提升公务员依法行政能力的对策

    周向宇

    党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标[1]。建立高效的法治实施体系是实现依法治国总目标的关键和核心，其关键在于深入推进依法行政，加快建设法治政府。建立一整套完备的法治实施体系是依法行政的关键，然而公务员依法行政能力也是影响依法行政的重要因素。中国特色社会主义法律体系的核心实施主体是公务员，其依法行政能力的强弱会直接影响法律实施的效果。因此，我们要大力提高公务员依法行政能力，努力实现建设法治政府的目标。

    公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念， 按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力[2]。其基本内容包括以下三点：一是有较强的法律意识、规则意识、法制观念；二是忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；三敢于同违法行为作斗争， 维护宪法和法律尊严。

    随着《国家公务员通用能力标准框架（试行）》、《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等相关法律法规的颁布和实施，随着我国依法治国进程的不断推进，公务员依法行政能力较以前有了较大提高，但仍然存在很多问题，尤其是在我国推进全面建成小康社会、全面深化改革，全面依法治国和全面从严治党的关键时期，提高公务员依法行政能力显得更加重要。

    一、公务员依法行政能力建设中存在的问题

    （一）法治意识比较淡薄

    法治意识是指人们对法律的性质、地位、作用等问题的认识和看法，也就是依靠法律管理国家、管理经济和治理社会的观念[3]。法治观念的实质是指法律至上、依法治国的理念、意识与精神，把法律当作非人格化的统治力量，当作最高权威予以尊重，把包括最高统治者及其政府权力在内的一切人和组织都置于宪法和法律之下。当前，部分公务员的法治意识存在着错误和片面的认识，要么把法律仅仅当成一种管理老百姓的工具，而不是依法行政、文明行政；要么缺乏法治信仰，缺乏对法治的认同感，依然认为权大于法、情大于法；要么缺乏依照法定程序开展治国理政的意识，依然我行我素、恣意妄为。这些错误的依法行政意识往往就导致公务员执法过程中不依法行政，而是以权行政，以情行政。

    （二）法律知识比较缺乏

    公务员掌握丰富的法律知识、具有一定的法律素养是公务员依法行政能力的基础，是提高公务员依法行政能力的重要环节。当前公务员招录不限专业，大部分公务员缺乏法律专业的知识背景，入职培训、在职培训中法治教育也常常流于形式，这就导致公务员知识结构不合理，法律知识和法律素养比较缺乏。不少公务员竟然对依法行政最基本的法律，诸如行政许可法、行政强制法、行政处罚法、行政诉讼法等也缺乏熟练的掌握。这也就不难理解，为什么部分公务员在行政过程中往往也不依据相关法律，而是其所谓的“行政经验”。

    （三）行政行为不合法情况时有发生

    行政行为合不合法是依法行政能力的外在表现形式，是衡量公务员依法行政能力强弱的首要标准。因此，检验公务员依法行政能力大小就是要看其在行政过程是否真正做到，依法行政、依法办事。行政行为不合法情况主要包括以下三种情况：一是行政决策不合法，行政决策不按照法律规定程序、方法进行，缺乏科学论证、合法性评估、行政听证等环节；二是行政执行过程存在大量蛮狠执法、暴力执法行为，不与群众合理交流、沟通，采用蛮狠的方式执行；三是行政处罚不合法，目前部分公务员有乱开罚单的违规情形。

    二、制约公务员依法行政能力提升的主要因素

    （一）“官本位”传统行政文化影响

    “官本位”思想是一种以官为上、以官为尊为主要内容的落后的封建价值观[4]。中国两千多年的封建专制文化致使这种思想意识深入中国社会的方方面面，虽然，我国不断推进依法治国进程，但“官本位”的封建文化传统仍然在我国行政部门存在，而且大有市场。“官本为”在政府部门以文化传统、个人习惯心照不宣的形成了一种落后的文化氛围，严重制约着我国公务员依法行政能力的提升。“官本位”的行政文化，使公务员依然有“权大于法”的错误思想，并且认为法律是用来治理人民的，不是用来管理政府官员的；“官本位”的行政文化，使公务人员只听从上级领导的指示，工作中不按法律规则办事，工作结果只是为了让领导满意，而不是让百姓满意；“官本位”的行政文化，使公务员把法律当成工具，不把法律当做普遍规则和最高权威来尊重，采用一种实用主义的态度来对待，即当法律对自身利益有利时，就强制贯彻实施，当法律不能满足实际需要或者说与自身利益相悖时，就采用变通的方式绕开或不予实施。作为中国传统文化糟粕的“官本位”思想，无疑是制约我国公务员提高依法行政能力的较大障碍。

    （二）缺乏依法行政的内在约束和要求

    依法行政是公务员的法定义务和职责，但一直缺乏对依法行政的权威性要求和内在性制约。虽然我国在2003年12月由人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，就明确提出公务员要具备依法行政能力， 但条例中列出政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力等八种公务员通用能力，那么这八种通用能力的地位是什么，依法行政能力的作用和地位是什么，没有做出明确的说明。2004 年发布的《全面推进依法行政实施纲要》和2010年公布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》都明确提出要提高公务员依法行政的意识和能力，但如何提高，如何实施，实际中的具体要求是什么，没有做出明确的规定，这就导致这些要求公务员提高依法行政能力的法律法规很难有内在约束力和实际操作性。

    （三）行政首长负责制产生的消极影响

    我国行政机关普遍实行行政首长负责制，重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常行政事务由行政首长决定。行政首长负责制总体看来符合我国当前国情，但我们不能忽视其产生的一些消极影响，尤其是对于公务员依法行政能力建设方面产生较大的消极影响。一方面，行政首长负责制使权力相对集中于行政首长，导致行政首长可能习惯按照个人意志、个人喜好办事，忽视法律法规相关规定；公务员依法行政很重要一点就是按照法定程序办事，在行政首长负责制下，公务员逐渐养成了遇事请示领导的办事习惯，这很大程度上阻碍了依法办事的实施，也制约了公务员依法行政能力的提高。另一方面，公务员行政过程中常常会遇到法律规定与行政领导命令不相符情况，考虑到行政领导的职位与权力，以及个人的薪酬与提拨都与行政领导有关，公务员往往会选择按照领导行政命令办事而忽视法律。行政首长负责制的消极影响制约着公务员依法行政能力的提高，这实质上反映出公务员在依法行政的过程中如何处理好权与法的关系。权与法的关系直接制约着公务员对法律的认同度以及实践行为是否用法，因此要提高公务员依法行政能力，就必须是公务员处理好权与法的关系，摆脱行政首长负责制带来的消极影响。

    三、加强公务员依法行政能力建设的路径分析

    踏上依法治国的新征程，我们必须顺应时代潮流和群众期盼，切实采取有效举措培育先进的行政文化，强化公务员学法用法机制，完善公务员公务员依法行政考核机制，健全公务员违法违纪惩处机制，从而切实提高公务员依法行政能力。

    （一）培育先进的行政文化

    提高公务员依法行政能力，推进法治政府建设。首先，必须要消除“官本位”传统行政文化的影响，积极培育先进的行政文化。“官本位”文化作为中国传统行政文化遗留下的糟粕，对我国推进依法行政和建设法治政府形成文化制约，我们要不断深化行政体制改革、不断解放思想，加强思想政治教育，消除“官本位”文化所引起的消极影响；要大力培育先进的行政文化，先进的行政文化可以促进公务员思想解放，激发公务依法行政的积极性和主动性，从而促进公务员不断提高依法行政能力。

    其次，先进行政文化要以强化“民本位”思想为目标。所谓民本位即要求公务员在尊重每个公民的基础上牢记权力的来源，学会合法合理运用权力，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋[5]。只有树立“民为本”的思想，才能真正为人民服务，恪尽职守，依法办事，竭力服务，而不是管理和控制。

    最后，先进行政文化要以强化法治理念和法治思维为核心。科学、民主、法治是先进行政文化的衡量标准，因此要把法治理念和法治思维当作培育先进文化的核心内容来予以重点建设和培育。加大公务员法治观念和法治精神的教育，引导广大公务员提高法治意识，树立依法行政的观念，树立在宪法和法律范围内活动的观念，树立国家尊重和保障人权的观念。

    （二）强化公务员学法用法机制

    掌握系统的法律知识是公务员夯实依法行政能力的基础。因此，提高公务员依法行政能力，就要强化公务学法机制，为公务员提高依法行政能力奠定扎实的知识基础。

    一是公务员考试要加大法治知识考查比例。公务员考试加大法治知识考查比例，改变当前法律知识只会在公务员行政能力测试科目考查2～3个选择题的现状，这样不仅可以从源头为输入法律知识丰富、法治意识强的人进入公务员队伍，也可以使想成为公务员的人重视法律，加强法律知识的学习，形成公务员重视法律知识、重视依法办事的观念，从而在公务员“入口”环节就为依法行政奠定基础。

    二是强化公务员依法行政教育培训。改变以往对公务员进行通用法律知识和专门法律知识为内容的普法教育，应以公务员依法行政为价值追求，以培养公务员依法行政观念和思维为内容的新的教育培训；要改变以往流于形式的课堂灌输式的培训，应当结合当前的相关政策新内容采用情景教学，案例教学的培训形式，注重培育公务员依法行政理念；要采用集中培训和个人自主学习相结合的方式，细化考核指标、加强考核力度，确保教育培训取得实质性效果。

    三是强化行政领导带头学法。不论从行政首长负责制，还是“官本位”的传统行政文化，都可以看出，行政领导是否依法行政直接影响公务员依法行政水平。强化领导带头学法，确保行政领导必须掌握丰富的法律知识，把是否掌握丰富法律知识，具备法治意识作为行政领导的重要素质来要求，定期对领导干部进行法治培训，并提高对考核标准，强化考核措施，以行政领导学法带动公务员学法，发挥行政领导学法用法的带头模范作用，从而为公务员营造学法用法的良好氛围。

    （三）完善公务员依法行政考核机制

    一是要对当前公务员绩效考核建立科学的指标评价体系。“法”就是依法行政，要加大依法行政考核的奖励力度，逐步使依法行政成为绩效考核的重要标准，并把法的原则更加细化、量化为可以衡量和评价的具体标准和科学指标，以确保对公务员依法行政能力进行全面考核和监督。建立年度考核和事项考核相结合的机制，事项考核是指公务员一个具体的行政行为完成后对其进行依法行政能力的考核，虽然事项考核会增加人力和物力，但在当前来说是十分有必要的，这样可以使公务员逐渐形成依法行政的观念和习惯。

    二是建立配套的监督机制。完善的考核离不开配套的监督机制，因此完善公务员依法行政考核机制，就必须建立相应的监督机制。加强对行政过程监督，促进公务员不断增强依法行政的意识；要加扩展依法行政的监督方式，要大力发挥行政内部监督，完善上级有效监督机制，拓展层级监督新途径，不断改善监察、审计等专门部门的监督，鼓励社会舆论监督，从而形成全方位的监督体系，使公务员每一项行政行为都能受到约束和监督，从而保证权力在制度的“笼子”里真正贯彻依法行政。

    （四）健全公务员违法违纪惩处机制

    首先，要健全依法行政责任制，加大问责和惩处力度。行政执法责任制是促进公务依法行政能力提高的有效方式，只有使权责相统一、加大违法违纪的成本才能使公务员行政过程中心存畏忌感，才能主动依法行政。要不断完善问责机制，要明确问责主体、拓宽问责范围、明晰问责程序，加强问责监督，强化问责责任。要改变当前公务员违法代价小，违法违纪只给予行政警告、行政处分的现状，加大违法惩处力度，增加违法违纪的成本。其次，要针对当前行政赔偿由国家财政负担，而不向公务员个人追偿的问题，健全行政追偿机制，改变我国行政追偿规定过于抽象的现状。设定合理标准，按照行政责任的比例，违法行政公务员承担国家赔偿的相应份额。只有这样才能促使公务员违法行政的成本与其自身利益直接挂钩，也才能督促公务员因违法违纪的成本过大而迫使其不断提高自身依法行政能力，不断做到依法行政。

    参考文献：

    [1] 习近平.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（十八届四中全会决定决定单行本）[M]，人民出版社，2014，2.

    [2] 吴骏峰. 公务员依法行政能力的提升途径[J].安徽商贸职业技术学院学报，2014（1），12.

    [3] 谷玲.领导干部依法行政能力存在的问题及对策[J].领导科学，2013（9），55.

    [4] 张蓓蓓.公务员依法行政能力建设中存在的问题及对策[J].理论建设，2012（9），110.

    [5] 张蓓蓓.公务员依法行政能力建设中存在的问题及对策，理论建设[J].2012（9），111.

    作者单位：重庆师范大学政治学院

    责任编辑：马 健