福建省企业国有资本经营预算管理的实践与成效

    陈建华

    

    摘要：从企业国有资本的概念和内涵入手，列举国有资本经营预算的理论基础，涵盖预算管理理论、产权理论、委托代理理论、双元财政理论。福建省在企业国有资本经营预算管理制度建设及实践方面不断探索，取得了构建国有资本经营预算管理体系、增强国有企业的经营效率、有效防止国有资产的流失、推进预算绩效评价并强化评价结果应用的显著成效。

    关键词：企业国有资本;国有资本经营预算;福建省

    Abstract： Starting from the concept and connotation of state-owned capital， the theoretical basis of state-owned capital management budget is included， covering budget management theory， property rights theory， principal-agent theory， and dual-finance theory.In the management of state-owned capital management budget，Fujian Province has achieved remarkable results in building a state-owned capital management budget management system， enhancing the operational efficiency of state-owned enterprises， effectively preventing the loss of state-owned assets， promoting budget performance evaluation， and strengthening the application of evaluation results.

    Keywords： State-owned capital; State-owned capital operation budget; Fujian Province

    一、企業国有资本经营预算的理论分析

    （一）企业国有资本的概念和内涵

    根据马克思的观点，资本是同劳务、土地共同构成生产要素能够带来剩余价值的价值。“资本”与“资产”的关键区别就在能否使价值增值。资本投入到生产经营中是以最大程度地获取利润为目的。而资产也可投入到生产经营中，但是未必以盈利为目的。从范围上看，资产包含了资本。国有资本是由政府配置的通过不同途径参与资本运动的国有资产，属于经营性国有资产。本文所探讨的企业国有资本是指各类工商企业中经营性的国有资产，是国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定的国家所有的其他权益。国有资本经营预算，是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所取得收益进行分配而发生的各项收支预算[1]。

    （二）国有资本经营预算的理论基础

    1.预算管理理论

    预算作为一种管理方法，广泛应用于宏观、产业和微观管理领域。国有企业内部复杂的委托代理关系带来的“代理”问题可通过企业预算管理得到有效缓解。企业预算管理通过目标分解，责任到人，可缓解职员的偷懒问题;通过考核、评价，可建立有效的激励约束机制。政府预算管理是政府对预算资金的筹集、分配和使用进行的组织、协调、控制和监督活动。企业国有资本经营预算管理可结合政府预算管理、企业预算管理的理念和方法，是预算管理理论应用于企业微观领域的体现。

    2.产权理论

    依据马克思的观点，产权是权力，并且是占有权、所有权、使用权、收益权等权力的组合体。基于此，产权具有激励、约束、促进资源配置和维系企业内部管理关系等作用[2]。国家对国有资本拥有产权，即使不参与国有资本的具体投资、经营活动，依然有参与收益分配权力。产权理论为“两权分离”（所有权、经营权）提供了理论基础，也是国有资本经营预算制度的理论基础。

    3.委托代理理论

    随着科技的发展，企业所有者未必能胜任企业的经营管理，而专业分工产生了一批专业的经营者。美国的伯利和米恩斯提出在企业所有者与经理人之间建立委托代理关系。委托代理现象在包括国有企业在内的现代企业中十分普遍。国家作为委托人是国有资本的所有者，不直接参与国企经营管理，而是委托代理人国有企业来经营。委托人与代理人之间存在利益冲突，必须通过有效的激励、监督和约束制度防止代理人损害国家利益，确保国有资产的保值增值。

    4.双元财政理论

    双元结构财政是指社会主义国家财政特有的公共财政和国有资产财政。公共财政是政府作为管理者和服务者提供公共服务的分配活动;国有资产财政是政府作为所有者以市场经济主体的身份对国有资产进行管理、分配和宏观经营的行为。相应的，国家财政预算包括政府公共预算和国有资产经营预算。这两个预算制度各自独立开展财政分配活动。社会主义国家财政的“双元结构”具体体现在，国家和政府既是政权行使者，又是国有经济代表者;既拥有政权，又拥有财权;既有社会管理的职能，又拥有经济管理的职能;既有税收又有国资收益[3]。

    二、福建省企业国有资本经营预算管理的实践

    （一）福建省国有资本经营预算制度的发展

    福建省在《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》 （以下简称 《试行意见》）发布之前就开展了对国有资产经营预算的探索。福建省国有资产监督管理委员会2004年5月正式成立后，代表省政府履行出资人职责，负责承担省属企业国有资产的保值增值和监管责任。为深化福建省国有资产管理体制改革，实现国有资产监督管理工作的平稳有序衔接，2004 年，福建省发布了《关于省属企业国有资产监督管理工作若干问题的通知》（闽〔2004〕16 号）。2007 年初，福建省发布了《福建省人民政府关于印发福建省人民政府国有资产管理委员会所出资企业国有资本收益管理暂行办法的通知》（以下简称 《通知》），主要是模拟试编国有资本经营预算和收益收缴工作。2007 年国务院 《试行意见》 的发布，标志着国有资本经营预算进入实际操作阶段。为加强对地方国有资产监管工作的指导和监督，保障地方国有资产监管工作规范有序进行，2011年，国务院国资委发布《地方国有资产监管工作指导监督办法》。2012年，福建省印发《福建省财政厅关于印发福建省国有资本经营预算试行办法的通知》（闽财企〔2012〕6号）。为深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，2014年，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》。2015年福建省发布《福建省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》（闽政〔2015〕7号。为规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，防止国有资产流失，国资委、财政部于2016年6月24日发布并实施《企业国有资产交易监督管理办法》。2016年，福建省国资委印发《福建省人民政府国有资产监督管理委员会国有资本经营预算工作内部管理规则[试行]》（闽国资运营〔2016〕264号）。进一步加强了国有资本经营预算资金管理，规范了省国资委国有资本经营预算工作流程。同年发布《关于进一步加强省级部门预算基本支出数据动态管理的通知》（闽财预函〔2016〕9号）。2017年，财政厅发布《福建省财政厅关于印发福建省预决算公开操作规程的通知》（闽财预〔2017〕38号），进一步改进了预决算公开工作。经过多年来的实践探索，福建省国有资本经营预算制度得到了进一步的完善。

    （二）福建省国有资本经营预算管理的执行

    2007年初福建省政府发布的《通知》就对国有资本收益作出了相关规定。当前福建省运行的是省、市、县三级国有资产监督管理体制。福建省国资委作为全部省属经营性国有资产的出资人，负责监督所监管企业国有资产保值增值。福建省共计17家省属所出资企业的国有资本收益收支计划草案全部由福建省国资委编制，后经省财政厅商议，再报省政府批准。所出资企业应按审计后的企业当年度可分配利润的20%及以上上缴。国有资本收益由所出资企业应上缴的净利润、股利和国有产（股）权转让收益及其他收益三部分构成。福建省财政厅对省属所出资企业国有资本收益的收缴和拨付设立收缴专户，实行专户转存、独立核算，对同时作为国有资产收益收支计划编制主体和执行者的国资委进行监督[4]。

    （三）福建省企业国有资本经营预算管理的现状

    国有资本经营预算收入主要根据国有企业上年实现净利润一定比例收取， 同时按照收支平衡原则安排相关支出。2017年，全国国有资本经营预算收入2578.69亿元，预算支出2010.93亿元。其中地方国有资本经营预算本级收入1334.42亿元， 支出1244.59亿元。福建省国有资本收支分为省属所出资企业国有资本收支和各设区市国资委出资企业国有资本收支。2017年福建省国有资本经营收入76.31亿元，支出91.51亿元。其中省级国有资本经营收入46.66亿元，支出70.1亿元。

    福建省国资委所出资企业由首批的29家整合重组后调整为当前的17家，包含福建省投资开发集团有限责任公司、福建省能源集团有限责任公司、福建省交通运输集团有限责任公司、福建省汽车工业集团有限公司、福建省船舶工业集团有限公司、中国（福建）对外贸易中心集团有限责任公司、福建省国有资产管理有限公司等。

    2011—2017年，福建省省属所出资企业和各设區市国资委出资企业不断深化改革，推动兼并重组，企业效益呈现良好的增长态势，改革红利逐渐显现，各项经济指标呈逐年上升趋势（见表1与表2）。从财政部公布的2017年全年国企经济运行数据可以发现，福建省非金融国有企业及省属企业资产总额、营业收入、利润总额增速均高于全国平均水平。2017年省属所出资企业资产总额15133.61亿元，同比增长24%，是2011年总资产的3.06倍，营业收入2992.4亿元，是2011年营业收入的2.35倍，实现利润总额254.67亿元，是2011年利润总额的2.8倍，同比增长95.5%，创下6年来最大涨幅。其中，冶金、能源、汽车、石化等行业盈利能力表现突出。2017年省属所出资企业全年完成投资909亿元，同比增长19.86%。

    三、福建省企业国有资本经营预算管理取得的成效

    （一）构建了完善的国有资本经营预算管理体系

    国家出台的国有资本经营预算管理法律法规结合福建省出台的国有资本经营预算管理制度构成了福建省省级国有资本经营预算管理制度框架体系，实现了用法律来规范国有资本经营预算编制、审批、执行、监督到评价的每一个环节。国有资本经营预算的收支范围、收缴比例、管理部门的设置等每一个管理环节都实现了有法可依，实现了相关法律法规的规范化[5]。

    （二）增强了国有企业的经营效率

    福建省国有资本经营预算管理体系的建立，解决了国有企业产权不清、所有者缺位和自主权缺失的问题，明确了国家和国有资本经营者的权限范围，使得企业能够充分发挥自主经营和管理权，参与到优胜劣汰的市场机制中，规范了自身管理，从而提升了国有资本的运营效率。同时，国有资本经营预算是国家对国有企业监督和管理的过程，使得国有企业资源得到优化配置。以福建省17家省属所出资企业为例，2011年其资产总额不到5000亿元，经过六年的持续稳定增长，2017年其资产总额突破15000亿元。从利润水平来看，2017年实现利润总额254.67亿元，是2011年利润总额的2.8倍。

    （三）有效控制了国有资产的流失

    从1994年开始的14年里，由于我国国有企业普遍面临经营困难，国家作为所有人没有向国有企业收缴税后利润，国家长期享受不到国有资本经营的成果及收益权，必然造成国有资本的流失和资源的浪费。从2007年福建省《通知》的颁布，拉开福建省国有资本经营预算管理的序幕，福建省积极强化国有资本经营预算管理，预算覆盖范围不断扩大，收益收取比例逐步提高，收支管理日趋规范，国有资本经营预算的调控能力逐步增强。

    （四）推进预算绩效评价并强化评价结果应用

    福建省推行国有资产经营预算编制、执行、监督全过程绩效管理机制，将绩效管理和预算管理结合使用。对重点绩效扩大评价范围，每半年对专项资金开展一次监控评估[6]。同时加强绩效评价结果应用，将评价结果作为以后年度安排预算、完善政策和改进管理的重要依据，根据各地绩效目标完成情况，科学设定绩效考核指标，采取“以奖代补”的方式下达奖励资金。

    [参考文献]

    [1]邓子基，陈少晖.国有资本财政研究[M].北京：中国财政经济出版社，2006：166-167.

    [2]赵静，郝颖.政府干预、产权特征与企业投资效率[J].科研管理，2014（4） ： 84-92.

    [3]陈少晖，廖添土.近年来国有资本经营预算研究问题的讨论与反思[J].福建论坛人文社会科学版，2009（9）：26-30.

    [4]郑晓玲.构建福建国有资本经营预算管理模式的实践与探索[J].当代经济管理，2010（12）：68-72.

    [5]陈艳利，徐同伟，弓锐.国有资本经营预算对国有企业经营绩效的影响研究——来自央企控股上市公司的经验证据[J].财务研究，2016（5） ： 57-67.

    [6]薛锋.加强财政监督检查规范国有资本经营预算管理[J].对外经贸，2014 （10）：155-156.

    （责任编辑：张彤彤 蓝亮）