公共政策模型的比较与思考

    赵俊男

    ［摘要］公共政策模型的演进和发展是政策理论与现实共同作用的结果。模型是对现实世界某个方面的抽象概括和简化表达，公共政策模型有助于我们更全面、更透彻地进行公共政策分析，指导公共政策实践，改善公共政策系统，端正人类社会的发展方向。本文通过对公共政策模型的再现与比较，旨在了解公共政策模型的发展趋势，探讨公共政策模型在社会现实中的价值和应用。

    ［关键词］公共政策；模型；政策分析

    ［中图分类号］Ｄ０３５［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００７１－０４公共政策是现代社会政治生活中最为常见的概念之一。从上世纪４０年代末开始，公共政策问题逐渐被西方学者，特别是美国高等院校的研究者所关注，经历了短短的２０多年时间，这种新的研究方向迅速发展并体制化，最终诞生了一个相对独立的新学科——公共政策学。２０世纪７０年代后，这门新学科对现实政策系统和社会发展所产生的积极影响，已经使得它成为学界和政界共同关注的学科，也成为当代社会治理的重要理论工具。

    作为表达阶级意志的工具和治理国家的手段，公共政策既要对全社会的价值做权威性的分配，又要调节各种利益关系。它常以行为准则或行为规范的方式出现，由一系列的行为构成行动过程，政策制定、执行、监督、评估及终结的每一个环节，都会对政策客体产生深刻的影响。

    模型是对现实世界某个方面进行简化的表达形式，政治模型有助于我们更全面、更透彻地进行公共政策分析。一般说来，常用的公共政策模型主要有以下几种：全面理性模型、有限理性模型、渐进主义模型、混合扫描模型、团体均衡模型、博弈模型、精英模型和公共选择模型，下面我们进行具体分析和逐一阐述。

    一、常用公共政策模型简介

    （一）全面理性模型和有限理性模型

    全面理性模型，又常被称为纯粹理性模式，主要指决策者能够根据完整而综合的资料作出合理性的决策。公共政策全面理性模型的核心主张是，“政策的决策者必须知道所有的社会价值偏好及其相对权重，必须掌握所有的备选方案和每一个备选方案可能产生的后果；必须能够估计每一个政策方案可能得到或者失去的社会价值比例，能够选择最为经济有效的政策方案。”

    与全面理性模型相对，有限理性模型的理论家认为决策者的行为只能依赖有限理性而非全面理性。有限理性主要指介于理性和非理性之间的状态。其代表学者西蒙（Ｈｅｒｂｅｒｔ Ａ．Ｓｉｍｏｎ）和马奇（Ｊａｍｅｓ Ｇ．Ｍａｒｃｈ）指出，有限理性决策的大致步骤是：①确定需要解决的问题或所要达到的目标；②决定政策目标的最低标准；③选择一个可行的方案；④评估这一方案是否符合所确定的最低标准；⑤如果此方案无法接受，再检查其他方案，并要逐一通过评估过程；⑥如果这一方案符合标准并可行，即可开始行动；⑦执行之后，评定此方案及其难易程度，并将结果作为提高或降低标准的参考。

    （二）渐进主义模型和混合扫描模型

    渐进主义模型是由美国著名的政治经济学家、政策分析学家林德布洛姆（Ｃｈａｒｌｅｓ Ｅ．Ｌｉｎｄｂｌｏｍ）提出的，渐进主义模型的核心观点简言之是认为政策是过去政策的补充和修正。这一模型的大意是，政策制定以现行的政策作为基本方案，在与其他新方案相互比较后，制定出对现行政策的修改、增加的新政策。

    林德布洛姆认为，人们讲求实用，政策决策者也不例外，他们往往不会去探求“政策最好的方式”，而是找到“政策有效的方式”就会结束探寻。政策的探寻工作通常始于过往的、正在发生的或熟悉的政策，所以政策方案的选择往往是从与现实政策最为接近的方案开始。只有这样的方案无法令人满意或不可行，政策决策者才会去尝试更为激进的政策变革。

    在批判传统的全面理性模型和林德布洛姆的渐进模型的基础上，哥伦比亚大学社会学教授埃泽奥尼（Ａｍｉｔａｉ Ｅｔｚｉｏｎｉ）提出了他所谓的第三种模型——混合扫描模型。混合扫描模型考虑到全面理性模型和渐进模型的合理性因素，也对其不合理性因素做了全面的分析，在这些分析的基础上，埃泽奥尼允许政策分析同时使用理性模型和渐进主义模型，并认为在一些场合全面理性模型是合适的，而在另外一些场合，渐进模式更为合理。而且，混合扫描理论也考虑到公共决策者能力的差别，根据决策者的不同情况和政策的实际要求，决定扫描的范围，扫描的范围越广，决策相对越合理越有意义。

    （三）团体均衡模型和博弈模型

    团体均衡模型的主要观点是认为政策是团体利益的平衡，根据美国政治学家大卫·杜鲁门（Ｄａｖｉｄ Ｔｒｕｍａｎ）的说法，利益集团就是“社会中具有共同态度、向其他团体提出特定要求的团体”。政策决策的主要任务就是要协调团体间的冲突，首先需要确立团体斗争的规则，然后根据规则制定折中政策以平衡各方利益，最后推动妥协性公共政策的实施。

    团体理论认为，任一特定时间的公共政策，都是团体竞争达成平衡的结果，这种平衡主要由利益集团的相对影响力决定。而团体影响力又主要取决于团体成员数量、财力、组织力量、领导、与决策者的关系、内部凝聚力等因素。政治学家厄尔·莱瑟姆（Ｅａｒｌ Ｌａｔｈａｍ）从团体理论视角出发，对公共政策作了如下描述：“所谓公共政策，实际上就是团体竞争在既定时间达到均衡的结果，它代表的是相互竞争的派别或团体坚持不懈的努力为维护自身利益而达到平衡……立法机关裁决团体之间的斗争，认可取得胜利的团体，并用法令或条例把放弃、妥协和征服等记录在案。”

    博弈模型所关注的是当两个或两个以上的理性参与者进行公共政策选择时，自己选择的结果不仅表达着自己个人的政策倾向，还取决于其他人所作出的选择。一言以蔽之，公共政策是竞争状态下的理性选择。博弈理论认为，政策是特定情境的产物，人们不可能在特定情境中作出独立的“最佳”选择，这种“最佳”的结果要依赖于其他人所作出的选择。

    （四）精英模型和公共选择模型

    精英理论认为公共政策是统治精英的偏好，民众对公共政策缺乏了解甚至是麻木的，通常精英集团能够在政策问题上塑造大众舆论，而不是大众舆论塑造了精英对政策的看法和观点。公共政策是从精英流向大众的，它们从来不会来源于大众的需求。虽然大众的福利也可能成为精英制定政策的一个重要影响因素，但这主要是因为精英集团的价值观念中会有“公众取向”的使命感，大众对精英的决策行为最多只能产生一种间接的影响。

    与精英模型相对，公共选择理论家声称政策是自利个人的群体选择。公共选择理论学者大多继承了英国政治哲学家约翰·洛克的思想，认为政府源于个体之间的社会契约，为了彼此的利益，人们遵守法律并支持政府，以换取政府对他们生命、自由和财产的保护。政党及其候选人为赢得选举，政策主张会向大众更为倾向的立场靠拢，以便能够吸引更多的选民，实现得票数的最大化。从这个意义出发，公共政策是公民个人在追求自我利益的过程中，经过集体选择的结果。

    二、公共政策模型的分析与评价

    （一）不同政策模型的对比

    可以说上述的每一种公共政策模型都为我们考察公共政策提供了独特的视角，我们必须了解的是，尽管不同的模型有着对公共政策不同的理解，其中还有一些相对的观点，但是这些模型并不是竞争性的，也不是冲突的，都有其各自的适用范围。它们对公共政策的不同关注焦点，可以为我们从不同方面理解公共政策提供帮助。

    全面理性模型是早期的政策分析模型，它为我们展示了如何完善的进行政策制定，虽然在实践的层面有着过于理性化的成分，但是它毕竟为我们提供了详细优化的政策制定路径，而且全面理性模型构成了以后几乎所有政策模型的出发点和根据，正因为它不是无懈可击的，所以后续的政策模型大多在批评全面理性模型的局限性和操作难度中建立，当然在批判的过程中全面理性模型的合理成分也得到充分的吸收。

    有限理性模型和渐进模型就是随之发展的代表。有限理性模型在深刻阐释全面理性模型的先决条件的基础上，指出这种“完善理性”的实现困境：即决策者知识的不完备性、对结果预测的困难性和决策者行为的范围限制。有限理性模型强调了非理性因素在决策中的重要性，对后续的理论产生了广泛的影响。

    相对于有限理性模型，渐进主义模型更易于被政策制定者接受。政策决策者之所以愿意采用渐进的做法，有如下几个方面的原因：第一，决策者通常没有足够的人力、物力、财力和时间来调查能够替代现行政策的方案；第二，决策者往往愿意承认以往政策的合法合理性，并且全新的或完全不同的政策存在着不确定性和风险；第三，彻底的变革意味着可能有巨大的投入，这也阻碍着现行政策的改变；第四，渐进主义也是政治上的权宜之计。虽然渐进模型有着更广泛的适用，但是它显而易见的保守也为它带来了诸多的批评。批评者认为，渐进主义模型安于现状忽视社会变革尤其是革命，而且它注重短期目标而忽视长远目标，不适应于重大的、带有根本性的战略性决策。

    混合扫描模型是全面理性模型和渐进主义模型相结合的产物。它的重要意义在于首次考虑到了决策模型的叠加使用。虽然它主要建立在理论推导的基础上，也就是说这一模型如何运用于实际尚未明确，但它毕竟提醒我们要注意这样一些事实，即就公共政策决策的性质、重要性及范围的不同应使用不同的决策模型。

    团体均衡模型把政策视为团体利益的平衡结果，其实在政策活动中团体之间的互动确实是政治生活的基本事实。在很多政策变迁的过程中，公共政策会朝着影响力增强的团体所希望的方向运动发展，而影响力减弱的团体的愿望会遭遇政策的背离。

    博弈模型将理性决策者置于相互依赖的选择之中。“博弈者”既可以是个人，也可以是利益团体，还可以是国家政府或者国际联盟。博弈模型非常注重量化研究，数学的演绎方式被大量采用，模型精准化程度显著提升。并且威慑策略在博弈模型中得到广泛采用，博弈模型与心理学、逻辑学等学科也产生了交叉影响。

    精英模型和公共选择模型主要是从决策主体的角度探讨公共决策方式。精英模型告诉我们公共政策是反映社会精英的利益、偏好和价值，而不是反映公众的需求。竞选或普选等看似民主的制度，只是一种让决策精英得到大众认同的方式，大众的政治情感更多的受到社会精英的操纵，精英对大众的影响远远大于大众对精英的影响。

    与此相对的公共选择理论却认为政策源于人们的需求自下而上形成，决策者是公众的代言人，如果政党及其候选人要赢得大选，必须放弃自己的政治理念，更多的考虑公众的价值诉求。“空想理论家”才会忽视能够赢得最高得票数的中间派策略。虽然民主是人类社会发展公认的成果，但是社会精英强大的操控力量仍然是我们不能忽视的事实。到底是用精英高尚的使命感实现大众的福利责任，还是让公共政策成为每一个“政治人”群体选择的结果，这是两种模型带给我们的从未停止的思考。

    （二）政策模型的发展趋势

    政策模型经历了大半个世纪的发展，在理论衍化和实践发展的交融促进下，政策模型的发展也呈现出新的特点和趋势。

    １．从全面理性向有限理性的发展

    在理性模式中，决策者能够完全客观并合乎逻辑的界定问题，他心中目标明确，决策过程中的所有行为，都会指向有效达成目标的备选方案。而且，理性模式不考虑时间和决策成本的限制，只考虑政策结果的价值。这种忽视成本及决策者实际能力的理想化模型之所以被诟病，是因为这显然是在实际政策过程中难以达成的。决策模型的理论建立者注意到了人类能力的限制、环境的不确定影响及时间成本的约束，转而考虑更贴近实际，更符合实践需要的政策模型，为改善公共决策系统，提高公共政策质量提供了更有意义的参考。

    ２．从单一目标向多元目标的发展

    早期公共政策模型设立的政策目标基本都是单一的，有明确具体的指向，一项政策就是为了解决一个固定的社会问题而存在。但是，在政策实践中，我们越来越注意到，作为公共政策的客体之一的社会问题往往是复杂社会关系、社会利益的综合反映，是社会多个方面共同作用的结果。而公共政策另外一个客体——政策目标群体同样是互动频繁、关系错综。社会的线性发展只存在于理性的状态下，社会网络化的发展趋势，使得政策模型必须从简单的单一目标向多层次广角度的多元目标发展。

    ３．从封闭系统向开放系统的发展

    前期的政策模型建立于封闭的系统之中，模型理论者一般只关注政策主体和政策客体的行为和影响。即使考虑环境因素，也仅仅作为固定前提条件，将环境当作静止的客观现实。但是随着社会的发展，环境因素对政策过程的影响越来越显著，无论是公共政策的制定还是公共政策的执行，亦或是政策的评估和终结，都受到社会政治环境、经济环境、文化环境、科技环境甚至是地理环境的影响。而政策理论者正是洞察到了这样的现实，才会在政策的模型的考量中越来越注意政策和环境的互动，建立起开放性的政策系统。

    三、公共政策模型的价值和应用

    （一）排序并简化现实

    公共政策模型的实用性首先在于它对政策生活进行简化与排序的能力。它可以使我们更清楚的思考政治生活，更全面的理解现实社会中的各种关系。如渐进主义模型会告诉我们社会变革的难度和政治家们为了维持社会稳定、保持社会秩序的折中政策选择，而博弈模型则会提醒人们政策的出台不仅要考虑决策单方的政治倾向，还必须了解和依赖于博弈对方的立场。总之，政策模型会对政策目标群体产生政治社会化的影响，使他们更易于辨析和接受政策，如果这一过程较为成功的话，目标群体就会逐渐树立起支持现行社会制度的观念，能够体谅公共政策中的一些无奈之举。

    （二）确认公共政策的重要内容

    通常状况下，政策模型应该明确公共政策的重要方面。每一个模型都有自变量和因变量，政策模型会明确指出什么是“根本的”、“真正的”、“重要的”，什么是“相关的”、“暂时的”、“次要的”。当然这个问题在某种程度上还要取决于个人的价值判断。虽然每个模型关注焦点有一定差异，但政策模型在建立过程中，就会努力避开不相关的现象，而注重政策的真正原因和重要结果。如精英模型认为政策的重要内容是它从精英流向大众，而公共选择认为是从大众流向精英，这种相斥的观点引发我们对民主现实的思考，也引发了我们对政策效率的思考。

    （三）能够与现实相符合

    公共政策模型的建立是为实际的政策分析服务，它应该与现实相符合。如果某一模型所描述的过程从未真正发生过，或者在现实世界中并不存在，我们理解这样的模型就会有很大困难。比如博弈模型经常应用于外交政策分析中，事实证明，在关于和平与战争、核武器的使用、打击恐怖主义等方面，博弈模型有着杰出的表现，古巴导弹危机的化解就是最好的佐证。而团体均衡模型在税收政策的调整或者经济政策的改革当中有着较为契合的应用，团体的力量在经济利益一致时显然有着更为显性的体现。当然，我们必须澄清的是，如果一个模型能够引导我们关注不切实际的具体原因，我们就不应该轻易的舍弃对它的研究和使用。最典型的就是全面理性模型的建立，虽然我们了解决策者的决定并不一定是为了社会利益的最大化，完全理性的概念是不现实的，然而，正是这种不现实引发我们对非理性决策的探讨，并促使我们寻找非理性决策的原因，这也说明全面理性模型的价值和应用。

    （四）指导调查研究

    政策模型最初建立的重要目的之一就是为了能够对现实公共政策的调查和研究提供指导。模型应该是可操作的，并且可以揭示政策系统因素之间的本质联系和规律。如混合扫描模型就是发现了全面理性模型和渐进模型在政策指导方面的合理之处和缺陷，在政策分类的基础上指出不同的政策应使用不同的模型。如果是重大的、策略性的具有变革意义的政策，就要尽可能的接近全面理性模型，而事务性的、短期的、影响范围较小的政策则可以使用渐进主义模型实现。这为后来的政策理论者也提供了非常有益的参考，政策模型的建立和选择更加贴近现实世界中能够观察、测量与证实的现象。

    参考文献：

    ［１］陈潭．公共政策案例分析［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，２００８．

    ［２］陈振明．公共政策学——政策分析的理论、方法和技术［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２００７．

    ［３］黄建钢、骆勋．新公共政策学［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２０１０．

    ［４］［美］托马斯·Ｒ·戴伊著，谢明译．理解公共政策［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２００７．

    ［５］蒋励佳．政策模型若干问题研究［Ｊ］．广西社会科学，２０１２，（４）．

    责任编辑张小莉