着力关紧滥用权力的“笼子”

    陈智平

    [摘 要]权力即公共权力，其本源和主体是人民群众，党员领导干部及其他国家公职人员受人民之托行使权力，其权力理应受到人民群众的监督和相关制度的制约。滥用权力是党内产生腐败和决策失误的重要根源，滥用权力会使执政能力消失殆尽，民心丧失。着力关紧滥用权力的“笼子”，就要以明确权力受托者的自我定位为前提，以构建运行有效、程序严密、内在互动的科学机制为重点，以推进网络建设为保障，形成全方位、立体式监督制约框架体系，从根本上防止和杜绝权力滥用行为的发生。

    [关键词]公共权力；监督制约；路径选择

    [中图分类号]D262 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）08-0037-05

    关紧滥用权力的“笼子”，即指监督制约权力的制度体系及相关的运行机制，以达到防止滥用权力的目的。党的十八届三中全会明确指出，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”，因此，必须建立健全“科学有效的权力制约和协调机制”，“规范各级主要党政领导干部职责权限”。科学规范权力运行，始终坚持权为民所赋、权为民所用，是马克思主义权力观的实质和核心。党的十八届三中全会指出，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力。让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子里的根本之策。”加强对权力有效的监督与制约，规范权力运行，是我们党长期以来十分重视的问题。通过对权力的监督与制约，党的执政能力正在逐步提高，党在群众中的形象也在不断提升。与此同时，我们也应清醒地认识到，党内权力滥用和权力腐败问题仍然易发多发，群众对党内的负面影响仍然颇有微词。这表明，我们党内对权力的理解与把握还有待于进一步深化，对权力的运行机制及运行程序还有待于进一步规范。因此，破除固有的认识误区及制度模式，构建科学有效的党内权力运行机制，从而提高党执政的科学化水平，在今天看来已经势在必行。

    一、权力必须关进制度的“笼子”里

    提到权力，人们就会想到“权力观”。“权力观是指人们对权力总的看法，包括对权力来源、权力运行、权力目的、权力监督等问题的认识和态度，它是世界观、事业观的集中反映和现实体现。”[1]我们所说的权力是指公共权力。公共权力就其本质意义上讲，体现的是委托授权关系。我国宪法明确指出，“国家的一切权力属于人民”。人民是公共权力的本源和主体，人民当家作主是现代民主制国家的题中应有之义。在现代民主政治建设中，人民行使国家权力通常采用代议制民主，即间接民主。西方一般实行的是议会制，我国根据自身特殊的国情，实行的是人民代表大会制。人民群众通过选举把自己管理国家事务、管理社会事务的权力委托给公共权力机关——各级人民政府，由政府工作人员代表人民的意志行使国家权力。马克思主义认为，“权力的合理职能应该从妄图凌驾于社会之上的权力那里夺取过来，交给社会的负责的人民公仆。”[2]早在抗战胜利前夕，有个美国记者毛泽东：“你们办事，是谁给的权力？”毛泽东回答说：“人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人。”[3]因此，权力来自于人民，人民是权力的本源。

    既然权力是人民给的，权力的最终所有者是人民，那么权力的受托者或行使者也即各级领导干部及其他国家公职人员理所当然要成为人民的公仆。马克思对此曾经深刻指出，“应当为组织在公社里的人民服务”。[2]毛泽东在悼念革命烈士张思德时，也曾写下《为人民服务》一文，号召革命队伍里的同志，履行好为人民服务的职能。改革开放新时期邓小平曾经强调指出，“领导就是服务。”[4]因此，立党为公、执政为民，是完全符合执政党关于权力运行规律和党的根本宗旨的。

    国家公职人员特别是党员领导干部掌握的公共权力，不但应坚持立党为公、执政为民，而且权力要受到“笼子”的制约和人民监督。现在仍然有相当一部分人认为，权力是自己干出来的或个别领导者授予的，把公共权力演化为私人权力，把人民授权演化为个人授权，并认为自己对权力的支配可以随心所欲。其实，人民群众把权力授予给国家公职人员或领导干部，目的不是希望他们把公共权力凌驾于自己之上，而是希望他们准确解读权力的本质，规范权力运行行为，认真履行好自己的职责，真正做到权为民所用，而不是公权私用、以权谋私。

    由此可见，靠人民监督公共权力，用“笼子”制约权力，是防止权力滥用的首要或前提的条件。

    二、权力失去“笼子”的危害

    人们常说，权力是一柄“双刃剑”，指的是权力具有正反两方面效应。正面效应就是权为民所赋、权为民所用；负面效应则是，权力一旦失去“笼子”的制约与监督，就犹如脱缰的野马，给人民群众带来种种危害。

    （一）权力失去“笼子”导致腐败现象易发多发

    腐败是指权力腐败，即公共权力被滥用导致权力异化而产生的腐败现象。权力固有的属性因缺乏制约与监督而产生腐败。

    权力具有支配性。我们党是执政党，国家的公共资源掌握在人民手中。我们的现行体制是在党的领导下，通过各级人民代表大会及各级政府代表人民取得对公共资源的支配权。只有拥有支配权，才能对国家公共资源进行财力配置和及时处分，才能做到全国一盘棋和集中力量办大事。权力具有强制性。这种强制性不是违背群众的意志强行施予，而是依照法律法规、依靠国家的力量，对国家权力机关及相关的法律部门作出的决议决策给予强有力的执行。只有拥有强制性，国家意志才能真正体现，人民的财产安全才能得到有效保证。权力具有扩张性。即指权力机关及各级政府的集体组织，其产生的影响力和支配力要大于单个人简单相加之和。权力的扩张性不是盲目的非理性扩张，而是理性的和有序的扩展和辐射。权力的扩张性产生1+1>2的效能，是各级组织集体力量的优势所在。

    公共权力释放出的正能量，我们是有目共睹的。但是，权力如果失去制约与监督，其负面效应是贻害无穷的。从公共权力的支配性来看，领导干部如果一味地强调行政首长负责制而排斥制约与监督，就会千方百计逃避法律和原则，以行政命令支配公共资产；凭想当然决策、拍胸脯承诺，上马一批没有实际价值、无助于解决民生问题的项目。从公共权力的强制性来看，地方政府如果一味地出台违背法律法规的“条例”、“举措”，“强势群体”即执法部门及个别地区的地方政府践踏法律、逃避责任的事例就会屡禁不止。从“谁耽误嘉禾发展一阵子，就让他难受一辈子”到暴力拆迁、强行征地，无不印证这一问题。从公共权力的扩张性看，权力一旦脱离既定轨道，跳出制度“笼子”的制约，规避法律法规的监督，就会无限扩张负面效应，直至演化为私权而贻害群众。

    此外，权力还具有腐蚀性。权力越是不能受到制约与监督，其腐蚀性就越大。所谓“绝对权力”，就是不受制约与监督的权力，由此产生绝对的腐败。

    （二）权力失去“笼子”导致党的执政能力殆尽

    现在我们党内存在着四大危险，这都同权力失去监督与制约密不可分。从精神懈怠的危险看，精神懈怠包括理想信念淡薄、政治进取心不强，饱食终日，无所用心。权力一旦失去制约与监督，一切权力行为似乎都是在做“政治游戏”。有人看到党内选人用人制度被少数人扭曲，差额选举、差额考察、差额票决也似乎在“作秀”，用人之道以“潜规则”代替“明规则”，认为世间没有真理可言，只能迎合世俗。有人摆出看破红尘、一副无所谓的样子，对什么都不感兴趣，于是乎精神支柱荡然无存，党的执政能力被抛到九霄云外。

    从能力不足的危险看，有人误读权力的本质，只要权力，不要责任，面对权力的制约与监督显得“能力不足”。其实，权力和责任是对等的，权力的本质是责任，权力一旦失去制约与监督，有人就不能把权力和责任等同起来，前苏联部长会议主席雷日科夫曾引用过一句很有哲理的话，“权力应当成为一种负担。当它是负担时就会稳如泰山，而当权力变成一种乐趣时，那么一切也就完了”。[5]我们在对副县级领导干部培训班的学员进行素质能力测试时，常常会提出这样的问题：有人说，担任领导干部应当无所畏惧；也有人说，担任领导干部应当有所畏惧，对此，你怎么认为？大家各抒己见，畅所欲言。实际上，担任领导干部既应当无所畏惧，又应当有所畏惧。面对复杂的市场经济环境和改革的攻坚难题，我们应当有壮士断腕的勇气，知难而进、不负人民的重托。面对人民给予、委托的权力，我们应当小心翼翼、如履薄冰，“把权力关进制度的笼子里”。有人不是没有能力，而是在缺乏制度制约和群众监督的情况下，自觉不自觉地“异化”权力，利用权力影响力为自己及他人谋取私利，从而使党的执政能力大打折扣。

    脱离群众和消极腐败更是权力失去制约与监督的恶果，也是与党的执政能力背道而驰的。所以，权力一旦失去“笼子”，“潜规则”便会乘虚而入，党的执政能力将会流失或消失殆尽。

    （三）权力失去“笼子”导致执政党丧失民心

    执政的合法性包括政治上的合法性和法律上的合法性。共产党执政不是靠竞选而是以实际行动赢得了人民的信赖、拥护和支持。党的十六届四中全会《决定》说得好，“共产党执政是历史的选择，人民的选择。”我们共产党诞生前夕，中国社会党派林立，上百个甚至几百个。人民为什么只选择共产党执政？是因为他们看到共产党已经对人民作出了承诺，一旦革命胜利了，就会给人民带来“面包和土地”。

    党在执政后的和平时期，环境安逸、大权在握，似乎可以高枕无忧了。然而，党的十六届四中全会向全党敲响了警钟：“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”公共权力如果长期失去制约与监督，就可能导致因权力被滥用而丧失民心。苏共解体前夕，苏联科学院曾作过一项调查：你认为苏共代表谁的利益？反馈的情况是，认为苏共代表工人阶级利益的占被调查人数的4%，认为苏共代表全体人民利益的占7%，认为苏共代表全体党员利益的占11%，认为苏共代表官僚阶层、党的机关工作人员利益的竟然占85%。苏联解体时，群众异常平静，没有一个人挺身而出保卫红色政权。究其原因，就在于苏共没有做到“权为民所用”，致使民心丧尽。在我们党内，享乐主义、奢靡之风仍时有发生。前几年有人做过统计，我国一年的“三公”消费就达上万亿元。群众还经常看到，有些领导干部超标准、豪华装修自己的办公室及住宅。这些失去制约与监督的权力，在群众中造成极坏的影响。长此以往，必然丧失民心，降低执政的合法性。

    三、关紧“笼子”的路径选择

    理论探讨、理论论证的目的在于解决实际问题。着力编织防止权力滥用的“笼子”，可以从不同的角度思考对策，既要综合治理，又要切中要害。

    （一）明确定位是关紧“笼子”的前提

    国家公职人员、各级领导干部究竟如何定位？值得深思。有人侧重执政为权，把自己定位于“父母官”、“救世主”的位置，把手中的权力看作是地位、身份的象征，为群众做一点点事情，就要求群众千恩万谢，并且对群众颐气指使、盛气凌人；有人侧重执政为官，认为做官能够给自己带来快乐、利益和幸福；有的领导干部则侧重执政为民，把权力看作是为人民谋利益的工具。邓小平早在1956年党的八大作《关于修改党章的报告》中就明确指出，“工人阶级政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[6]今天，我们党倡导的公仆观，同样是要求国家公职人员、各级领导干部用手中的权力为人民谋利益。

    国家公职人员、各级领导干部明确自己的定位意义重大。一是便于增强自我监督意识。由于人民群众是主人，自己则处于公仆地位，因此就应当经常想一想，工作、事业做得怎么样，是否对得起人民的委托和厚望？是否得到了人民的认同和支持？二是能够正确对待群众的监督。有些群众对监督国家公职人员、领导干部顾虑重重，担心伤人惹气、领导会给“小鞋”穿。其实，国家公职人员、领导干部应当懂得，自己处于公仆地位，是人民的“打工仔”，人民是公共权力的主人，他们对国家公职人员、领导干部在工作、事业上的监督是理所当然的，不应当有任何反感和怨言，更不能挟嫌报复。三是乐于接受群众监督。自己处于公仆地位，只有为人民谋利益的权力，重大决策应当广泛征求群众意见，征得多数群众的认同。所以，自己愿意在群众的监督下把工作、事业做得更好。

    （二）健全机制是关紧“笼子”的重心

    编织好“笼子”，重心在于解决机制问题，在于健全制约与监督机制。制度不是机制。制度是实体性和程序性规则，是一种约束人们的行为规范，意在引导和规范人们什么能做、什么不能做。机制则是制度之间的内在联系和有机互动，是制度运转的传导功能和动力形式。制度如同一袋袋马铃薯，单摆浮搁，如果离开机制的传导和动力功能，制度将无法发挥其应有的作用。

    健全权力制约与监督机制是一项艰巨而复杂的事情。我们党内有很多好的制度，这些好制度取得的成效之所以不能令人十分满意，就是因为制约与监督机制没有发挥出应有的作用。

    1.健全党内监督互动机制，防止监督主体虚化。从党内监督的角度看，纪检、监察机关是党内负责监督的专门机关，由党的代表大会选举产生并对它负责。中共十八届三中全会《决定》指出，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时，必须向上级纪委报告。”这样的新规定，对卓有成效地开展党内监督活动起到了积极作用。纪律检查委员会的监督作用增强了，可是谁来监督纪律检查委员会？党代会五年召开一次，党代会常任制在一些地区还在试行，还没有在全党全面铺开。因此，党的代表大会对纪律检查委员会监督活动的再监督就有弱化的趋势。是否可以通过制定《中国共产党党内监督法》等法规，完善党内监督互动机制，进而保证监督功能充分实施。

    2.构建党内平等机制，防止监督架构失衡。我们讲的监督，不是对某个人一切行为的监督，不是跟谁过不去或给谁“小鞋”穿，而是专指对权力的监督，是对行使公共权力行为的监督。在工作实践中，某些领导者常常以官职自居，眼睛总是有意无意中盯着群众，强化对群众的监督，而自己作为权力的行使者，却极力逃避群众的监督。河北省一名县处级干部名叫郭光允，曾经举报原省委书记程维高的腐败问题，结果在被举报的八年时间里，程维高照旧当他的省委书记，而郭光允又是“双规”又是坐牢，直至中纪委插手，才得以查清程维高的腐败真相。这种因无权者对有权者的监督、地位弱势对地位强势监督的局面，表明监督架构在失衡，进而形成监督者成为了被监督者、被监督者反而成为了监督者的尴尬局面。

    如何解决监督架构失衡带来的尴尬局面，关键在于构建党员党内平等的制度体系和运行机制。笔者认为，党员在党内政治地位的平等是充分发挥监督效能的前提条件。没有政治地位上的平等，就谈不上监督效能。《党章》规定，党员“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员”。《党员权利保障条例》也规定党员的批评意见应当送有关党组织，严禁对揭发、检举人和控告人歧视、刁难、压制，严禁各种形式的打击报复。但是，党员具体在什么样的会议上、向谁提出批评意见？因提意见遭到打击报复之后，实施打击报复的人是否得到惩治？党员在党内的平等权利如何在“官本位”及“潜规则”运作下受到保护，党员的平等地位如何得到真正体现？这都需要通过构建党员党内地位平等互动机制，细化党员权利，细化确保党员地位平等的环节和程序，不但有上对下的监督，也必须做到下对上的监督。这样，才能使监督机制发挥其应有的效能。

    3.构建跟踪监督机制，防止监督虎头蛇尾。直至今天，党内依然存在重查案轻预防、重惩治轻告诫的现象。虽然《党内监督条例》规定，党的纪律检查机关对发现问题的党员干部进行诫勉谈话，但工作中自始至终对权力的跟踪监督做得还不到位，滥用权力者还有很多空子可“钻”。由于权力本身具有腐蚀性和诱惑性，所以权力受到制约与监督天经地义。权力行使到哪里，制约与监督就必须跟进到哪里，决不给权力行使者以权谋私、贪污腐败的任何机会。

    4.构建制度制约机制，防止制度要素掣肘。有的时候，制度之间是矛盾的。我们党一直强调反腐败，但腐败问题依然屡禁不止。究其原因之一，在于我们某些制度设计有问题。一方面，我们极力强调反腐败，另一方面，又规定某某级别的领导干部享受什么样的物质待遇，包括公款吃喝、公车消费、平价住房等普通党员无法享受到的待遇标准。其实，这些待遇标准就是对腐败现象的认同和助推。我们要真正做到反腐败，就要从思想意识、制度体系、可操作性举措等方面多管齐下，尤其是制度要素之间要相互配合、协调运行，而不是相互掣肘。一项制度要为另一项制度有效实施提供保障，反之，另一项制度为该项制度有效运行发挥积极作用。

    5.构建查处惩治机制，防止边腐边升。滥用权力应当付出成本和代价，但一些人滥用权力搞腐败或决策失误给公共利益造成的损失与对他们的惩治是不相匹配的。滥用权力者给国家和人民造成的损失很大，但他们被发现的概率和受惩治的力度却较小，滥用权力的成本在大大降低，致使某些人边腐边升、甚至越腐越升。特别是滥用权力造成的决策失误，权力行使者几乎不会付出任何成本。由此可见，必须通过科学构建强有力的制约与监督机制，严厉查处和惩治滥用权力行为，增大滥用权力的成本，防止权力行使者边腐边升，使权力在制度体系与防范机制的制约下规范运行。

    （三）推进网络建设是关紧“笼子”的有效保障

    对权力进行监督需要民众的广泛参与。我们党是执政党，党员领导干部手中掌握很大的权力。人民既然把权力委托给我们这个党，我们党就要不折不扣地为人民掌好权、用好权。但由于权力是一柄“双刃剑”，为了防止滥用权力和权力异化，除了健全党内监督制度体系，还要依靠全社会的力量不断推进民主政治建设健康发展。

    目前，我国有人大监督、民主党派监督、媒体监督、舆论监督和网络监督等诸多监督渠道，这些监督在规范党内权力运行、惩治腐败和避免某些决策失误等方面，其积极作用不可低估。然而，在信息社会到来和传媒高度发达的今天，对党内权力行使者最能起到警戒和震慑作用的是网络监督。网络以其及时、迅速、影响广泛等特点，正在推动民主进程向纵深发展。抽“九五之尊”名烟的周久耕、“表哥”杨达才、“不雅视频”雷政富以及形形色色的“房叔”、“房姐”被频频曝光和被查处，其功绩首推网络监督。

    为了使监督更有力度，国家及各级地方政府必须下大气力推进网络建设，并以此为切入点，带动全社会的民主法治建设进程不断发展。当然，网络监督也不是十全十美的，有时给人一种“良莠不辨”、“鱼龙混杂”的感觉，但是，这些都不能阻挡人们对党内权力监督的民主进程。大家普遍认为，一些正规、权威网站所披露的信息可信度是很高的。网络监督还能在一定程度上起到自我保护的作用。

    参考文献：

    [1]冯志峰.马克思主义权力观：理论内涵与中国语境[J].广州社会主义学院学报，2011，（2）.

    [2]马克思恩格斯选集（2）[M].北京：人民出版社，1972：376.

    [3]毛泽东选集（4）[M].北京：人民出版社，1991：1128.

    [4]邓小平文选（3）[M].北京：人民出版社，1993：121.

    [5]黄苇町.苏共亡党十年祭[M].南昌：江西高校出版社，2002：51.

    [6]邓小平文选（3）[M].北京：人民出版社，1994：218.

    责任编辑 董瑞军