跨区域公共治理中地方政府行为机制研究

    马丽

    伴随着全球化进程和政治、经济、文化等各要素流动性的增加，当今社会所面临的许多问题超越了地区的行政界限，大量跨区域公共事务得以产生，跨区域公共治理成为地方政府必须面对和回应的重大课题。例如，区域联合大气污染治理、流域治理等都属于跨区域公共治理的范畴。跨区域公共治理的受益范围超出了地方政府的行政边界，具有难以获取相应收益的经济外部性。那么，地方政府在参与跨区域公共治理的过程中扮演着什么角色？其行为受到哪些因素的影响？如何促进地方政府有效参与跨区域公共治理？本文试图对上述问题进行探析。

    一、地方政府参与跨区域公共治理的基本理论

    一种理想状态的公共物品具有政治边界与经济边界相一致的特征，即公共物品的受益边界等于提供该公共物品的政府的政治边界。这时，公共物品的提供不具有对其他地区的溢出效应，所以在地方提供公共物品的过程中，接受公共物品收益的对象等于承担公共物品供给成本的对象。从经济学意义上看，当地方政府以边际成本等于边际收益的方式来决定所提供公共物品的数量，则能取得效率的最大化。

    然而，现实情境中，地方政府的公共物品提供往往种类繁多，所有公共物品的受益边界不可能刚好精确地等于地方政府的政治边界。因此，还有一些情形并未包含在以上的讨论中。公共物品的政治边界和经济边界还存在其他两种匹配情况。第一，公共物品的提供没有满足政治边界内所有居民的需求，只有部分居民的需求得到满足。在这种情况下，公共物品的受益范围只是该地区所有个体的一个子集，公共物品的经济边界小于政治边界。第二，公共物品的提供使得超过该政府边界的居民也得到了收益，具有跨区域溢出效应的公共物品的情况由此产生。

    现实中存在着许多地方政府提供具有跨区域溢出效应的公共物品的例子。如中心城区为本地区居民提供的餐厅、影院、商店等休闲娱乐场地，也能使周边地区的人受益；又如某地建设的机场、火车站等基础设施，也能被相当大的地理范围内的居民使用，因此这些基础设施建设对周边地区产生了溢出效应[1]。特别在环境治理中，这种跨区域溢出效应的情况更为常见。例如，为了推进大气污染防治工作，2013年9月，环保部等部门出台《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，在京津冀地区实行大气污染防治的联防联控。之所以采取这种环境治理区域一体化的措施，就是由于大气污染具有显著的传输性、扩散性特征，某一地的地方政府并不能独立、有效地实现显著改善空气质量的目标，地方政府在大气污染防治方面的努力也会惠及到相邻地区。

    二、地方政府参与跨区域公共治理的困境

    公共物品常常具有正外部性的特征，也正是由于这种正外部性的特征，使得公共物品的提供不容易由私人来产生，而需要集体和政府来进行提供，地方政府是公共物品提供的重要主体。在存在这种跨区域溢出效应的情况下，如果提供具有跨区域溢出效应的公共物品的地区没有得到相对应的成本补偿，那么该地区在基于边际成本和边际收益的比较下，将缺乏该类公共物品的提供激励。

    西方学者用公地悲剧、囚徒困境、集体行动的逻辑等理论对跨区域公共治理遭遇的困境进行了解释。这些研究表明，多个地区间要达成一项具有共识的契约是一个集体行动问题，需要较大的交易成本。因此，从实际情况看，往往很难建立地区间有效的契约合作。如布坎南所言，“政府间关系的最困难的问题之一，是在相当广泛的区域内具有很大的溢出效应或外在效应的地方公共服务问题”[2]。

    从我国的实践看，地方政府在跨区域公共治理上缺乏动力，地方之间通常缺乏有效的沟通机制和纠纷协调机制，地区之间的协商和契约难以自发地达成，因此合意的集体行动难以产生。关于区域间用水的纷争即是典型的一例。周黎安运用“锦标赛”的博弈模型来分析政治晋升博弈背景下的中国地方政府官员行为[3]。他认为当地方政府官员的行为对相邻地区能够产生溢出效应时，政治晋升博弈的逻辑使得政府官员只关心自己和竞争者的相对排名位次。在一定的成本范围内，政治晋升博弈的参与者不仅有着推进本地区经济增长的激励，还有着阻碍竞争对手所在的地区经济增长的激励，例如采取地区保护手段阻碍外地产品进入到本地区等。因此地方政府对“利己不利人”的事务有着最强的激励，而在“既利己又利人”的双赢合作上激励不足。这从一个侧面证实了在跨区域公共治理方面，地方政府之间的协商与合作难以达成。

    三、地方政府参与跨区域公共治理的实践逻辑

    从我国实践上看，地方政府在各类跨区域公共治理中已经发挥了重要作用，其影响因素主要包括以下几个方面。

    （一）中央政府激励-约束对地方政府参与跨区域公共治理的影响

    地方政府在公共物品提供上的任务可以大致分为两类，一类是制定和实施地方公共政策，提供地方性的公共物品；第二类是配合中央政府的公共物品提供，保证中央政府的公共政策在地方能够得以顺利实施。由于地方政府参与跨区域公共治理存在理论上的困境，因而更高层政府采取行动成为促进地方政府参与跨区域公共治理的重要方式之一。

    在许多跨区域公共事务上，中央政府（或相对于地方政府而言的上级政府）会采取激励和约束的手段对地方政府行为进行推动。中央政府能够确保地方政府服从中央政府政策，并能够有效激励和约束地方政府参与跨区域的公共治理，主要源于以下几个方面。

    第一，单一制下的委托-代理关系。在单一制国家中，中央政府拥有政策制定、服务和绩效标准确定的权力，次国家级政府是中央政府的派出机构，代表中央政府行事。从法律上看，中央政府可以任意增减地方政府权力，对地方政府的单位设置进行安排，也有权要求地方政府履行和完成中央政府的政治和行政意图。中央政府也会用主流的意识形态教育地方政府官员，贯彻上级政府的思想路线，使之能够为中央政府领导的事业努力奋斗。改革开放之前，中国实行计划经济，中央政府对于地方政府而言有着绝对的政治权威和经济权威。在这种情况下，中央政府和地方政府维持着“命令-执行”的简单模式，地方政府作为中央政府的下属行政机构，对中央政府的各项政策遵照执行[4]。七十年代末以来，随着中国的改革开放进程，中国的政治结构发生了深刻的变化，有研究者认为与拉美和东亚的权威政治相比，中国的体制具有“后全能主义”特征，虽然改革开放在不断深化，但是中国现行的政治体制仍然具有以往的某些特征，如国家政权对社会生活领域的有效渗透、对传媒、大中型企业、社团组织等的有效控制。正是因为中国政治体制所具有的以上特征，使得一项政策在自上而下地推行、实施时，地方政府作为下级政府至少在形式上不能拒绝。对于大部分改革而言，地方政府必须在规定的时间范围内把上级政府的政策落实好[5]。

    第二，机构上职责同构。从机构设置结构上看，我国政府具有条块分割的结构特征。在纵向的政府职责配置上，不同层级的政府的纵向职能和机构设置保持着高度一致，呈现“职责同构”现象[6]。以环保部门为例，中央政府一级设立了环境保护部，省级政府、地市级政府、县级政府也设置相应的环境保护局。环境保护部负责全国性环境政策的制定和实施，各级地方政府的环保局则是在地方制定、执行环境保护政策的主要的分管单位。地方政府环保部门需要地方政府为之提供财政支持和人力支持，又受到上级环保部门的业务指导，并执行来自环保部和上级环保部门的政策指令[7]。除了环保部门这种上级相关机构指导业务、地方政府管理资金和人事的模式之外，中央政府还向地方派出机构直接管理，如银行、国税、工商等行业。无论是哪种模式，地方政府的行政部门都在不同程度地接受上级政府行政主管部门和同级党委、政府的多重管理。因此，从行政部门机构职责的角度看，上级政府能够对下级政府行为产生重要的影响力。

    第三，中央政府对地方政府的财政控制能力。中央和地方关系中的一个重要内容就是中央政府和地方政府之间的财政分配情况。建国以来，中国的财政体制经历了比较复杂曲折的变迁。1994年的分税制改革增加了中央政府的财政汲取能力，也增大了中央财政在中央-地方关系中强劲的支配能力。随着综合国力的不断提升、全国各级财政的不断增长，中央政府在全国财政收入中的占比显著上升，财权的重心得到了上移。通过分税制改革，中央权威和国家能力得以加强。在这样的财政体制安排下，地方政府对中央政府制定的规则在大多数情况下采取接受的方式，在做出行为决策时遵循着中央既有的制度安排。

    第四，政绩考核制度和晋升激励。干部人事制度是政治体制运行的一个重要方面，在我国干部人事制度中，值得注意的是针对地方党政领导干部的政绩考核制度。改革开放以来，我国的党政领导干部政绩考核制度发生了重大的转变，也取得了很多成效。可以说，我国已经形成了一套较为完善的干部考核体系。然而对于政绩考核与地方党政领导关心的政治晋升之间的关系，学术界却给出了截然不同的几种认识。影响最为广泛并被许多人接受的“官员晋升的锦标竞赛理论”认为中国的政治体系对地方政府官员的奖惩和对各级的人事考核是基于地方的经济发展绩效，这使得地方政府官员有很强的激励来促进当地的经济发展[8]。而许多研究者也给出了不同的研究结果。如有研究者基于1990～2005年江苏省52个县市的数据，证明经济增长和官员升迁表现出负相关的关系[9]。之所以出现这些结论相左的研究，其根源在于我国的干部人事制度并没有明文规定什么样的地方党政领导就一定能够得到晋升，政绩考核结果和晋升之间还在一定程度上存在不确定的关系。这样的政绩考核制度和模糊的政治晋升逻辑促使地方政府官员遵循中央政府的利益要求来进行资源配置。

    在上述几种因素的共同作用下，中央政府具备促使地方政府参与跨区域公共治理的权威和能力。从理论上看，跨区域公共治理对于某一地方政府而言具有溢出效应，也需要更高级别的政府利用其政治权威和资源配置能力，采取激励或约束的行动，使地方政府在处理跨区域公共事务时的外部性能够内部化。

    事实上，在我国地方政府参与跨区域公共治理的实践中，中央政府采取激励-约束政策促使地方政府行动的模式十分常见，例如前文所述的京津冀地区大气污染防治的联防联。2013年，京津冀地区成为全国大气污染最严重的区域，但由于三地产业结构、环保标准的差异，仅靠京津冀三地的地方政府难以达成协同治理意向。2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》，在该文件的要求下，环保部、国家发改委、工业和信息化部等七部委召集京津冀三地省级政府召开了协商和部署会议，才最终确定建立长效的协作机制。从一定程度上看，京津冀三地在大气污染防治方面的跨区域协作直接源于对国务院《大气污染防治行动计划》的贯彻落实，也直接源于中央各部委的合力推动。

    （二）地方政府利益对地方政府参与跨区域公共治理的影响

    如果把地方政府作为中央和地方委托-代理关系中的代理方，那么，从委托-代理的理论模型来看，代理人有着自己的利益诉求，委托人只能通过一定的方式来对代理人的行为进行限制，却无法完全消除代理人的自利行为。研究认为，地方政府作为独立的行为主体，具有一定的利益取向，在做出行动决策之前会针对决策事务进行成本-收益分析，并通过成本-收益分析来确定其行动策略[10]。此外，地方政府也会考虑其他利益主体的反应，在基于理性预期的基础上做出符合地方利益的决策。

    在一个信息结构对称、组织系统完备的上下政府层级体系中，地方政府应该以整个地区的利益最大化作为行为目标。而在现实中，地方政府既是地方一级的公共行政机构，也是由不同级别的地方官员组成的利益集合体，其相关利益可以分化为三个不同的类型，分别是政府利益、官员利益和地方利益[11]。其中，政府利益强调地方政府部门作为行为主体的整体利益。改革开放以来，我国在利益的内涵方面产生了一些变化，政府除了受公众委托、代表公共利益之外，也同时在一定程度上代表着单位的自身利益。官员利益强调地方政府官员作为行为主体的个体利益。公共选择学派认为，政府官员作为与社会生活紧密联系在一起的行为主体，其行动逻辑具有经济人特征，因此也有着个人的利益取向，会追求最大化个人利益，例如追求晋升与提拔、获得更多的资源支配能力、获得更多的经济利益、提高自身生活的品质等等。地方利益强调为地方政府存在的合法性基础，从设立缘由来看，地方政府有责任利用所掌握的资源进行资源的优化配置，对地区的经济社会活动进行调控，以实现地区的社会福利最大化。

    改革开放以前，地方政府利益并不显著，传统的计划经济体制制约了地方政府的权力。在财政体制上，我国在改革开放前实行大锅饭式的统收统支制度；在价格体制上，中央政府拥有对绝大多数国民经济产品的定价权；在物资分配上，中央政府负责对重大项目进行紧缺物资的分配和调剂，地方政府几乎不拥有对重大物资进行分配的权力；在投资决策方面，中央政府控制了绝大多数的固定资产投资。因此，地方政府作为一个行为主体的利益并不显著。改革开放以后，为了调动地方政府的积极性，中央政府开始了向地方分权。随着分权化进程的推进，地方政府利益也逐渐形成和增强，地方政府利益成为地方政府在参与跨区域公共治理时的一个重要考量因素。

    以我国第一个跨省流域生态补偿试点——新安江流域生态补偿为例。新安江发源于安徽，是浙江省的最大入境河流和千岛湖的最大水源。由于浙江省河流湖泊水体污染的加剧，浙江省曾主动提出建立新安江流域生态补偿机制，并在环保部的支持下与安徽省进行了漫长的磋商。2007年7月，财政部、环保部将新安江流域生态补偿机制列为全国首个跨省流域生态补偿建议试点。但出于加快经济发展的考虑和对生态补偿考核标准的分歧，安徽省多次表示拒绝，二省之间的生态补偿机制在实质上并未运转起来。经过多次协商，2011年9月，财政部、环保部正式印发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，规定设立每年5亿元的新安江流域水环境补偿资金，由中央财政出资3亿元定向补偿安徽省，浙江、安徽各出资1亿元，环保部每年组织两省联合监测跨界水质，如果安徽提供的水质优于基本标准，由浙江给予安徽1亿元补偿，反之则由安徽给予浙江1亿元补偿。实施方案出台之后，浙江、安徽两省又就监测指标等问题进行了多次协商，最终才达成共识，进行生态补偿的实质操作。2014年底，新安江流域生态补偿试点工作三年期满，新安江水质达标，浙江已向安徽补偿了3亿元资金。在这一起跨区域环境治理的案例中，浙江省受到污染型缺水的影响，出于改善本省流域环境和保护本省战略备用水源千岛湖的考虑，一直着力促成生态补偿的实施；而安徽省多年来宁可不要生态补偿，是由于黄山等地为了保护新安江水质，已经牺牲了很多发展机会，缩小经济发展差距、改善公众生活水平是安徽省的迫切现实利益所在。这一起跨区域环境治理案例的实施，有中央政府大力推动的功劳，而地方政府在其中的利益博弈更是直接影响着双方协作的具体进程。

    四、对推动跨区域公共治理的启示

    近几十年来，通过财政分权和晋升激励，地方政府在地方性公共物品的提供上取得了长足进步，而在进行跨区域公共治理时还存在着较大的改进余地。跨区域公共治理的困境从本质上说是跨区域公共事务的整体性和地方政府属地管理碎片化之间的矛盾，仅靠地方政府的行政区行政已经很难解决越来越多的跨区域问题。特别是在地方党政领导干部任期偏短的现实情况下，地方政府所追求的利益有时会出现和地方公共利益不相一致的状况，进一步影响了跨区域公共治理的效率。

    我国要在跨区域公共事务上取得治理成效，中央政府的整体性治理显得必要而紧迫。中央政府需要通过好的激励机制来使地方政府在完成经济增长这项基本职能的基础上，也能够有着深层次的动力来完成提供公共服务的职能，积极提供“软性”公共物品，并配合中央政府提供具有跨区域溢出效应的公共物品。此外，跨区域公共治理的规则建立需要考虑到各地区在经济发展、资源禀赋、技术水平、治理方式等等方面的差异性，尽量体现公平性原则。地方政府之间在参与跨区域公共治理时的矛盾和利益冲突是不可避免的，这就需要建立公平的规则来使对立的利益转化为协同的利益，使地方政府参与跨区域公共治理的溢出效应能够尽可能得到成本的内部化，从而在根本上解决地方政府参与跨区域公共治理的动力问题，最终达到多方共赢的局面。

    本文系国家社会科学基金青年项目“体现生态文明要求的地方党政领导政绩考核研究”（14CZZ041）的阶段性成果。

    参考文献：

    [1] Haughwout A， Inman R.Should Suburbs Help their Central city.Brookings Wharton papers on Urban Affairs，2002（4） .p45-88.

    [2] [美]布坎南. 公共财政[M]. 赵锡军等， 译. 北京： 中国财政经济出版社，1991.449.

    [3] 周黎安. 晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究， 2004，（6）.

    [4] Peng M W.Modeling China's Economic Reforms Through an Organizational Approach： the Case of the M-Form Hypothesis[J].Journal of Management Inquiry， 1996，5（1） .p45-58.

    [5] 刘玉照，田青.制度是如何落实的——作为制度变迁新机制的“通变”[J].社会学研究，2009，（4）.

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    [7] 李万新.中国的环境监管与治理——理念、承诺、能力和赋权[J].公共政策评论，2008，（5）.

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    [9] 邢华.政治企业家与制度变迁——对中国经济转型的一个解释[D].中国人民大学博士学位论文，2007.

    [10] 殷华方，潘镇，鲁明泓.中央——地方政府关系和政策执行力：以外资产业政策为例[J].管理世界，2007，（7）.

    [11] 朱玉明. 地方利益、政府利益与官员利益——对地方政府行为的经济分析[J].东岳论丛， 2006，（1）.

    作者：中共中央党校党的建设教研部讲师，管理学博士

    责任编辑：宋英俊