随着利益分化的程度越来越高，社会的多元化趋势愈发显著，社会的异质性程度也相应发展。不同的社会群体都会向政府提出不同的要求，比如工人要求提高工资，企业经营者希望降低成本，消费者希望产品物美价廉……这些要求很多方面是相互矛盾的，满足一种利益诉求的做法可能会限制另一种利益主张。但政府只有一个，而且政府也只有有限的能力和资源，不可能同时去满足所有群体的利益诉求，因此，政府所能做的只能是动态地和有选择性地满足不同的社会群体的要求。但结果往往是，不管政府是否尽职尽责，也都难以同时满足所有人的要求，因此也就不可避免地面临责任的陷阱。

    现代社会已经充分承认了民众利益的正当性，并且为民众的利益表达建立起了各种制度化的利益表达渠道，并且很多的利益诉求也都最后要求政府来予以协调和满足。在网络社会中，民众的利益诉求也都有了更多的表达机会和空间。在新闻媒体尤其是网络的推动下，各种利益诉求都具有了空前放大的可能性。通常的情况是，涉及政府失灵的问题（比如食品安全或环境污染等），最终都会形成一种让政府来负责任或要求政府更加负责任的声音，从而不断地催生出政府责任的话语。许多政府责任（比如住房保障的责任等）就是在社会的要求中而逐渐建构起来的。但喧哗的民意也很容易导致政府被短暂而激情的民意所挟裹，丧失治理的自主性、公信力和权威性。

    无论是什么时代，无论是什么性质的政府，政府官僚体制都是按照等级控制的原则建立起来，其中政府及其官员都必须要对其上级负责，这样才能保证官僚体制的顺利运行。但现代民主政治却意味着一条关键而重要的律令：即政府不仅要对其上级负责，而且必须要对公民负起责任来，公民是政府责任指向的终极对象，并且也是政府责任的评价者。政府是不是负责任的，负责任到什么程度，作为公共服务的消费者，公民是最有发言权的。极为重要的是，公民不应该只是消极被动地接受政府的服务，而且也应该积极主动地参与到政府治理的过程中，推动政府提供更多高质量的公共服务。作为公民责任的重要组成部分，公民参与也实质性地建构了政府的责任，包括开放参与通道、采纳民众意见、促进信息公开和接受公民监督等。[4]

    当然，很多时候，民意是模糊的，是不确定的，是碎片化的，是互相矛盾的，甚至是非理性的、盲目的和错误的。政府应对人民负责，绝不是指民众永远是正确的，政府永远都只能严格根据民意来做事。由于现实中并不存在定义良好的民意，因此所谓根据民意来行动更多只是一种政治标榜，具有吸引眼球的作用。但这并非是政府可以不对民意负责的正当理由。相反，正是由于民意具有莫衷一是、捉摸不定和变幻无常等特点，所以更需要政府官员具有高远的政治眼光、公共服务的精神和准确的判断力，在整合民众的利益、意愿和要求的基础上，去采取符合公共利益的行动，而不是简单地成为所谓民意的应声虫。

    总之，关系意义上的责任所指向的是，政府应该怎样对待公民、社会组织以及其他国家机关。关系的含义首先涉及到的是（1）定位，就是政府必须要摆正自己的位置，与公民、社会组织以及其他国家机关之间形成正当而合理的关系，权力的运用必须恰当和适度，同样，公民和社会组织也要正确地发挥其角色和功能；（2）定向，就是政府必须要为谁服务，应该将什么利益置于行动体系的有限位置，给予应有的考虑和观照。归根结底，政府应该用什么手段和方法来实现关于其定位和定向的责任，并如何对待社会的其他主体。

    三、行政问责的难题和意外后果

    责任最关键的构件是惩戒机制，即如果不能适当或充分地履行责任，就必须接受相应的制裁和惩罚，承担某些否定性的后果，包括罚款、降（撤）职、名誉损失甚至刑事处罚等。不能附加惩戒的责任是没有约束力的，并且也注定是难以落实的。人是理性的，根据趋利避害的原则来做出决定，采取行动。只有通过实施惩戒并追加否定性的后果，才能触发人类行为的理性机制，使之按照法律制度的要求来做事，从而避免那些可能带来严厉惩罚的行为。

    没有惩戒机制的责任体系是没有效率的。正如英国17世纪著名政治学家霍布斯所指出的，“不带剑的契约不过是一纸空文，它毫无力量去保障一个人的安全。”“惩罚是建立社会合作秩序的基本机制。”“惩罚在保障制度有效运行的过程中发挥关键作用。它在抑制违规行为、解决社会困境以及促进人类合作扮演着独到的角色。”[5]在复杂的人类合作体系中，要想减少“搭便车”的行为，避免破坏规则的行为，防止不负责任的行为，就必须建立起正式的惩戒机制，以保证制度的有效运行。并且，要提高惩罚机制的效率，就必须要通过有效的机制，来降低惩罚的成本，提高惩戒措施的效力。

    政府责任是非常重要的。责任是一种规范体系，是一种激励机制，也包含着对政府及其官员态度和能力的期望。个人良好的伦理道德会促进尽职尽责的行为，对社会的使命感也会激发出强大的履职动力，突出的技能也会使组织机构有更好的绩效，但政府责任体系却不可能建立在个人的自觉性之上。因为伦理道德主要是个人化的操作，充满了很大的不确定性，也缺乏自我实施的手段，甚至还存在许多模糊不清甚至自相矛盾的准则，更难以对不负责任的行为施加强制性的约束，这些最终都会导致卸责或失责行为泛滥成灾。

    必须要指出的是，政府只有是可问责的，才有可能是真正负责任的。一个负责任的政府，就必须能够经得起问责的检验。行政问责是实现政府责任的根本性机制。虽然政府中从来就不乏自上而下的问责，但民主和法治规范对行政问责提出了更高的要求：第一，问责要由法定的问责主体依据法律制度来进行，其中最重要的是民意或代议机关对政府的问责；第二，问责也可以是自下而上的问责，即公民个人或社会组织等也能够启动问责政府及其官员的机制；第三，问责的事由、过程和结果等都应该是透明的，以全面接受社会公开的监督。

    问责是必要的，但实施问责并不容易。问责的基本难题说到底是一个测量或计算的问题，这包含四个方面的问题：（1）由于信息缺乏，无法精确测量出政府及其官员过错行为的程度和后果，比如政府决策失误所导致的损失就很难予以全面的测算；（2）因为社会事务的复杂性，很难判定过错问题中的因果关系，也难以厘清具体的政府官员究竟承担多大责任；（3）对于过错性问题的问责通常是比较容易去做的，但对于消极无为（没有发生的事情）或积极有为所产生的结果（超出预期的事情），问责就缺乏测算的可靠依据。（4）伦理责任具有多面性，对于伦理责任的审查，往往是充满争议的。

    惩戒机制对于维持合作体系发挥着重大作用。但是，“如果人们不能够以低成本的代价来施加严厉的惩罚，依靠惩罚行为来维持群体内部合作的信念将很难再被坚持。”[6]问责是一项成本高昂的工作，问责的成本则主要在于三个方面的：首先是维持问责机构运转需要的各种成本，这包括人员、资金、配置给这些机构的权力等资源；其次是问责是要由问责者来做的，但由于很难明确问责者的责任，难以对其进行绩效评估和问责，因而问责者缺乏问责的激励；最后，被问责者存在着隐瞒信息的内在动机，因而信息不对称构成问责的重要成本。高昂的信息成本不仅成为问责的难题，也限制了问责的可能性和效力。

    另外，从我国当前行政问责的现实来看，建立责任政府所需要的问责，也存在着多方面的问题。比如：

    （1）是否问责，何时问责，对谁问责，处以什么惩罚等，经常取决于特定的形势特别是领导者的意志。人治化的问责很容易成为敷衍民意、转移视线、应对舆论的手段，或者是“丢卒保车”，给重大责任事故找“替罪羊”，甚至沦为权力斗争的工具。[7]

    （2）由重大事故或公共事件等所引发的问责虽然吸引眼球，激动人心，但这些小概率事件却抬高了问责的“门槛”，导致行政问责的“高水位”运行，并导致一些“低烈度”的社会问题难以受到关注，也不能被提上问责的议事日程。

    （3）许多问责表面上看是大刀阔斧，雷厉风行，但最后的解决却是就事论事，而很少是为了彻底解决问题，更难以防止类似问题的重演。由于个案化的问责很难转化为普遍化的制度成果，零散的问责治标不治本，也难以获得强大的制度驱力。

    （4）问责导致政府责任的超载现象，为了规避问责风险，一些政府官员机会主义地行事，普遍形成了“怕出事”的行为逻辑，从而导致主动性或进取心的萎缩，尤其是政府创新的衰减。而且，问责风险也迫使政府官员更多依赖规则来获得安全，从而导致某种新的文牍主义。

    （5）被问责官员大量地无序复出，导致问责制的信用危机，也打击了对于责任政府的期许和信心。随着民众的激情和理想逐渐平复下来，理性因素与非理性因素并行发展，行政问责的心态环境将更为复杂。问责变得更加谨慎小心，但也容易动辄受到质疑和责难。

    诸如此类的问题有些是法律制度的不健全及其执行偏差等所造成的，有些则是行政问责逻辑所不可避免的结果，有些则是行动者理性选择的意外后果。

    此外，公共行政是集体合作的领域，行政活动大都是许多人共同完成的。虽然个人责任是责任体系的基础，但个人毕竟只是行政活动中的一个环节，因此在追究后果责任的过程中，往往很难确定个人究竟应该承担多少责任，也难以处以合理的制裁和惩罚。这就需要，一方面必须要保证个人应该得到公平的对待，不应该使其为不是其过错的问题承担责任；另一方面，必须要坚持公共利益的立场，维护法律制度的尊严。此外，即便缺乏法律责任的指引，甚至面临左右为难的利益冲突，但政府官员个人应该牢固树立起公共精神，用正确的伦理规范来引导自己，并竭尽所能去采取接近公平和正义的行为。

    总之，责任是民主治理的基础。“民主政体的原则之一就是受控制的责任政府这个概念”。[8]政府是国家治理的重要主体，在国家治理体系中扮演着举足轻重的角色，也对市场组织、社会组织和公民个人等社会主体产生重要的影响。社会的全面转型已经提出了政府转型的现实要求。政府转型不仅决定着国家治理的效能，而且也决定着社会转型的进程、方向和实现程度。建立责任政府，需要党和政府、社会组织和公民的共同努力。

    参考文献：

    [1][美]B·盖伊·彼得斯.官僚政治[M].聂露等译.北京：中国人民大学出版社，2006：350.

    [2]汤姆·威廉姆，沃特·文·道瑞.在融合模糊中迷失？公司合作如何导致责任悖论[A].国际行政科学评论[C].中国人事出版社，2012：70.

    [3]韩志明.行政责任：概念、性质及其视阈[J].广东行政学院学报，2007，（3）.

    [4]韩志明.以公民行动建构政府责任[N].中国社会科学报，2012-8-3.

    [5]黄少安，姜树广.制度性惩罚与人类合作秩序的维持[J].财经问题研究，2013，（11）.

    [6]韦倩.增强惩罚能力的若干社会机制与群体合作秩序的维持[J].经济研究，2009，（10）.

    [7]问责制在我国民主政治进程中的作用[EB/OL].http？押//news.xinhuanet.com/theory/2008-10/06/content_10153854.htm.

    [8][美]珍妮特·V·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004：116.

    责任编辑 宋桂祝