机构改革中档案的“去”与“留”

    赵志闯

    摘要：在机构改革中，立档单位的撤销、合并、重组、优化职责、更名、调整领导管理体制等往往会引起全宗的终止、设立、沿用及代管等变化。在这一过程中，档案是“去”向其他全宗还是“留”在原全宗，是档案行政管理部门和机构改革单位都必须认真思考和衡量的事情。本文从机构改革单位之间档案的归属与流向着手，探讨机构改革中档案的“去”与“留”，分析机构改革中档案处置工作存在的问题，并结合本地区实际工作经验及做法，提供规范机构改革档案处置工作的思路与对策。

    关键词：机构改革档案处置全宗

    2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，从中央到地方的新一轮机构改革拉开帷幕，其类型涉及撤销、合并、重组、优化职责、更名、调整领导管理体制等。从档案管理的角度而言，立档单位的这些变化往往会引起档案全宗的终止、设立、沿用及代管等变化；从档案行政管理部门的角度而言，监督、指导立档单位做好全宗变化所对应的档案处置工作就显得尤为重要。一、机构改革中档案处置工作的必要性

    根据《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈国家档案局关于在地方机构改革中加强档案工作的意见〉的通知》（以下简称《通知》），各地方档案行政管理部门为做好机构改革中的档案监督指导工作，相继制发本地区机构改革中档案工作的实施意见。笔者身为档案行政管理部门的一员，在监督和指导本地区机构改革档案工作中发现，做好机构改革单位之间档案的移交与接收既是档案处置工作的重点，也是档案处置工作的难点。

    机构改革单位之间档案的移交与接收，究其本质，属于档案的归属与流向问題，即档案要么移交到其他全宗，要么留在原全宗，笔者称之为机构改革中档案的“去”与“留”。不同类型的改革单位面临不同的档案处置原则，一些掺杂多种改革类型的单位可能面临更复杂的情况。正确处理档案的“去”与“留”，对保持全宗的真实性、完整性，记录立档单位的发展变化过程，反映立档单位的活动面貌具有重要的意义。

    目前已有研究多从宏观角度对机构改革中的档案工作进行思考，重面而轻点。因此，笔者总结机构改革档案工作实际经验，从机构改革单位之间档案的归属与流向着手，着重探讨机构改革中档案的“去”与“留”，分析机构改革中档案处置工作存在的问题，并提供解决问题的思路与对策，以期为其他地区机构改革档案处置工作提供借鉴。二、机构改革中档案的“去”与“留”

    机构改革中档案是“去”向其他全宗还是“留”在原全宗，不同类型的改革单位具有不同的原则，具体情况如下。

    （一）机构改革中档案的“去”

    机构改革中档案“去”向其他全宗，是指撤销建制，不再保留（单设）的机构，其全宗终止，档案整体移交其他部门和单位代管。这又分为两种情况。一种是被撤销的机构整体并入重新组建机构，这种情况下档案的“去”向较为简单明了，被撤销的机构档案全宗由其并入的新组建的机构代管即可。另一种是被撤销的机构其职责分别划归到多个单位，这种情况下的档案“去”向较为复杂：一是要确保档案全宗不得分散，仍要作为一个整体，即在这些职责划出之前已经形成的档案不可随相应职责带入其他全宗；二是要确定其中一个单位为被撤销机构的档案全宗代管机构，一般情况下为主体职责所划入的单位。

    （二）机构改革中档案的“留”

    机构改革中档案“留”在原全宗，分为两种情况。一种情况是一个机构的部分职责划入到其他机构，该职责划出前所形成的档案仍属原档案全宗，档案应“留”在原机构，不得随职责带入划入机构。另一种情况是一些重新组建的机构，虽然机构名称未变，但设立了新全宗，其设立新全宗之前形成的所有档案都要“留”在原全宗，即机构名称相同但全宗不同的档案不能混淆。

    从以上分析可知，机构改革中档案的“去”和“留”是相对的，并不是绝对的。例如，被撤销机构的职责分别划归到多个机构，职责划出之前已经形成的档案不可随相应职责带入其他全宗，而应作为一个整体，由被撤销机构的档案全宗代管机构管理。这种情况既包含档案的“留”，也包含档案的“去”。可以看出，档案在“去”“留”方向上的复杂状况也是导致档案处置工作容易出现问题的原因之一。三、机构改革中档案处置工作存在的问题

    （一）档案“去”“留”方向和时间有误

    档案“去”“留”方向有误主要存在于两种类型的涉改机构中。一种是职责分别划归到多个单位的被撤销机构，另一种是部分职责划归到其他单位的机构。在这两种改革类型中，被划出职责下已经形成的档案容易随职责“去”向其他全宗。从第二部分的分析可知，在这两种情况下，职责划出前已形成的档案都应该“留”在原全宗。

    这里的档案“去”“留”时间有误主要是指改革年度的1月1日至改革当日之间形成的档案在归属与流向上出现的差错。笔者在前面部分已经阐述，无论是撤销建制、不再保留（单设）的机构，还是部分职责划出的机构，以及保留单位名称但更改全宗的机构，改革日期之前形成的档案都应该“留”在原全宗。由于改革当年的文件材料并未归档，一来在档案处置过程中容易将这一部分文件材料遗漏，二来大部分涉改机构并未意识到这一问题，容易导致改革年度的文件材料随着职责划转“去”向其他全宗。

    （二）档案材料不全

    档案材料不全包含三种情况。一是档案门类不全。除人事档案外，室藏各门类档案（包括专业档案）都属于处置范畴。但一些单位长期不重视档案工作，各门类档案建立不完整，甚至一些单位仅建立文书、会计档案门类，忽略了电子、基建、设备、实物等档案门类。二是各门类档案的文件材料不全。例如文书档案中的任免、工资、考核等人事工作材料及党风廉政、民主生活会等党务工作材料，会计档案中的移交保管清册，纸质照片档案中相对应的数码照片等收集不全。三是散存在领导、科室和个人手中的一些应归未归文件材料等如果继续积存在外而未收集归档，很有可能随着机构改革而从相应全宗中永久丢失，不仅破坏了全宗的完整性，对于日后的利用工作也会造成极大的影响。

    （三）相关处置工作人员撤离或调离

    处置工作并不仅仅是机构双方签订移交手续这么简单，签订移交手续只是处置工作的最后一道程序，除此之外，还有收集、整理、归档、清点、续编全宗卷等诸多工作。根据《通知》要求，未完成档案处置工作的档案部门负责人或档案人员不宜提前撤离或调离。但从现实情况来看，在未完成上述这些工作前，许多改革单位的档案部门负责人或档案人员就已经随职责划转撤离或调离，有些单位甚至未安排新的人员接手档案工作，导致单位的档案处置工作处于停滞阶段。四、规范机构改革单位档案处置工作的对策

    （一）把控处置工作源头，明确档案“去”“留”方向和时间

    各地方档案行政管理部门虽根据《通知》制定本地区机构改革档案工作实施意见，明确档案处置原则，并对档案的“去”“留”方向作出规定，但机构改革中的档案处置工作专业性强、情况复杂，需要根据不同的改革类型确定档案的“去”或“留”，一些涉改机构的档案甚至同时面临“去”和“留”两种情况。因此，要把控好处置工作源头，避免档案在“去”“留”方向及时间上出现失误。一是档案行政管理部门要加强指导，以制发机构改革档案处置意见的形式对各类型单位档案处置原则予以说明，并列明每一种“去”“留”原则下档案的时间范围及相应的单位有哪些，方便相关机构一一对应。二是机构改革单位，尤其是一些掺杂多种改革类型的单位，要主动与档案行政管理部门沟通，寻求相应的指导和帮助，切不可擅自处置档案，造成不可挽回的损失。

    （二）把握处置工作契机，加强对档案材料的收集

    在机构改革过程中，职能划转位于“台前”，单位一般都比较重视；但档案处置却处于“幕后”，往往就容易受到忽视。这对保持档案工作的真实性、完整性、持续性和连续性是一个不小的挑战，倘若能换个角度，将机构改革当作档案工作的一次契机[1]，就能将挑战转为机遇，促进档案工作水平的提升。因此，机构改革单位应该把握机会，组织本单位各部门对常年积存在领导、部门和个人手中的文件材料进行一次集中、全面的清理与收集，严禁以查考利用为由将文件材料留置在部门或个人手中。同時，建立缺失的档案门类，并一一整理归档相应的文件材料，保证本单位档案全宗的真实、完整。

    （三）把好处置工作人员关，确保档案处置工作顺利完成

    正如笔者在前文所说，机构改革中档案的收集、整理、归档、清点及续编全宗卷工作等是处置工作的前提和基础，而对档案工作的熟悉又是完成这些工作的前提和基础。由于这些工作专业性较强，所需上手时间也较长，即使接触档案工作时间较长的档案人员也不能在短时间内完成这些工作。许多机构改革单位并未意识到这一工作的专业性和严肃性，轻易将相关档案人员撤离或调离，导致档案处置工作进展缓慢、问题频出。因此，机构改革单位在档案处置工作未完成前要尽量稳定档案部门负责人和档案人员，不要更换，即使相关人员要随职责划转到其他单位，也可以双方协商暂缓人员转隶的进程，待档案处置工作完成后再行流转。

    参考文献：

    [1]黄晓霞.机构改革中涉改单位档案移交进馆的几点思考[J].山东档案，2018（6）：39，78.

    [2]孙燕芝.改制破产国有企业档案处置对策研究[J].北京档案，2013（1）：30-31.

    作者单位：北京市朝阳区档案局