论基层维稳中人民调解工作的优化

    董圆圆

    随着社会经济水平的不断提高，各种矛盾纠纷也是层出不穷，基层人民调解作为调解矛盾纠纷的一种手段，为司法机关减轻了压力。但是基层人民调解存在的一些问题也是不容忽视的，我们必须意识到基层人民调解在基层维稳中的重要性以及当下基层人民调解存在的一些问题，采取措施优化基层人民调解，让其在基层维稳中发挥重要的作用。

    一、人民调解与基层维稳

    （一）人民调解的含义

    人民调解是指由特定主体主持进行的以调解民间纠纷为内容的带有一定法律属性的行为。具体来说，人民调解是诉讼外调解的一种，是指在人民调解委员会的作用下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。

    人民调解的范围包含了民事纠纷、交通事故、医疗事故、土地纠纷以及其他个案等。与其他纠纷解决方式相比，人民调解具有自愿性、非程序性、协调性、灵活性以及“第三方的非决定性”等特征。

    （二）人民调解在基层维稳中的作用

    1.解决纠纷防止矛盾激化。人民调解在化解矛盾纠纷中起到了“第一道防线”的作用。一方面，人民调解可以在纠纷发生后较短的时间内解决纠纷，就近化解矛盾，减少了烦琐程序；另一方面，人民调解是一种柔性的纠纷解决机制，有利于克服与纠正法律的刚性。相较于诉讼、仲裁、信访等调解方式，人民调解具有一定的灵活性和柔性，在解决矛盾纠纷的过程中更加灵活，可以更好地协调双方的利益冲突问题，防止矛盾激化。

    2.促进基层民主自治的实现。人民调解是基层民主自治的一种表现形式，人民调解制度的确立以及运行体现了基层民主自治的完善。人民调解委员会设立在基层，并且在全国各地遍地开花，其成员来自群众，自助自主协调，充分体现了基层民主自治；此外，我国已形成了以村民委员会、人民调解委员会、居民委员会为基础，包括乡镇、街道、企事业单位、社会团体、其他组织在内的多层次、多形式、立体化、网络化的人民调解组织系统。人民调解制度的完善，在一定程度上促进了基层民主自治的发展。

    3.减轻人民法院的负担。随着我国经济的发展，近年来各种社会纠纷也在不断增多，但是我国的司法体系还不够完善，法律人员配备不齐，在案件处理的过程中存在效率低下等问题，积压了大量纠纷案件。人民调解制度的落实，使得一些相对简单的纠纷案件在基层得以解决，既加快了纠纷案件处理的效率，也减轻了人民法院的负担，使得法律资源可以优化配置。

    4.维护社会稳定。人民调解是基于社会调整的需要而产生的一种不可或缺的社会手段。人民调解解决的是基层纠纷案件，以及最普通又最多见的社会纠纷。人民调解制度的完善与落实，使得社会中的一些纠纷矛盾得以及时有效地解决，防止了矛盾的恶化，维护了社会稳定。人民调解工作做好了，就可以消除许多社会不安定因素，有利于社会综合治理。

    二、现阶段人民调解在基层维稳中面临的问题

    （一）人民群众对人民调解的认识存在误区

    近年来，随着社会经济的不断发展以及文化建设不断深入，人民的维权意识以及法律意识明显提高，但是人民群众对于人民调解的认识还存在一定的误区。首先，人民对调解员的立场存在认识误区。在我国，人民调解员的立场应该是中立的，以客观公正的角度，在法律法规的基础上进行人民调解，但是很多人把调解员当作其中一方的“说客”，认为调解员在进行调解时存在偏向性心理。其次，人民群众过于轻视人民调解的作用。很多人把人民调解工作认为是只能处理邻里之间鸡毛蒜皮的小事，认为人民调解无法像法院那样对案件做出有效的处理，并且认为人民调解的结果不具有有效性，难以落实。

    （二）基层调解队伍的素质有待提高

    现阶段，我国基层调解队伍的素质良莠不齐，有待提高。主要表现在两个方面：一是基层调解人员的专业素质不高。基层调解组织中的调解员大部分都是从其他部门抽调出来的，他们大多没有进行过专门的培训，对调解工作的技巧、手段等都不是特别的了解，缺乏相关的法律法规以及调解知识，对国家政策、方针的掌握和解读也不是特别的到位。二是基层调解员的职业素养和道德素养急需加强，一些调解员在开展调解的过程中私收他人钱财，为钱效力，腐败现象突出，忽视了调解员的立场和原则。

    （三）人民调解组织职能弱化

    尽管基层人民调解组织已经建立起来，但是调解人员大部分是从其他部门选调出来的，或者身兼数职，形成了“一套人马，几块牌子”的局面。调解员同时还要做好其他工作，受到其他工作的牵制，不能全身心投入到调解工作中，影响调解工作的质量。同时，部分基层单位还存在着“只设机构不配人员和工作经费”的情况，使得人民调解组织成了一个空架子，人民调解职能弱化。

    （四）人民调解存在随意性

    人民调解的随意性一方面表现为调解地点和时间比较随意，进行调解的场合可能是当事人家里也可能是调解员的办公室，甚至也可能是饭桌上；另一方面表现为人们对待调解结果的随意性。由于调解协议不具有法律约束效力，全凭双方当事人意愿，当一方对调解协议不满时，也存在事后毁约的情况，调解委员会的法律地位和调解协议的法律效益都无法确定和保证。

    三、人民调解在基层维稳中出现问题的成因

    （一）法律宣传不到位

    人民调解之所以在基层维稳中存在着众多问题的一个重要原因是法律宣传不到位，基层人民调解法没有落到实处。由于有针对性的法律宣传不到位，相关部门未对人民调解做相应的宣传，导致人民对人民调解制度本身的机构、职责、作用不清楚；调解员对基层人民调解法也不够了解，没有足够的相关法律知识，是调解工作出现问题的重要原因之一。

    （二）一些部门基层维稳意识欠缺

    一些政府部门缺乏维稳意识，缺乏大局意识，对基层人民调解制度不屑一顾是人民调解职能弱化的重要原因。相关部门没有将维稳工作作为重点任务来抓，没有将维稳工作作为自己的第一任务来抓，没有意识到人民调解在基层维稳中发挥的重要作用。更有甚者，一些部门将前来要求调解的老百姓看作是找麻烦，对于群众多次反映的问题和正当诉求进行搪塞、推诿、拖拉、置之不理或处置不及时、失当，就会使积怨加深、矛盾激化。

    （三）基层维稳工作主体多元化

    目前，大部分的基层政府都设立了综治办、信访办、司法所、劳动关系矛盾调解中心、家庭纠纷调解中心等组织机构，这些机构都具有开展民事调解的职能，既相互独立又相互牵扯。在分工上，这些机构部门调解领域划分不清晰，不同的机构经常会出现交叉的调解领域。对于一些递交上来的纠纷案件，很多相关部门都会相互推诿。在一些共同处理的调解案件中，也经常出现由于参与调解的机构太多，调解人员内部意见不统一的情况，这种调解主体的多元化，易使调解工作的进程和效果受到影响。

    （四）人民调解制度不完善

    现阶段人民调解制度出现的这些问题，在很大程度上都是由于人民调解制度自身不完善。首先，人民调解的范围以及各个调解组织机构的职责范围缺乏明确规定，对于适用于法院或者人民调解案件的裁量界限不明。其次，关于人民调解协议的效力问题。由于对人民调解协议的效力问题没有制度上或者法律上的规定，致使人民调解的认可度不高，人民调解所达成的协议也经常得不到履行。

    （五）缺少追究问责机制的约束

    基层政府对于人民调解的态度一般都是比较懒散的，觉得矛盾纠纷能处理好就处理，处理不好还有法院等审判机构可以解决。因此，对基层调解单位以及调解人员的要求都比较松，对矛盾纠纷的调解也有一定的随意性，缺少追究问责机制的约束，对于调解过程中出现的一些不负责任的行为缺少惩罚措施。

    四、优化人民调解工作的思考

    （一）充分利用传媒载体，加大对人民调解制度的宣传力度

    传媒载体包括了网络、电视、广播、报纸等，具有时效性、共享性、多样性等特点。应充分利用不同传媒，形成优势互补，发挥传媒的综合效应，以达到人民调解制度宣传的最佳效果。

    1.开展网络人民调解专题教育。“以网络为载体是用先进文化占领新的思想阵地的迫切要求。”随着互联网的覆盖面越来越广，网民的数量也越来越多，网络已成为一个重要的思想阵地而且影响也越来越大。因此，利用网络来进行人民调解制度的宣传，可以扩大其覆盖面和影响力，使大批网民能够通过网络获得关于人民调解制度的相关信息。也可以在网络上开展人民调解专题教育。人民调解制度相关内容以专题的形式出现在网络上，可以让大家系统地、全面地了解基层人民调解制度，在较短的时间内实现人民调解制度相关内容的普及，提高人民调解制度的影响力。

    2.加大电视、报刊等对人民调解的宣传力度。在运用网络这种新传媒宣传人民调解制度的同时，也不能忽视传统传媒载体的作用。可以通过电视来循环定时播放关于人民调解的宣传片、微电影等，利用多种形式来加强人民调解在电视上的宣传力度，同时可以利用报刊等来对人民调解做相关报道，让人民调解的宣传全方位地进入人民群众的视野，从而提高人们对人民调解制度的理解。

    （二）对相关部门调解人员进行专职培训

    针对基层调解人员存在的专业素质和职业素养有待提高的问题，可以通过对基层人员进行专职培训来改善这一现象。在专职培训中，首先应该让调解员掌握人民调解制度的所有内容，了解相关法律法规；其次，为提高人民调解的效果，更好地为人民服务，调解员还需要掌握一定的调解技巧。

    1.掌握冲突缓解方法。在调解过程中，当事人双方往往是针锋相对，如果处理不当，很容易使矛盾激化。作为调解员，必须掌握一定的冲突缓解方法，让调解有序进行下去。在调解之初，要注意当事人双方的心理情绪，及时疏导分流，及时调整利益关系，把握好处理关系的度，尽量做到公正客观。同时，需要掌握处理冲突的一些典型方法，如“热处理法、冷处理法、隔离法、转移法、调解和限制方法”，灵活运用这些冲突缓解方法，可以引开冲突双方的注意力，使调解有序的进行下去。

    2.学会延伸思考、换位思考。作为调解员，在调解过程中不能仅凭当事人其中一方的片面之词，要统筹双方，充分了解调解双方的想法，在调解的过程中要考虑到自己的调解方式及建议可能带来的效果，以及双方的接受程度，等等。同时要换位思考，尽可能平衡双方的心理，为当事人双方多考虑。

    3.重视疏导沟通作用。正确的疏导沟通方式可以有效推进调解进程，使调解向着一个良好的方向发展。因此，要正确运用疏导艺术。疏导艺术是疏导方法的延伸，正确处理人民内部矛盾时所采取的讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法就属于疏导方法。在疏导的过程中，要注意从善意的立场出发，获得他们的信任，联系实际，尤其是要疏通情绪，打破僵局，为调解双方营造一个良好的调解氛围，这样才有利于调解的顺利进行。

    4.在调解过程中注意语言艺术的运用。调解员在进行调节的过程中要了解对方的性格，根据不同的对象选择语言的内容和表达方式，因人而异，减少当事人的排他性心理；另外，调解员在进行调解的过程中要言中有情，要让当事人感受到调解员的真诚负责。语调要柔和，避免命令式的口吻或不耐烦的语气；此外，语言也要简洁易懂，最好富有幽默性，可以缓解调解现场的气氛，缓解压力。更重要的是，调解员只有抓住当事人双方的心结，才能够说服双方。

    （三）推进人民调解工作的规范化建设

    1.制定和完善人民调解员制度。制定完善的基层人民调解员制度，将调解员的选聘、培训、任职、责任追究等制度化，使基层人民调解员的工作规范化。一方面，要建立人民调解员岗前培训制度和定期培训制度， 提高调解员的职业素质；另一方面，可以通过引入专业人才的方式来弥补现在公开招考方式的不足，还可以引入律师参与社会矛盾纠纷的解决，尝试推行首席人民调解员制度等。

    2.加强人民调解工作制度建设。要提升基层人民调解在基层社会的认可度，必须加强人民调解工作制度建设。要对人民调解的地点以及要求、效力做出规定，尤其要落实《人民调解工作绩效评估标准》，对每一次的矛盾纠纷案件都要做好记录，事后做好分析。严格工作程序，对基层人民调解员的懒散和随意作风进行整顿，加强规范化建设，做到统一，有力推动人民调解工作的良性发展。

    3.完善矛盾纠纷解决机制。一要建立矛盾纠纷排查工作机制，安排相关部门对管辖地区进行定期排查，及时发现矛盾纠纷，并对各类矛盾纠纷进行汇总分类并及时处理，同时还要对已经调解好的矛盾纠纷案件进行追踪调查，确认调解协议是否落实；二要落实矛盾纠纷调解保障机制，主要包括经费保障和机构保障。要认真落实人民调解工作的各项费用，做到“专款专用”，同时，在面对基层机构“身兼数职”“主体多元化”的实际情况下，要保证基层调解人民调解机构的人员配置，并保证有调解人员可以随时待命，逐步实现调解人员专职化。

    （四）完善与司法调解的衔接

    法院应就矛盾纠纷事件进行衡量，对于符合庭前调解或者可以避免司法调解的可以转接于人民调解，同样对于一些比较大的人民调解难以解决的纠纷也应转接于司法调解；司法调解与人民调解之间要进行良好的信息沟通与互动，及时交流相关信息，以更好的合作解决纠纷，提高解决纠纷的效率，同时可以减轻人民法院的负担。

    （作者单位：中南大学马克思主义学院）