我国海上搜救现状及建议
徐雯梅
【摘要】为更有效地进行海上搜寻与救助，保障海上人命和财产的安全，在分析海上搜救体制历史沿革及相关海上搜救法律的基础上，根据我国海上搜救体制现状和特点，提出改善我国海上搜救体制的建议：修改相关海上搜救法律，制定全国性的海上搜救条例；明确中国海上搜救中心性质；强化海事管理机构在海上搜救中的作用；完善补偿机制，充分调动社会救助力量的积极性。
【关键词】海上搜救；海事管理；社会救助力量
1海上搜救体制历史沿革
我国海上搜救始于1973年，国务院、中央军委联合下发《关于成立海上安全指挥部的通知》，决定在国务院、中央军委领导下成立海上安全指挥部，办公室设在交通运输部，负责我国沿海水域的海上搜救工作。我国沿海省（市）、自治区组成相应的海上安全指挥机构，领导本地区的海上安全工作，初步形成符合我国当时国情的海上搜救格局。
1989年，根据《1979年国际海上搜寻救助公约》要求，国务院、中央军委联合发文，在交通运输部建立中国海上搜救中心，统一组织和协调全国海上搜救工作，日常工作交付于交通运输部海事局，并要求国务院有关部门和军队配合中国海上搜救中心做好海上搜救工作。我国沿海省（市）、自治区建立相应的海上搜救机构。
2005年，为加强我国海上突发事件应急反应工作能力，加强国务院各相关部委与军队在海上搜救工作中的协调和配合，经国务院批准，建立由交通运输部牵头的国家海上搜救部际联席会议制度，指导全国海上搜救和船舶污染应急反应工作。
2海上搜救的相关法律
我国海上搜救法律体系由我国批准或加入的国际条约、现行法律、行政法规、部门规章以及其他规范性文件组成。
2.1我国加入的国际公约
（1）为开展搜寻营救海上遇险人员的国际合作，IMO的前身即政府间海事协商组织于1979年4月9日至27日在汉堡召开国际海上搜寻救助会议，讨论并通过《1979年国际海上搜寻救助公约》，该公约于1985年6月22日起生效，我国于1985年6月24日加入该公约。
（2）《1982年联合国海洋法公约》于1982年12月10日在牙买加签署，1994年11月16日起生效。我国于1996年5月15日加入该公约，同年7月7日起该公约正式对我国生效。
（3） 2004年5月20日，IMO海上安全委员会MSC. 153（78）决议通过《SOLAS公约》修正案。该修正案第2条“定义”中新增第5款“救助服务”规定：“通过使用公共和(或)私人资源，包括合作的飞行器、船舶和其他艇筏及装置，发挥遇险监测、通信、协调和搜救功能，包括提供医疗建议、医疗服务及医疗撤离。”
2.2法律、行政法规及部门规章
目前，国内涉及海上搜救的法律主要有《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）、《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）和《中华人民共和国海商法》。
涉及海上搜救的行政法规有《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称《内河交通安全管理条例》）以及《生产安全事故报告和调查处理条例》；部门规章包括《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》和《中华人民共和国海事行政许可条件规定》。
2.3地方性法规及其他规范性文件
目前，涉及海上搜救的地方性法规仅有《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》。该条例将国家和该自治区海上搜救应急预案的重要内容提升为法律规定，对海上搜救中一些急需解决的问题通过立法形式进行调整和规范。其他规范性文件主要包括各类应急预案以及有关机关发布的关于海上搜救的规范性文件。
3海上搜救体制现状
我国海上搜救组织包括各级海上搜救中心、海事管理机构以及其他海上搜救组织。
3.1中国海上搜救中心
2005年，国务院批准同意建立由交通运输部牵头的国家海上搜救部际联席会议制度，指导全国海上搜救和船舶污染应急反应工作。中国海上搜救中心作为部际联席会议制度的办事机构，负责国家海上搜救部际联席会议的日常工作及组织、协调、指挥重大海上搜救和船舶污染事故应急处置行动，指导地方搜救工作。我国沿海省（市）、自治区建立相应的海上搜救中心。省级海上搜救机构承担本省（市）海上搜救责任区的应急组织指挥工作。海上搜救分中心是市(地)级或县级海上应急组织指挥机构，其职责由省级海上搜救中心确定。
3.2海事管理机构
《海上交通安全法》第38条规定:“主管机关接到求救报告后，应当立即组织救助。有关单位和在事故现场附近的船舶、设施，必须听从主管机关的统一指挥。”该条规定了海事管理机构的两项义务，即组织海上搜救行动与指挥其他单位和船舶、设施进行海上搜救。《内河交通安全管理条例》第48条规定:“海事管理机构收到船舶、浮动设施遇险求救信号或者报告后，必须立即组织力量救助遇险人员，同时向遇险地县级以上地方人民政府和上级海事管理机构报告。”本条仅规定海事管理机构收到求救信号或报告后立即组织搜救的义务，没有提到“指挥”其他单位和船舶、设施进行搜救的问题，但海事管理机构负有向县级以上地方人民政府和上级海事管理机构报告的义务。
3.3其他海上搜救组织
除各级海上搜救中心、海事管理机构外，法律还规定了其他海上搜救组织。海上搜救涉及多个部门的协作，如渔业主管部门、卫生主管部门、气象海洋预报部门、信息产业主管部门以及民政部门等。
3.4专业救助力量及社会救助力量
2003年6月28日，救捞体制改革正式实施，交通运输部按照“建立一支政令畅通、行动迅速、装备精良、人员精干、技术过硬、作风顽强的国家海上专业救助队伍”和“实行全天候海上救助值班待命制度，建立快速应急反应和紧急救助机制，切实履行国际义务和国家职责”的要求，全面加强所属3个救助局、3个打捞局和4个救助飞行队的建设，并在交通运输部救助打捞局的统一领导下，担负起各辖区的救助与打捞职责。尤其是3大救助局均拥有专业的救助船队和救助设备，并且在各海区下设若干个救助基地，在我国海上搜救工作中发挥了无法替代的作用，是专业救助的中坚力量。
救助局实行动态待命救助值班制度，以人为本，把海上人员安全救助作为重点，坚持“时间就是生命，速度就是希望”的救助理念，建立健全海上救助应急反应机制，加强应急反应能力，缩短救助力量抵达遇险现场的距离和时间，实现“靠前、加密和加快”原则，从而增强救助的及时性和有效性。
社会救助力量主要是船公司以及事故发生地附近的船舶、浮动设施等。
4海上搜救体制特点
4.1政府领导下的多元化搜救
《国家海上搜救应急预案》在工作原则中规定：“政府对海上搜救工作实行统一领导，形成高效应急反应机制，及时、有效地组织社会资源，形成合力；政府对海上突发事件的应急反应行动实行统一指挥，保证搜救机构组织的各方应急力量
行动协调，取得最佳效果。”由此可见，政府在海上搜救中扮演着重要角色。海上搜救本身具有复杂性和很强的专业性，依据我国国情，目前没有哪个部门可以独立承担起海上搜救的全部职能，所以只能通过政府来协调各方力量进行海上协作搜救。搜救组织多元化有利于发挥各部门的作用，集合更强大的海上搜救力量，提高海上搜救的成功率。但是，搜救组织多元化也有其弊端，表现为各搜救组织分工不明、职责不清，从而影响海上搜救工作实效。
4.2各相关搜救法律内容不协调
目前，我国尚未出台一套适用于全国的统领性海上搜救基本法律，而各相关法律对搜救主体的规定不尽相同。如《内河交通安全管理条例》规定，遇险地县级以上地方人民政府应当对搜救工作进行领导和协调；《安全生产法》规定，地方人民政府负责人应当赶赴现场组织事故抢救；而《海上交通安全法》没有明确有关地方人民政府在海上搜救中的责任。这些规定的差异使得我国海上搜救的权力设置模糊不清，极易导致海上搜救机制运行不畅。
4.3海上搜救中心性质不明确
海上搜救法律没有明确各级海上搜救中心的性质。目前，海上搜救中心并不具有法人资格，在海上搜救中尚未充分发挥其应有的作用。《国家海上搜救应急预案》规定，中国海上搜救中心承担海上搜救运行管理工作，但在运行过程中常常受到各级政府的干预，程序性操作比较少，政府行政长官往往取代搜救值班人员行使指挥权，行政长官的意志往往代替应急反应程序。《国务院关于同意建立国家海上搜救部际联席会议制度的批复》中规定:“联席会议不刻制印章，也不正式行文，请按照国务院有关文件精神，认真组织开展工作。”可见，联席会议不能以自己的名义承担法律责任，因此并不具备行政主体资格。
4.4海事管理机构职能被弱化
在我国海上搜救法律制度中，海事管理机构并非统一的协调机构，而仅仅是部际联席会议成员单位之一，不具有海上搜救指挥权。但从目前海事管理机构职责、船员认知程度以及海上搜救现状等方面看，海事管理机构在海上搜救中的重要性无可替代。实践中，海上搜救的大部分工作，包括很多情况下的组织、协调和指挥也都是由海事管理机构完成的。
5建议
5.1修改相关海上搜救法律，制定全国性的海上搜救条例《海上交通安全法》施行25年来海上交通状况已发生巨大变化，因此建议修改《海上交通安全法》，明确遇险地县级以上地方人民政府在海上搜救中的责任，从而与《安全生产法》相衔接。应对海上搜救主体及相关法律责任作出原则性规定，尽快制定全国统一适用的海上搜救条例，完善当前海上搜救法律体系的严密性和协调性。
5.2明确海上搜救中心性质
中国海上搜救中心作为部际联席会议的办事机构，应赋予其独立的行政职权。目前，海上搜救工作中遇到的职权不清、责任不明等状况，很大程度上是由海上搜救中心性质不明确所致。根据现有海上搜救法律规定，海上搜救中心统一组织领导海上搜救工作，负责协调各方搜救组织，这是关于“权”的规定。至于“责”的方面，仅规定搜救机构人员不能滥用职权、玩忽职守，而没有关于海上搜救中心责任的规定，不符合“权责统一”的行政法原则。因此，将海上搜救中心定性为能够独立承担法律责任的行政主体，有助于厘清海上搜救工作责任承担问题，使海上搜救运行机制更顺畅。
建议海上搜救中心下设海上搜救中心办公室，办公地点设在海事管理机构，其是海上搜救中心的日常工作机构，工作人员由海事管理机构工作人员兼任，办公地点和办公设施由海事管理机构提供。海上搜救中心办公室与海事管理机构没有直接的行政隶属关系，是当地人民政府的派驻机构。
5.3强化海事管理机构在海上搜救中的作用
海上搜救中心办公室设在海事管理机构，其值班人员同时又是海事管理机构的工作人员。当事故发生后，海事管理机构通常是最快作出反应的搜救组织，而且海事管理机构自备搜救设备，海事巡逻艇是海上搜救的主要力量；海事管理机构凭借其专业知识和专业设备，在海上搜救工作中能发挥远远超过现行海上搜救法律规定的职责和作用，成为实际意义上的海上搜救核心力量。另外，海事管理机构与相关救助船舶尤其是船公司的救助船舶有着安全监管上的行政管理关系，所以海事管理机构可以有效地调动与协调救助船舶，从而保障搜救行动的及时性，最大限度地避免出现延误、推托和拒绝海上搜救的现象。
当发生较低等级的海上安全事故时，法律应当规定海事管理机构可直接组织、指挥和协调现场海上搜救工作，无需得到海上搜救中心授权，从而强化海事管理机构海上搜救职能。通常，发生较低等级事故的险情较简单，海事管理机构完全有能力独立组织、领导和指挥海上搜救工作。相反，倘若在这种情况下，海事管理机构仍需得到海上搜救中心的指示或授权才能采取行动，则很可能贻误救助时机，使简单的问题变得复杂。
5.4完善补偿机制，充分调动社会救助力量积极性
纵观西方国家的海上搜救制度，一个明显的特点就是其搜救力量社会化程度很高。据统计，目前，英国99%的海上搜救工作由社会力量完成，海上人员安全救助主要依靠皇家救生船协会这一社会组织负责实施，海上和海岸警备队仅负责搜救的指挥协调。海上和海岸警备队所领导的400支海上搜救队伍、名搜救志愿者以及皇家救生船协会拥有的逾名志愿者，为英国海上人命救助提供了充足的人力资源。虽然我国的海上搜救工作也主要依靠社会力量，但对社会力量参与搜救缺乏相应的补偿机制和政策支持，导致社会力量参与海上安全救助的积极性不高。社会搜救力量，比如船公司，一般并非希望获得高额的报酬，只希望搜救成本能够得到补偿。但是，在目前这种海上搜救法律制度下，社会搜救力量的成本支出无法得到补偿。同时，船公司迫于海事管理机构的压力不得不进行海上搜救，但由于缺乏资金保障，以致搜救的积极性甚至搜救的效果受到影响。因此，完善社会搜救力量的补偿机制、提高其海上搜救的积极性已迫在眉睫。
