机关作风建设的制度困境与制度化出路

    李飞

    我党历来都比较重视各级党政机关的作风建设，并且为从长效上解决干部作风方面存在的问题，还特别重视作风方面的制度建设。笔者为深入了解这方面情况，曾先后到重庆市南岸区13个不同层级的机关进行调研，与70多名机关工作人员进行座谈，查阅并比对120多个作风建设制度，掌握了大量的第一手资料。调研发现，近些年来，机关作风建设总体来说有了较大改观，特别是在作风制度建设方面取得了比较明显的成效。但深入分析，就会发现，年年讲作风、整顿作风，一方面说明新形势新变化对机关作风提出了新的更高要求，另一方面也说明机关作风建设确有亟待改善提高的地方。笔者在调研过程中就发现不少机关的作风制度有简单重复的倾向，而且在制度认识、制度构建、制度运用方面存在着比较突出的问题。邓小平同志曾讲，“制度建设是带根本性全局性的大事”[1]，机关的作风制度建设尤其如此。因此，笔者试从制度这个视角切入，剖析当前机关作风建设在制度建设方面面临的问题，并且对作风的制度化出路方面提出自己的思考，以资借鉴。

    一、当前机关作风建设的困境表现

    （一）制度伦理安排与职业道德不匹配之间的偏差

    机关作风建设上升到制度层面，就具有外在刚性，就不能以行政个体的主观意志为转移，而职业道德则属于个人素质、信念、良心的范畴，体现为“责任”、“自觉”等感性层面。一个好的制度，必须体现外在要求与内生知行的有机统一。然而，我们太多的作风制度，更多考虑的是规则、应然、必然等生冷、刚硬这些伦理意义上的条款安排，而较少涉及责任、服务等道德内容。笔者以两个机关的请假制度为例，甲机关规定，工作人员凡因病、因事请假，不论何种原因，一律与扣发多少钱挂钩，结果请假不辍、怨气很大。而乙机关则规定，在某时间段内确因病、因事请假在规定次数与时间限度内的，不扣发绩效奖励，结果职工请假的反而较少。两个制度的科学性、合法性姑且不评论，但从实施效果看，乙机关的制度，因为在制度伦理安排上考虑了道德含量，其凝聚人心、促进工作的作用是非常明显的。

    （二）制度边界确立与约束对象不一致之间的偏移

    制度作为一种集体理性，必须划分明确的边界，这一点毋庸置疑。在机关作风制度订立后，其规则价值的体现必须是参与制度制订的全体成员对共同约定的遵守与践行。但我们经常看到，很多机关制度的适用边界是清晰而明确的，但在具体作用发挥时却出现了问题。这里仍以某机关的请假制度为例，其制度边界与约束对象理应包含全体工作人员，但在执行时，却对某主要领导例外，解释说这是区管领导，应该执行另外的制度。很明显，再严密的制度，一旦产生了约束例外而未被弥补，其制度则烂如草芥。

    （三）制度显性要求与执行力度不对称之间的缺失

    重制度订立，轻实地落实，已经是当前社会的一个通病。在笔者走访调查的70余名机关工作人员中，认为本单位制度执行得好的仅有21人，也就是说绝大多数被访谈同志对制度执行效果是不认可的。机关作风制度针对的一般是职工精神状态、形式主义、官僚主义等问题，即使制度在针对性方面可能还有待提高，但只要把现有的制度落到实处，这些问题在很大程度上都会得到遏制。事与愿违，不少机关没有这样做，或者是做得还不够，于是制度变成文字被束之高阁，制度的显性要求与实际的贯彻执行成了两张皮。

    二、当前机关作风建设困境的原因分析

    （一）制度内容的道德因素极易被人忽视

    因为制度的外在刚性作用，很多单位在制订制度时，认为如果考虑了人性、人情的东西，就会使得制度“偏软”，起不到应有的震慑、规范作用，所以极少会去考虑制度中的道德含量。正如前面困境所述，出勤问题是机关作风的一个重要方面，甲机关认为凡违必惩，乙机关纳入了人性化的道德因素，执行效果反而大相径庭。英国哲学家约翰.密尔在《论自由》一书中说过，“如果一部法律条文、规例制度，没有纳入道德因素的考量，不仅不会让人遵从，反而会激起人的恶念，起到更坏的示范作用。”[2]所以，好的作风制度应该有外在刚性，也应有内在人性，这两者之间的衔接，应该是制度伦理安排时的道德考量。

    （二）制度体系的重要作用极少引起重视

    马克思认为，一切工作都会涉及全局与局部的关系。制度体系就是全局性的东西。邓小平同志说，“有些事从局部看可行，从大局看不可行；有些事从局部看不可行，从大局看可行。归根到底要顾全大局。[3]”如前所述，每一次党的重大教育活动，党政机关必然在作风制度建设方面有一系列的动作，于是作风制度比较健全、完善，而学习制度、监督制度、绩效奖惩等制度却并未同步进行完善，这些制度看似与整个机关作风建设无必然联系，但这些制度恰好是整个机关制度体系的关键和灵魂，在整体上影响和制约着机关的流畅、灵性运转。

    （三）制度规章的贯彻落实往往遭到轻视

    在日常工作中，我们经常面临这样的现象：制度订立得不少，规定得也很详细，但制度制订后管用了一阵子，热闹了一阵子，最后往往不了了之，没有真正落实，没有达到制度的预期效果。习近平总书记说，“空谈误国，实干兴邦。”可见干事、抓落实的重要性，但在现实生活中，我们重视纸质、文字上的东西，重开头仪式、重结果，而制度落实的过程、干事情的过程往往被忽略、忽视。究其原因，有作风漂浮、不敢碰硬、能力不足、不思进取等多方面原因，但实质还是落实不够，所以，党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育活动，始终强调一个“实”，算是找到了机关作风建设中抓而不紧、抓而不实的病根子。

    三、当前机关作风建设的制度困境与制度化出路

    （一）引入必须的道德含量，解决“制度内容”的问题

    一是要引入责任理念。责任是一种精神，更是一种品格，在具体工作中则体现为一种强烈的道德义务感。它一方面表现为要做好份内之事，另一方面也指没有干好事应承担相应后果。如果缺乏责任意识，就可能出现消极怠工，擅离职守，以权谋私，弄虚作假，欺上瞒下，因循守旧等现象，甚至出现不给好处不办事，给了好处乱办事的腐败行为，最终会严重损坏机关形象。因此，机关作风制度里面必须要包含能促使机关工作人员责任理念养成的内容，只有这样，作风制度的约束对象才会有勤政为民的动力，才能持续产生内在激励力量。

    二是要植入服务理念。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，各级党政机关是党和政府实施组织领导的枢纽，理应将服务理念融入机关建设的方方面面。从服务机制建设这个层面来讲，机关作风制度建设理应要在“为谁服务”、“怎样服务”、“长效服务”等方面着力，从而促使机关工作人员服务理念的牢固养成和树立。

    三是要体现廉洁内容。廉洁是一种意识，更是一种作风。从个人层面讲，机关工作人员，要在意识里划出纪律“红线”，在头脑中筑牢思想“防线”，在行动上坚守从政“底线”。而从作风制度建设角度来讲，一方面要坚持体现廉洁要求的各项内容，比如降低行政成本方面，就应有严格执行公务接待的各项规定，严格会议审批，加强用电用水的管理等等。同时，还要纳入主动接受监督的内容，因为机关作风的好坏，人民群众的评判最有说服力，加强政务公开、党务公开，确保信息足够透明，让权力和机关人员作风置于阳光之下，腐败就会失去滋生的土壤，对于弘扬机关正气，凝聚人员合力，必然起到良好的促进作用。

    （二）制定必备的配套制度，解决“制度体系”的问题

    一是建立完善的学习制度。邓小平同志说，“不注意学习，忙于事务，思想就容易庸俗化。如果说要变质，那末思想的庸俗化就是一个危险的起点。我们还是要造成一种学习的空气，学习理论的空气，学习实际的空气，这也是我们的一个党风，我们党的一个好的传统作风[4]。”因此，要以制度来保障机关工作人员的提升学习，从而提高机关工作人员的整体素质，促进机关工作作风的好转。在制度落地上，要将机关工作人员的自学、领导干部的带头学习、机关的集体学习、学习的激励内容纳入其中，从而以浓厚的学习作风带动整体机关作风的好转。

    二是建立完善监督制度。没有监督的权力必然导致权力的滥用，权力滥用的危害是可以想见的。因此，在机关的运行中，必须建立和完善监督检查制度。这种监督检查应在强化内部监督的同时，更需强化和完善外部监督，只有更多地将“手电筒”拿给人民群众，让群众参与评判机关的作风水平、工作水平，那么机关中那些想敷衍塞责的就交不了差，光说不改的就过不了关，让机关干部有一种压力感、责任感，就有利于保持机关干部的先进性、纯洁性，存在于机关作风中的顽症痼疾也就会迎刃而解。

    三是建立完善绩效制度。绩效考评是现代行政的重要组成部分，是调动机关及其工作人员积极性的有效措施，将好的绩效制度与作风制度建设结合运用，能起到“举一隅而三隅反”的效果。绩效制度也就是考核奖惩制度，建立类似制度的原则应该是“陟罚臧否、不宜异同”，也就是要赏罚分明，从而让受奖者得之无愧，能真正起到示范带动作用；让被罚者心服口服，从而起到警示告诫作用。好的绩效制度，还应该坚持以实绩论英雄，让想干事的有动力，会干事的有舞台，干成事的有位置，形成能上能下、能进能出、充满生机活力的用人机制，好的作风、正气得以张扬，坏的作风、邪气自然在机关中也就没有了市场。

    （三）考虑必要的执行要素，解决“制度执行”的问题

    一是增强执行制度的自觉性。完整意义上的贯彻落实制度，既包括强制手段的使用，也包括机关工作人员对制度的自觉遵守和对制度执行的自觉配合。从某个方面讲，这种自觉性的遵守与配合比前者更能发挥制度的效用。因此，在制度以合法的方式通过后，就要以各种教育宣传方式，组织机关干部职工特别是领导干部认真学习各项规章制度。对涉及机关全体人员的制度，要确保人人了解；对分科室、分部门的制度，要确保人人熟知；对个人岗位制度，要确保本人精通。通过教育学习，使机关的每一个工作人员都清楚制度的要求，并自觉按照这些要求规范言行，从而以更多的自觉遵从，代替和减少制度的强制。

    二是增强制度执行的连续性。既然是制度，针对的往往是某个领域较长时期、反复出现的集中性问题，所以应该保持制度执行的连续性。然而，在实际执行过程中，由于存在着以单位主导的短期功利主义倾向，头痛医头，脚痛医脚，只要暂时平息了思想风波或情绪，制度执行就会出现变通或是停顿。比如制度刚刚颁布后、领导刚刚上任时、上级要来检查前，制度就坚持得好、执行得好，反之，制度就很难得到坚持，长此以往，制度就不容易受到约束对象的尊重，其严肃性、外在的刚性就会受到很大的削弱，所起的作用当然就会大打折扣，所以，在较长时间内，保持制度执行的连续性，是制度制订与执行的应有之义。

    三是增强制度执行的公正性。制度作为一种集体理性，它不应有所偏袒、有所偏私，只要是制度的约束对象，就理应受到它的限制、禁止或鼓励、彰扬的范围。然而，事实是制度在执行的过程中，其公正性方面出现了严重的问题，由于官本位思想的影响，对于机关主要领导而言，其主观意志可以随意打破这种事先的公共约定，可以超越制度的约束。这些超越制度的做法，在机关内部，谁来监督、谁又敢来监督呢？制度最怕的是因人、因时而异，即对领导是一套，对一般干部职工是另外一套；此时是一套，彼时是一套。一位著名学者曾说过这样一句话，“制度的公正性一旦撕开了口子，花数倍的时间与精力也难以弥补。”因此必须坚持制度面前人人平等的原则，不管是谁，在执行制度时，都应“撕下温情脉脉的面纱”，做到一视同仁。

    抓好机关作风建设，转变机关人员工作作风，提高机关行政效能，对于保持党同人民群众的血肉联系，维护党和政府的良好形象，具有十分重要的意义。正如习近平总书记所讲，“贯彻群众路线没有休止符，作风建设永远在路上”[5]。因此，加强机关作风建设决非一日之功、一蹴而就，而是一项长期性任务，必须建立一整套相对稳定的规范性、科学化制度，从而促使机关作风问题不断得到解决，使人民群众对机关作风的的满意率不断得到提升。

    参考文献：

    [1] 邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

    [2] 英，约翰·密尔.论自由[M].上海：译林出版社，2009.

    [3] 邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

    [4] 邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1993.

    [5] 习近平关于党的群众路线教育实践活动论述摘编[M].北京：党建读物出版社，2014.

    作者单位：中共重庆市南岸区委党校

    责任编辑：张 波