G20与全球经济治理转型

    庞中英++刘敬文

    自2009年二十国集团（G20）匹兹堡峰会将G20确定为世界主要经济体的“国际经济合作的主要论坛”以来，G20在全球经济治理领域取得了诸多成就。尽管如此，受七国集团（G7）阻挠等因素影响，G20在治理内容、合法性及应对全球化危机方面仍面临诸多问题。作为2016年G20杭州峰会主席国，中国应积极推动G20转型发展。

    二

    十国集团（G20）于1999年在德国诞生，其产生旨在治理国际金融危机，尤其是防范局部性金融危机“传染”或者“扩散”为更大范围的金融危机。这一为应对未来的冲击而设计的会议机构（论坛）被不幸言中。美国和欧洲在2008年爆发了前所未有的、具有全球严重影响的金融危机。全球金融危机发生后，美欧等国政府（尤其是欧洲中央银行）和七国集团（G7）一致认为，G20是应对全球金融危机的几乎是独一无二的有效国际合作平台。基于这一共识，G20旋即上升为各国领导人年度聚首的首脑会议，即G20峰会。

    G20成为“国际经济合作的主要论坛”

    对2008年以来G20发表的公报或者声明进行文本研究十分重要。这一研究不仅可以让我们真正了解G20到底在主张什么和做了什么，而且也能发现G20峰会进程在不到十年时间内发生的主要议题的转换。在“后金融危机”阶段，G20成员由于在全球经济治理的根本问题即各国宏观经济政策深入协调上无法取得有希望的进展，从而将议题转移到相对容易取得共识的世界经济“复苏”和“增长”上来。当然，自2008年以来至今，全球经济增长总体上依然乏力（尽管有些经济体在一定阶段的增长情况还不错），诸多经济体甚至陷入停滞，结构性转型相当困难。

    纵观国际经济合作的历史进程，2009年的匹兹堡峰会具有重大的历史意义：这次峰会把G20确定为世界主要经济体的“国际经济合作的主要论坛”，初步确定了世界银行和国际货币基金组织两大金融机构的量化改革目标，启动“强劲、可持续、平衡增长框架”以及相互评估进程，并就二十国集团领导人峰会机制化等达成重要共识。2010年首尔峰会就全球经济失衡的“参考性指南”达成原则共识。2011年戛纳峰会，除了讨论欧元区的债务危机和气候变化等议题外，通过了促进全球经济增长和就业行动计划。2012年洛斯卡沃斯峰会，G20继续讨论“保增长、促就业”等问题；为确保国际货币基金组织拥有足够资源应对世界经济领域的风险，不少国家在会上宣布参与国际货币基金组织的增资计划。2013年圣彼得堡峰会关注发达国家宽松货币政策的外溢效应，呼吁有关国家采取负责任的政策，调整货币政策时同各方加强沟通。而2014年布里斯班峰会，除了老生常谈的问题外，“增长、就业”继续成为会议讨论的主题。2015年安塔利亚峰会，则延续了上次峰会所讨论的话题。此次中国主办G20峰会，“增长”依然被确定为会议主题。

    所谓“国际经济合作的主要论坛”，系指G20不是一般的国际经济合作论坛，而是国际经济合作论坛的论坛，即“全球经济的指导委员会”（Global Steering Committee）。[1]根据这一定义和宣言，原则上讲，G20的地位要高于世界上其他的国际经济合作论坛。

    G20希望达成有效的全球经济治理的大目标。然而，在G20所发布的公报或声明中，强调更多的恰恰不是“全球经济治理”而是“国际经济合作”。这表明，在目前的世界秩序下，全球治理仍然是通过国际合作（包括制定国际规则、国际规范和国际制度）管理、控制、解决全球范围内的共同挑战、问题、危机乃至威胁。

    G20峰会寻求的国际合作，不仅是国际经济合作，而且还包括在其他事务上的国际合作：

    其一，G20的最大贡献是决定对1945年成立的国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）进行改革和现代化，让世界的“新兴经济体”发挥更大作用，同时改善“新兴经济体”在这些国际金融机构中的地位。改革全球治理机构并非易事。从2010年到2015年，G20峰会居然耗费了五年多的时间才落实了对国际金融机构的这一改革方案。美国国会在2015年才最终批准这一改革方案。在美国国会批准这一方案前，其他G20成员都完成了批准程序。

    其二，韩国、墨西哥等国担任G20主席时，对全球发展（可持续发展）问题实现了突破。G20在发展中世界的重要性日益凸显，非洲等发展中地区的可持续发展问题得到强调，从而提高了G20的全球合法性。这一努力具有决定性的影响，它使联合国千年发展目标在2015年如期成功升级为全球可持续发展目标。

    其三，气候谈判。G20一直在协调成员之间的全球气候治理政策，从而使联合国气候谈判进展加速并最终达成了《巴黎协定》。

    其四，其他方面的问题，如反腐败和税收等。这表明，G20的“全球治理之全球治理”地位，即全球治理的集体领导得到巩固。

    G20作为“国际经济合作的主要论坛”所面临的问题

    G20中的“新兴经济体”，如中国、俄罗斯、印度、巴西、土耳其等一直认为，G20不应该是传统的西方大国为主的G7主导全球经济治理的改革和重建。G7是西方国家对世界的治理，因而不具备充分的全球合法性。然而，事实上，在世界事务中，G7并未因为G20这样的宣布和努力而不存在。相反，G7却因为G20的存在而得到了某种程度的强化。例如，2016年，日本轮值举办G7正好与中国轮值举办G20同期。G7在日本主导下，不顾G20中大多数成员的感受，再次强调G7的作用。[2]显然，日本把其在G7中的重要性看得比在G20中的重要性大得多。

    在金融危机的“危机管理”（“同舟共济”）阶段（2008—2010年），美欧为了调动“新兴经济体”在解决金融危机中的积极性，策略性地许诺G20是“国际经济合作的主要论坛”。然而，事实证明，美欧的这一许诺是口惠而实不至，因为欧美日事实上并没有放弃G7，而且试图通过G7主导G20。

    G20代表着一种对“（国际）权力转移”的集体管理。但是，当前的国际现实是，“权力转移”尚未完成，且距离“权力转移”完成还有相当的距离。G7缺少集体意愿和准备接受以G20为主要论坛的新的管理“权力转移”的制度安排。这对形成以G20为中心的全球治理体系非常不利。

    因此，在肯定G20自2008年以来对全球治理所做出的重大贡献时，必须认识到G20这一国际经济合作论坛所存在的问题：

    首先，G20在形式上是全新的，但在内容上却至少有一半是旧的。从某种程度上讲，G20是G7的延伸或者扩大。与G7一样，G20也是加拿大、欧洲国家发起的。这些国家在当前的国际权力体系中属于“中等强国”，即它们在国际权力地位上不上不下，但在领土或者经济份量等许多方面，已经是世界大国。G20包括四个欧洲国家——德、英、法、意。不仅如此，由于欧盟已经作为一个新兴的国际行为体登上世界事务的舞台，制定和实行“共同外交与安全政策”，是G20的正式成员，因此G20的欧洲代表性有些过度。鉴于此，从某种程度上可以说G20本质上是由欧洲所主导。

    然而，G20的成员国英国已经通过公投决定脱离欧盟，并将与欧盟建立新的关系。这一事件将影响欧盟的未来，也会对G20中的欧洲作用产生重大影响。

    欧盟的成立是为了使欧洲不再发生欧洲国家之间的战争，以及由于这种欧洲战争所导致的世界大战，也即欧盟是为了世界和平而建立的。英国脱离欧盟并不意味着欧洲国家之间将重新选择战争，但一个因此而缩小的欧盟在全球事务包括在G20中的作用将有所下降。

    晚于国际货币基金组织和世界银行成立的欧盟，其框架也开始出现老化现象，所面临的问题亦不断涌现，所以，英国等欧洲国家一直在推动“欧盟改革”。也就是说，仅仅追溯G20的欧洲成分和欧洲作用，就能理解G20这个全球治理框架存在的深层问题，这的确需要引起高度重视。

    第二，作为大国之间的合作平台，G20的国际合法性从一开始就是一个比较突出的问题。世界上弱小的经济体及国家等在其中没有得到代表。尽管G20也邀请了一些非成员国参加，且地区组织如非盟、东盟等一般都参加每年的G20峰会，但这些改进G20全球合法性的努力仍是杯水车薪，G20本身存在全球治理的“民主赤字”。

    中国、印度、巴西、南非等几个发展中大国在G20中发挥作用，有助于改善G20的国际合法性问题，但G20要想从根本上解决这个问题，还需要从制度设计和执行上囊括更多的没有被吸收进来的国家，从而使自身成为全球治理民主化的典范而不是制造全球治理的“民主赤字”。

    第三，G20的诞生是为了回应全球化危机，但这一任务几乎难以完成。全球化的危机之一是人的危机，即社会中下层的生活受到了全球化的冲击，甚至没有保障。在全球化最深入、精英从中受益最多的欧美，却出现了普通民众的强烈抵制和反对全球化的浪潮。G20显然扭转和解决不了这一全球化的悖论。全球化的主要动力当然是人，人可以推动全球化也可以逆转全球化。G20在强调解决这一根本不平衡问题上尚未创造奇迹。从2008年到2016年，尽管G20不断强调着力应对全球化中的各种问题，但并未真正缓和底层民众的恐慌和苦难，产生了各种各样的“逆转”全球化的大事件。

    全球经济治理是社会从上到下和从下到上相互结合的过程。地方的、国家的相关机构要与全球的、地区的等宏大机构结合起来。也就是说，仅有欧盟、国际货币基金组织、G20、金融稳定委员会等宏大机构还不足以有效治理世界经济。

    中国需如何推动G20转型和发展？

    中国是G20的成员，一直在其中发挥着重大作用。2016年中国担任G20主席国是其发挥国际领导作用的又一重大机遇，这对全球经济治理转型的意义重大而深远。

    第一，推动G20成为“国际经济合作的主要论坛”，即全球经济治理的“指导委员会”。为达到这一全球治理的远大目标，中国要增强国际领导能力和发挥国际领导作用，不仅要提供物质性的全球公共产品（如基础设施投资上的“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行），而且更重要的是要提供观念性的全球公共产品（如全球机构的改革方案、下一代全球治理的制度和规范等）。

    第二，提高全球经济治理的有效性。杭州峰会召开前，G20第三次协调人会议要求G20推动“更高效的全球经济金融治理”。中国已经把“高效有序的全球治理”作为对外政策的一个目标。全球治理的有效性取决于许多因素，尤其是其代表性。

    第三，促进已有全球治理机构的现代化。中国是全球治理机构的改革者。改革就是现代化，现代化就是改革。国际货币基金组织等国际金融机构在全球经济治理中的作用非常关键。然而，这些机构诞生在70多年前，尽管已经有了许多适应性调整，但仍然不能很好地“反映”当今世界的现代化进程。2009年G20匹兹堡峰会声明规定“将全球机构现代化以反映当今的全球经济”。这包括将国际金融机构和全球发展架构进行“现代化”。中国要通过G20这一平台，要求国际货币基金组织和世界银行等尽快落实G20已经通过且获得全部G20成员政府（行政和立法）批准的改革方案，并制定和通过国际金融机构进一步改革的方案。

    第四，在微观层次推动全球治理。G20成立时的宗旨之一，就是管控全球化产生的社会退步和不平等的扩大，让全球化更多地惠及普通人。在这方面，中国能做许多事情，一是在国内层次上实现社会正义，二是让G20更加强调全球社会治理。

    第五，把G20打造成“21世纪的大国协调”（The 21st century concert of powers）机制。[3]G20进行的大国协调，不应仅是各国财政和金融等宏观经济政策的协调，而且应包括各国的全球安全政策之间的协调，以使G20与联合国安理会形成分工，在全球安全治理中发挥中心作用。

    （责任编辑：张凯）

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    [1] Tony Payne， “G20 as a global steering committee”， http：//speri.dept.shef.ac.uk/2012/12/04/g20-global-steering-committee/. 不过，“G20作为全球指导委员会”是充满争议的。有些国家，如当前的日本政府，为了与中国对抗，坚持G7而不是G20发挥这样的作用。

    [2] 《G7领导人宣言》，2016年6月27日，http：//www.mofa.go.jp/files/000160266.pdf.

    [3] 有不少澳大利亚学者认为G20就是一种21世纪的主要国家之间的协调，http：//www.lowyinterpreter.org/post/2008/10/28/The-21st-century-concert-of-powers.aspx.