新监管模式下改进沉船（物）打捞海事监管的对策

    李　锋

    【摘要】通过对宁波海事局新监管模式运行情况的评估，发现沉船（物）打捞作业的海事监管工作未达到内设职能部门理顺关系、为管理相对人服务便利的监管模式改革的初衷，为解决该矛盾，通过对沉船（物）打捞海事法律法规的梳理和海事监管现状的分析，提出沉船（物）打捞海事监管工作应遵循的基本原则和完善监管效能的对策。

    【关键词】沉船（物）打捞；海事监管；海事法规

    2007年10月，宁波海事局按照上级的统一部署，对机关业务处室进行变更，对其职能也进行重新调整和分工，将原通航管理处的水工管理、事故调查职能分别划转至监管一处、督察处。因此，诸如沉船（物）打捞等具体的海事监管工作发生一系列变化，由原本一项具体的海事监管工作可以在一个部门受理（政务中心）且在一个部门审批（通航管理处）转变为在一个部门受理但由多个部门（监管一处、指挥中心、督察处）管理，且至今仍未有统一、协调一致的可操作办法。有时管理相对人要在几个部门之间来回奔波，递交各部门根据各自职责所要求的监管材料或补全安全保障措施，新监管模式未能体现出公共服务效率最优的原则，也未达到内设职能部门理顺关系、服务管理相对人便民利民的监管模式改革的初衷，局部影响当事人的合法权益。因此，如何贯彻落实交通运输部提出的“三个服务”，使沉船（物）打捞工作在新的监管模式下既不影响当事人合法权益的行使，又能促进海事部门实现高效、便捷、有序的安全监管，成为摆在海事主管机关面前一项亟待研究和改进的课题。

    1沉船（物）打捞的海事法律及法规体系

    沉船（物）打捞作为一种水上水下施工作业活动，其历史几乎和海上救助一样久远。但是，与海上救助已形成一套日臻完善的法律体系相比，沉船（物）打捞的法律体系相对落后，难以解决实践中产生的大量法律问题和纠纷。综观国内立法，仅有一些关于沉船（物）打捞的零星法律和法规条文以及一部发布于1957年的法规，至今还没有一套完整的关于沉船（物）打捞的法律规定。现有部分规定不仅笼统，且难以用于具体操作。

    1.1沉船（物）打捞零星法律条文

    现行有效的海事监管法律体系中，涉及沉船（物）打捞的法律有《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海交法》）和《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》），共涉及4条法律条文。具体内容如下：

    （1） 《海交法》第二十六条“设施的搬迁、拆除，沉船（物）的打捞清除，水下工程的善后处理，都不得遗留有碍航行和作业安全的隐患。在未妥善处理前，其所有人或经营人必须负责设置规定的标志，并将碍航物的名称、形状、尺寸、位置和深度准确地报告主管机关。”

    （2）《海交法》第四十条“对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。否则，主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉没物、漂浮物的所有人、经营人承担。本规定不影响沉没物、漂浮物的所有人、经营人向第三方索赔的权利。”

    （3）《海交法》第四十一条“未经主管机关批准，不得擅自打捞或拆除沿海水域内的沉船（物）。”

    （4）《海环法》第七十条“进行下列活动，应当事先按照有关规定报有关部门批准或者核准：从事船舶水上拆解、打捞、修造和其他水上、水下船舶施工作业。”

    1.2沉船（物）打捞较完整法规

    目前在海事管理工作中，有关沉船（物）打捞较为完整的法规有《中华人民共和国打捞沉船管理办法》，该法规于1957年9月7日经国务院批准，同年10月11日交通运输部以交厅秘朱字【1957】173号文件发布实施；《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》于1992年7月12日以国务院令102号发布实施。上述两部法规的颁布实施，对解决当时水上安全监管工作中存在的问题和矛盾起到积极作用，但经过数十年的实践和运用，水上交通安全管理出现新的情况，管理的内容和要求出现新的变化，部分矛盾正在逐步积累，应对上述法规根据新的情况和变化及时进行修订，满足新形势下海事监管工作的需要。

    1.3沉船（物）打捞零星法规条文

    涉及沉船（物）打捞的零星法规有《中华人民共和国内河交通安全管理条例》和《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》，共涉及2条法律条文。具体内容如下：

    （1） 《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第四十二条“内河通航水域内可能影响航行安全的沉没物、漂流物、搁浅物，其所有人和经营人，必须按照国家有关规定设置标志，向海事管理机关报告，并在海事管理机构限定的时间内打捞清除；没有所有人或者经营人的，由海事管理机构打捞清除或者采取其他相应措施，保证通航安全。”

    （2）《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》第三十四条“船舶修造、打捞和拆船单位，均应备有足够的防止污染器材和设备。水上、水下船舶施工，应采取预防措施，防止油类、油性混合物和其他废弃物污染海域。水上船舶施工的污油水，按本条例第十九条、第二十条规定处理。”

    1.4沉船（物）打捞作业部门规章

    当前的海事监管工作中，常用的沉船（物）打捞作业部门规章有《水上水下施工作业通航安全管理规定》《沉船沉物打捞单位资质管理规定》等，在一定阶段内对规范沉船（物）打捞的海事监管工作、保障打捞作业安全和过往船舶安全起到一定的积极作用，但在日常的海事监管工作中逐渐暴露出各方面的不足和问题，应引起上级有关机关的高度重视，尽早对《中华人民共和国打捞沉船管理办法》进行修订，出台关于规范沉船（物）打捞作业及其监督管理的完整规定，进一步保障船舶和人命财产安全，维护海洋清洁。

    2新监管模式下沉船（物）打捞海事监管的现状

    通过对近段时期沉船（物）打捞海事监管工作涉及的各个职能部门之间以及职能部门与海事处之间职责分工、内部操作程序及沉船打捞案件的分析，发现当前沉船（物）打捞的海事监管工作主要存在以下问题。

    2.1职责分工看似明确，实质存在相互交叉

    2007年10月，根据部海事局的统一部署，宁波海事局以新监管模式正式对外运行。根据《关于下发〈宁波海事局各单位（部门）工作职责〉的通知》（甬海人教【2007】222号）规定，沉船（物）打捞海事监管的内设职能部门有：①指挥中心，负责辖区通航秩序管理和交通流组织，承办通航水域内沉船、沉物的打捞和碍航设施的清除工作，统一管理辖区无线电航行警告、航行通告工作；②监管一处，负责辖区通航区域内水上水下施工作业许可，港口水域内采掘、爆破等活动许可和通航水域岸线安全使用许可的审批；③督察处，根据授权负责辖区水上交通事故的调查处理、海事签证及相关管理工作，根据《宁波海事局水上交通事故调查处理指导意见》（甬海督察【2008】 13号） 第10条的规定，对因事故造成船舶沉没有权提出打捞不能破坏船体原貌和对打捞方案进行审核的要求；④海事

    处，负责辖区内禁航区、交通管制区、施工作业区、锚地、航道、水上游览区、码头等区域的现场安全监督和通航秩序管理工作，并应急处理辖区水域内有碍通航秩序、影响通航环境的异常情况。上述4个不同部门之间看似职责明确，但监管模式改革前，通航处负责事故调查、水工审批和航行警（通）告的发布，海事处负责现场监管沉船（物）打捞作业，关系顺畅、职能明晰，与之相比新监管模式下沉船（物）打捞作业职责较为分散，相互交叉现象比较严重，各自存在不同的管理要求。

    2.2内部操作程序繁琐且不规范，行政效率不高

    根据宁波海事局2007年行政执法程序规范（局机关）版的《通航水域内沉船沉物打捞作业审批程序》有关规定，政务中心负责作业申请的受理和许可决定的送达，监管一处负责许可的审批和现场监督管理的协调，如施工作业涉及船舶、设施防污染管理的，应征求监管二处意见，如需要发布航行通（警）告的，应向指挥中心提出申请。同意许可的，监管一处制作《水上水下施工作业许可证》后送政务中心，并将许可决定告知指挥中心和监管二处，将工程情况、安全与防污染监管要求告知相关海事处。指挥中心视情发布海上航行警（通）告，监管二处视情组织防污监控，相关海事处按要求实施监管。该执法程序未考虑沉船（物）打捞作业方案和安全保障措施是否会对事故原因的调查产生影响，而且管理层次较为复杂，行政效率较监管模式改革前有一定程度的降低。

    2.3“三无”船、运砂船、渔船打捞难以遵循现行规定和程序

    2008年1—10月，宁波海事局辖区因水上交通事故造成船舶沉没27艘次，其中“三无”船4艘、运砂船13艘、渔船2艘。据有关职能部门2008年11月中旬的统计，已办理沉船（物）打捞水工作业许可的有7艘，因现有打捞技术、能力不足或无打捞价值且不影响船舶安全通航等原因致使未打捞的船舶4艘，未按规定进行打捞的船舶16艘，占已打捞沉船的69.57%，可见沉船（物）打捞的实际操作与现行有关规定之间的冲突较大。上述3类船舶往往由于船舶所有人经济实力较弱，不是无船舶证书，就是缺合格船员，从而也未能对船舶进行投保，船舶安全管理能力较差，有时甚至不能提供必要的打捞作业安全和防污措施。因此，上述3类船舶如严格遵守现行有关规定，打捞作业将难以执行，这势必在一定程度上给过往船舶的通航安全和港口作业部门的生产安全造成不利影响。

    3改进沉船（物）打捞海事监管工作应遵循的基本原则

    3.1尽快打捞原则

    有关资料统计，70%以上的沉船（物）都对过往船舶的通航安全产生或多或少的影响，部分沉船（物）甚至导致局部港区、码头和航运企业停止生产作业。因此，基层海事处应尽快督促船舶所有人对该类沉船（物）进行打捞，同时在充分考虑作业安全的前提下，如当事人能够提供基本的安全保障和防污染措施，监管一处应酌情降低局部审批要求，缩短审核审批时限；指挥中心收到打捞许可决定后应在最短时间内发布航行警（通）告，以便在最短时间内组织实施打捞，减少对过往船舶和港口企业等产生的不利影响。

    3.2尽可能按原状打捞原则

    通过调查发现，65%以上未按规定程序实施沉船（物）打捞作业的，其船舶所有人往往租用个体、无打捞资质或较低等级打捞资质的单位进行打捞，但这些打捞单位受打捞能力、打捞技术等限制无法对沉船（物）进行整体打捞，往往实施局部切割、爆破等破坏性打捞，对查明事故原因、判明事故责任产生较大不利影响。因此，监管一处作出沉船（物）打捞许可决定前应征求事故调查部门的意见，对未按规定程序实施的沉船（物）打捞，应要求船舶所有人、打捞作业单位尽可能按沉船（物）的原貌进行打捞，避免破坏性打捞。

    3.3打捞成本最小原则

    因船舶碰撞、货物装载不当、触礁等原因致使船舶、货物沉没，已经使船舶所有人遭受较大经济损失，而部分沉船（物）的所有人为乡镇个体或联户，经济能力有限，租用符合规定的打捞单位实施沉船（物）打捞的费用往往超出其承受能力的范围。因此，监管一处在作出许可决定或基层海事处在实施沉船（物）打捞现场监管时，在保障作业安全的前提下，应尽可能选择打捞成本最小的方案，避免事故造成的经济损失进一步扩大。

    4改进沉船（物）打捞监管效能的对策

    新监管模式下，进一步完善涉及沉船（物）打捞作业的各项海事监管工作制度，是海事部门内部理顺职能、提高监管效率和服务水平的需要，也是海事部门更好地融入和服务于地方航运经济发展的需要，更是海事部门实践“科学发展观”和“三个服务”的重要内容之一。根据上述对沉船（物）打捞作业海事法律法规的梳理、对海事监管现状的分析和对改进打捞监管工作应遵循基本原则的论述，笔者认为《通航水域内沉船沉物打捞作业审批程序》可以从以下3个方面进行修改和完善。

    4.1整合现有法律、法规和规章，制定出台沉船（物）打捞监督管理规定当前海事监管工作中，涉及沉船（物）打捞作业的海事法律、法规条文较为零散，部分内容已不再适应水上交通安全监管的发展形势，需要在现有沉船（物）打捞作业的海事法律、法规、规章等基础上进行修改和完善，将沉船（物）打捞的责任主体和打捞义务、各方当事人的关系和权益、打捞责任限制、打捞费用的性质和受偿位次、打捞费用的保障、打捞作业许可和安全防污保障、监管部门的职责和权利义务等内容纳入新修订的《中华人民共和国打捞沉船管理办法》之中，既能保障沉船（物）打捞作业各方当事人合法权利的行使，又能保障沉船（物）打捞作业安全和过往船舶的航行安全。

    4.2进一步完善内部流转、审核许可、现场监管和反馈工作程序

    现行2007年行政执法程序规范（局机关）版的《通航水域内沉船沉物打捞作业审批程序》虽在原执法程序的基础上，根据内设职能部门的调整进行了相应的修改，但经过新监管模式1年多的运行，沉船（物）打捞现场监管反馈等方面的制度设计缺陷逐渐暴露出来，应在进行充分评估的基础上尽快修改和完善。将指挥中心、监管二处、督察处的会签列为许可前的必经程序，对通航有重大影响的船舶、运砂船、“三无”船和渔船的打捞作业应特事特办，在保障打捞作业安全的前提下，通过降低一定的审核标准，实行类似于道路交通小事故快速处理的打捞许可制度，保障执法程序合法、合理兼具一定的灵活性，现场执法行为透明、规范并承担一定的责任，保障沉船（物）打捞作业和过往船舶通航安全，保障海洋环境清洁。

    4.3建立行政许可和非许可政务项目催办制度

    催办制度一般用于办公室秘书对公文承办情况进行督促检查的情况，是公文处理过程中的一个重要环节，同时贯穿于公文处理过程的各个环节，要求对紧急或者重要公文进行及时催办，对一般公文进行定期催办，并随时或者定期向领导人反馈办理情况。将催办制度引入行政许可或非许可政务项目的办理过程中，由局统一对每一政务项目设定限定的催办次数，政务受理部门以电话、口头或书面催办单的形式督促具体政务项目审核部门，如超出限定的催办次数，政务受理部门必须以书面催办单的形式通报审核部门进行催办，并将催办情况在政务审核项目流转单上作相应记录，作为年终对业务经办部门进行绩效考核或评价的标准之一，以此促进全局政务项目办结时限大幅缩短、工作效率和质量大幅提高，树立海事部门勤政、高效、透明的良好形象，以实实在在的行动为地方航运经济的健康、快速发展服务，践行交通运输部提出的“三个服务”承诺。