美丽乡村建设背景下的农村社会治理

    李爱红

    随着我国城镇化进程的不断加快，农村劳动力流动加速，出现了大量的空心村，农村社会治安堪忧。同时，乡村内部的贫富差距也在加大，社会矛盾越来越突出，群体性事件也处于多发态势。农村的社会治理在当前的整体社会治理中，是个薄弱环节，势必会影响“建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村”的目标。

    党的十八届三中全会明确指出：改进社会治理方式。从“社会管理”到“社会治理”，一字之差，蕴含了我党推进国家治理体系和治理能力现代化的重大变革。同时，十八届三中全会的决议以赋予农民更多权利和利益、推进城乡发展一体化为主线，明确提出了“三个赋予”、“七个允许”、“四个鼓励”、“五个保障”、“六个推进”、“三个建立”、“六个完善健全”、“四个制度改革”、“五个城乡统筹”的农村改革任务和举措。因此，完善农村社会治理，是新时期农村改革发展的一个重要组成部分。笔者认为：农村社会治理，可以界定为：各级政府、农村自治组织以及社会其他组织，为建设社会主义新农村，对农村的各项社会事务进行管理，协调各方面的利益关系，化解农村社会矛盾，解决农村现实问题，保护村民合法权益，保护农村生态环境，保证农村可持续发展的一系列管理活动。

    一、美丽乡村建设背景下的农村社会治理存在的问题

    （一）管理模式固化

    农村社会治理主要是基层政府和村民自治组织的管理，虽说现在多是强调村民自治组织的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，而且政府的职能也一直在转变，但是政府重管理轻服务的管理方式依然存在，对于农村的各项事务，虽说放手让村民自我做主，在不同程度上，仍然通过种种途径插手干预。从民主选举到民主决策、民主管理、民主监督各个阶段，都有政府或多或少的影子。虽然《村民委员会组织法》明确规定乡镇政府对村民委员会的工作是指导、帮助和支持，不能干预，但是在不少地方，乡镇政府用干预代替指导帮助，甚至认为有些干预手段就是指导帮助，破坏了村民自我管理的主动性和积极性，影响了村民自治组织管理作用的发挥。

    基层政府在管理手段上，很多情况下依然沿用的还是以前的行政手段，忽视民意甚至是漠视民意，出现利益纷争，首先想到的不是通过法律程序来解决，而是寄希望于政治强制，即使政府的作法最终结果对村民有益，但是却因为管理手段和方式的缘由，让村民很难接受，甚至还会造成对立局面。最近几年来各地农村发生的群体性事件，大多都是侵犯村民权益，且手段粗暴。

    （二）“两委”矛盾依然突出

    对于这两个村级治理组织的职责，相应的法律法规也有明确的规定。《村民委员会组织法》第2条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。

    而《中国共产党农村基层组织工作条例》对党在农村工作的职责也作了详细规定，“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题；领导村委会和其他群众组织，支持和保证村委会及其他组织依照法律和章程充分行使职权；搞好本村的社会主义精神文明建设、社会治安和计划生育工作；领导和支持集体组织管理集体财产”。

    从以上规定可以看出，党支部和村委会这两个自治组织的职责，存在大量的交叉和重叠，实际上这正契合了党支部领导村委会工作，村委会对村务享有自治权但要服从党的领导。只是，党支部主要是对上级负责，而村委会主要是对村民负责，所以导致这两个组织在实践运作中矛盾不断，冲突不断，虽然在实践中为解决这个问题也有不少创新，比如“两票制”、“一肩挑”等，但两者的矛盾并没从根本上得以解决。

    （三）法律规范操作性差

    农村社会治理，是在依照法律法规规定的前提下进行的。特别是村民自治组织——村委会的职责，《村民委员会组织法》都做了详尽的规定。但是，却存在不尽人意的地方。比如最大的一个问题，就是法律规定含糊，欠缺操作性。《村民委员会组织法》第5条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。第36条第3款规定，“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正”。法律前面规定了责任，后面也有相应的惩罚措施，但是，却存在问题。在具体实践中，哪些是村民自治范围内的事项没有明确的规定，这样，乡镇政府是否干预了村民的自治事项就很难确定，相应的惩诫也难以落实。

    （四）干部队伍弱化

    干部队伍弱化这个问题主要是存在于空心村，或经济欠发达的乡村。目前在我国农村，特别是在城镇化进程中，大量农村劳动力外流早已是个不可逆转和不可阻挡的发展趋势。这样一来，农村的青壮年劳动力大多都已流动出去，留下来的，也多是年老、体弱或妇孺等人群，有些地方的村委会成员主要是由50、60岁以上的党员组成，这一部分人无论是在管理思想，还是在管理方式上，可能都会存在着与变化发展中的实践不相吻合的地方，这样，就给村民自治带来了难题。虽然这几年，国家推行了大学生村官、“三支一扶”等扶持政策，但干部队伍弱化这一问题并没从根本上得以解决。

    另一方面，就是在我国西部，特别是经济欠发达，发展较为落后的广大农村，村民自治的经济基础基本上丧失。村集体基本上没有什么资源可供村委会经营，也没有多少资金让村委会为村民谋福利。因为村委会不能为村子发展、为村民带来一定的实惠，所以，村民根本没有政治参与的热情。不仅村民感到失望，就连村干部也没有任何动力，有的地方甚至还出现了村干部挂印而去的情况。

    （五）村民权利意识错位

    有些村民的素质相对不高，这在一定程度上弱化了农村社会治理组织的作用。由于信息的畅通性以及农村劳动力的流动性，现在的农民和以前的农民相比，已经不可同日而语，现在的农民越来越注重自己的权利，越来越强调自己的权利，当然这是好事，说明农民的自我意识已完全觉醒，但问题是，有的农民不知道自己应该享有哪些权利，或如何正确地行使这些权利。甚至有的农民只想要权利，却不愿履行自己应该履行的义务。村民会议讨论的事项对自己有利的就参加，没有利益只有义务的就拒绝参加，甚至以没有参与为理由拒绝执行村民会议通过的决定，这样一来，就给本村的村民自治带来一定的障碍。

    三、美丽乡村建设背景下农村社会治理制度的创新

    由质检总局、国家标准委2015年5月27日发布的《美丽乡村建设指南》的国家标准，已于同年的6月1日起正式实施。美丽乡村建设国家标准的实施，为乡村建设提供了明确的标准要求，同时，农村的社会治理制度也必须有相应的创新和调整。

    （一）管理模式的有效调整

    农村社会治理不仅是指各级政府对农村事务的管理，同时也是村民自治组织的自我管理。政府管理可以看作是自上而下的管理，而村民自治可以看作是自下而上的管理，这里的自下而上可理解为基层为上层提供管理实践和经验。那么，农村社会治理在由各级政府进行的同时，也需要充分发挥村民自治的自我管理“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局”。这种社会治理的新格局分为四个方面，其中社会协同、公众参与包括了社团、行业组织和社会中介组织在这其中提供服务、反映诉求和规范行为的作用，以期形成社会治理和社会服务的合力。《美丽乡村建设指南》的总则部分，第1条就明确说，坚持政府引导，村民主体、以人为本、因地制宜的原则，持续改善农村人居环境。实际上是与创新后的社会治理格局相契合的。通过发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府的行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

    （二）法律制度的及时跟进

    党的十八大在的社会治理格局上，又增加了一个方面，就变为“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。法治保障是我们社会治理，特别是农村社会治理顺利进行，取得良好效果的前提保证。现在我们强调依法治国，建设社会主义法治国家，一切行为、一切活动都应纳入法治的轨道。农村社会治理同样也不例外。社会治理进程中的党的领导即是党依法领导，政府负责依据的也是法律规定，村民自治活动必须依法进行。那么法律制度必须顺应时代现实的需要，及时有效的跟进。

    创新首先是对现有规则或秩序的一种突破，是一种量上，甚或是质上的变更、调整。要使这种突破或调整得以被确立或有权威性，必须征得法律的认可和确认。

    比如村民自治，首先是一种自发的治理模式创新，而后才被国家政权拿来作为整合及控制乡村社会的制度化工具，这一制度创新经过实践检验后，写入宪法，确立其在宪法中的地位。随后制定了《村民委员会组织法》，赋予其法律上的保障。

    党的十八届四中全会对立法和改革的关系作了明确规定，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革社会发展需要”。

    同样，农村社会治理制度的创新也需相应法律制度的跟进。《村民委员会组织法》是对村民自治组织的规范和调整，《土地承包管理法》是农村土地流转顺利进行的保证，《社会保险法》的完善是建设覆盖城乡居民的社会保障制度的前提。这些法律法规在农村社会治理制度的创新中都是不可或缺的保障。

    同时，通过加强农村法制建设，完善涉农法律法规，增强依法行政能力，强化涉农执法监督和司法保护。加强农村法制宣传教育，做好法律服务，提高农民法律意识，推进农村依法治理。

    （三）民众积极性的充分调动

    村民自治是农村社会治理的一种基本形式，村民会议和村民代表会议是代表村民权利的权力机构，与村民利益密切相关的事项，都需要村民会议或村民代表会议表决通过才行。所以说，农村社会治理的顺利进行，必须要有民众的积极参与才行。

    1987年11月，在通过《村民委员会组织法（试行）》时，彭真就说过，“村民自治，实行直接民主，是最广泛的民主实践。农民把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力”。正是基于高层的信任和支持，村民委员会这一村民自治组织才如火如荼地发展起来，并在农村社会治理的实践中，起到了举足轻重的作用。

    《美丽乡村建设指南》的总则中强调，“村务管理民主规范，村民参与积极性高”。在村庄规划中指出，“村庄规划应经村民会议或村民代表会议讨论通过，规划总平面图及相关内容应在村庄显著位置公示，经批准后公布、实施”。这些规定都是相信群众、尊重群众的体现，并通过健全村民自治机制等方式，保障村民参与建设和日常监督管理，调动群众参与的积极性，充分发挥村民主体作用。

    （四）完善预警机制的建立

    最近几年来，农村社会矛盾集中，冲突不断，群体性事件频发，究其原因，在前面问题分析里也提到了，当前农村重事后补救性管理甚于风险的事前预防。所以，现在当务之急的，是要建立完善的预警机制。

    十八大报告中明确提出，“要围绕构建中国特色社会主义社会治理体系，……加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会治理机制”。

    祸患积于屑微，冲突发生，群体性事件暴发，最初并不是毫无征兆的。通常都是由于矛盾没解决或被忽视，才导致矛盾日渐积累，最后尖锐化以致暴发，甚至发展成为群体性事件。所以，如果把社会治理的关口前移，变事后补救为事前预防，相当多的矛盾是可控的，并且可以得到妥善解决。

    实际上当前实践中，预警机制在各个地方早已建立，只是并没有引起足够的重视，或者预警的各方面工作没有做到位。在以后的工作中，应全方位建立矛盾排查机制，针对重点时期、重点地域、重点对象进行排查，及时发现矛盾，处理矛盾，尽量把矛盾化解于萌芽状态。同时也要畅通诉求表达机制，充分听取了解群众的意见，对群众的利益诉求不忽视更不漠视，并对合理的诉求及时回应，维护群众的合法权益，减少矛盾冲突的发生。当然，还要完善舆情疏导机制，当前的群体性事件，其中参与的一部分群体是不明事实真相的群众，如果矛盾发生，第一时间就将信息公之于众，让群众了解事实的真相，向不明政策的群众详细解读政策的规定，变堵为疏，矛盾势必会减少，冲突以至群体性事件就极可能得以避免。

    本文系2013年度社科规划培育项目（2013pysh01）阶段性成果

    参考文献：

    冯海发.为全面解决“三农”问题夯实基础[N].农民日报.2013年11月18日.

    作 者：中共重庆市委党校法学教研部副教授

    责任编辑：张 波