探析破解城市建设档案馆档案接收难题之策
马媛媛
摘要：本文围绕我国城市建设档案馆档案接收工作开展深入研究，通过分析相关法律规定和接收工作实际情况找出目前我国城市建设档案馆档案接收工作中存在的主要问题，从立法、执法和社会发展需要出发，针对问题提出解决对策，为城市建设档案馆更好地留存城市建设档案资源提供参考。
关键词：城市建设档案馆接收工作创新模式
各城市建设档案馆（以下简称城建档案馆）依法接收、保管本城市规划区范围内永久和长期保存的城市建设档案（以下简称城建档案）。笔者通过检索网站和阅览知网，分析了我国共30座不同城市的城建档案馆档案接收工作现状，基于所掌握的数据分析出目前档案接收工作存在的问题，并针对问题提出改进对策。
一、城建档案馆档案接收工作现状
（一）档案法律法规和标准关于城建档案馆档案接收范围的规定
目前涉及城建档案馆接收范围的档案法律法规和标准主要包括档案法律、行政法规、规章和规范性文件及相关国家标准。档案法律、行政法规对城建档案馆依法接收分管范围内的档案做了原则上的规定，即《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》《科学技术档案工作条例》明确了包括城建档案馆在内的各级各类档案馆，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。
档案部门规章和规范性文件及相关国家标准对城建档案馆接收范围做了具體规定，即建设部印发的《城市建设档案管理规定》（以下简称《规定》）、国家档案局印发的《城市建设档案归属与流向暂行办法》（以下简称《办法》），以及建设部和国家质量监督检验检疫总局联合发布的《建设工程文件归档整理规范》（以下简称《规范》）等，均细化了城建档案馆的档案接收范围。
其中《规定》中明确，城建档案馆接收档案重点包括各类城市建设工程档案，建设系统各专业管理部门形成的业务管理和业务技术档案，有关城市规划、建设及其管理的方针、政策、法规、计划方面的文件、科学研究成果和城市历史、自然、经济等方面的基础资料。《办法》中规定，城建档案馆可收集城市建设、规划行政主管部门在城市建设管理中形成的有关城市建设基础资料，并明确城建档案馆的接收范围，主要涵盖城市勘测、规划档案，城市基础设施建筑工程档案，城市交通、电力、邮电档案，城市民用、工业建筑工程档案，军事工程档案资料，城市建设系统科研、设计档案等。
我国一些省、自治区、直辖市人民政府根据《规定》制定了档案地方政府规章，如北京市人民政府颁布的《北京市城市建设档案管理办法》对城市建设专业部门形成的业务管理和业务技术档案，建设工程档案，有关城市规划、建设、管理的文件及科学研究成果和城市建设基础资料的接收范围进行了细化规定。
综上所述，对于城建档案馆法定接收范围，可从接收内容和接收载体上分析。从接收内容而言，主要归纳为城市建设基础档案资料、业务管理和业务技术档案资料、城市建设工程档案资料三大类。其中，城市建设基础档案资料包括有关城市规划、建设及其管理的方针、政策、法规、计划文件资料，科学研究成果，城市历史、自然、技术经济等档案资料；业务管理和业务技术档案资料包括建设系统各专业管理部门形成的业务管理和业务技术档案资料；城市建设工程档案资料包括民用、工业建筑工程，市政工程，公用设施工程，交通运输工程，人防、军事工程，水利、防灾工程，地下管线工程等档案资料。从接收载体而言，包括纸质档案、电子档案和声像档案等各种载体形式。
（二）城建档案馆实际接收档案的范围
笔者通过网站调研，发现30座城市均以《规定》和《规范》为依据制定管理办法，进一步细化档案的接收范围。
1.实际接收档案内容的情况。根据所调研城建档案馆的实际情况可细分为16项具体内容，由于所调研的城建档案馆只有20家列出了所接收档案的具体内容，因此，仅将20家城建档案馆所得信息汇总如下。
如表1所示，城市建设基础档案资料、业务管理和业务技术档案资料和城市建设工程档案资料中包含的内容所占全部内容的百分比分别为12.5%、31.25%和56.25%，由此可以看出三大类接收内容存在分配比例不均衡的情况。
城建档案馆所接收的档案应能完整体现城市的真实情况。由城市数量看出仅政策法规、城市建设管理和工业建筑、民用建筑档案达到全部接收，存在内容接收不全面的情况。此外，部分城建档案馆虽明确档案的接收内容，但存在实际进馆档案数量很少甚至没有的情况。例如，成都城建档案馆的环境保护档案仅有4卷[1]；天津城建档案馆具有城市建筑特色的名胜古迹、名人故居旧址尚未进馆，环境保护档案仅有1卷[2]。
随着城市的不断发展，城市地下管线覆盖范围越来越广，已成为城市的重要组成部分。目前仅11家城建档案馆将地下管线纳入进馆范围，且不能确保所有地下管线工程全部进馆。我国环境问题亟待解决，调研的城建档案馆仅12家接收环境保护档案，且存在接收数目极少的情况。接收内容的不完整会造成城市档案资源的流失，对馆藏的完整和城市建设发展造成影响。
2.实际接收载体类型的情况。30家城建档案馆均接收纸质和声像档案，其中13家城建档案馆开始接收电子数据和纸质档案的数字化副本，没有实现接收原生的电子档案。如北京城建档案馆所有进馆档案均接收XML格式的电子数据；重庆城建档案馆要求全市各城建档案馆（室）所辖建设工程项目的验收、移交均使用“重庆市市、区（县）城建档案信息一体化管理平台”[3]；株洲城建档案馆在全市范围内推广电子档案的移交与接收[4]。重庆和株洲城建档案馆目前接收纸质档案的数字化副本，还不能接收原生的电子档案。北京、上海和广州的城建档案馆已经开始探讨接收BIM形式的电子档案。从社会发展的需要来看，新建工程的载体类型侧重于原生的电子档案，城建档案馆应做到应收尽收。
（三）工程档案资料接收流程
笔者所调研的30家城建档案馆的实施细则均对工程的移交期限做出了明确规定。接收范围内的工程在进行预验收后，对拟接收档案的单位开展接收前的业务指导，审核准备要移交的档案的内、外在质量，质量合格后核对移交清单和档案实物，并填写城建档案接收和移交证明书，由双方签名盖章完成接收。当建设工程超过移交期限时，由城建档案馆通过电话、信件对建设单位进行工程催办，并将逾期名单上报上级行政主管部门，由上级主管部门或档案行政管理部门对逾期单位进行处罚。
目前我国城建档案馆的档案接收工作处于被动局面，只能在预验收阶段获取新建工程的信息，且不具有工程到期的提醒功能，对逾期工程没有及时采取有效措施追缴进馆，最终造成档案的缺失。
二、目前档案接收工作存在的主要问题
（一）接收范围细化规定不统一
《规定》和《办法》在制定依据中相互没有涉及，《规范》的编制单位也没有涉及档案行政管理部门，法律条文相互不统一，直接造成目前我国城建档案馆接收范围的制定没有统一的依据和标准。所调研的30家城建档案馆，有19家没有将《办法》纳入必须执行的档案法律法规范畴。
因为城建档案馆所隶属的主管部门不同，城建档案馆制定接收范围所参照的法律法规也有所不同。隶属于建设行政主管部门的城建档案馆，主要参照规划和建设部门发布的部门规章制定接收范围；隶属于档案行政管理部门的城建档案馆，主要参照规划、建设部门和国家档案局发布的部门规章制定接收范围。这不仅对制定接收范围产生影响，也使部分建设单位对城建档案馆的接收范围产生质疑。
（二）接收内容的调整不及时
造成上述三大类档案接收比例失衡的主要原因是实际接收内容没有覆盖法定接收内容，如城市建设基础档案资料中的城市自然资料应包含气象档案资料，笔者所调研的城建档案馆中均没有涉及此类档案。此外，实际接收内容存在档案数量少甚至沒有的情况。比较突出的为地下管线类和环境保护类档案资料，地下管线错综复杂，此类工程档案的缺失会给日后施工等工作带来不便，且我国环境问题日益突出，环境保护类档案的缺失会给环境问题的改善带来不便。
我国的城市规划始终保持着与时俱进的态势，但在笔者所调研的城建档案馆中，仅有4家对接收内容进行过调整，其余城建档案馆至今仍沿用早期建馆时制定的接收内容，早已不能满足社会的需求。
（三）接收电子档案的技术条件不具备
随着城市的飞速发展，城建档案的载体形式也变得多种多样，CAD和BIM技术已广泛应用于工程设计的各个领域，但由于我国城建档案馆不具有对接的系统平台和强大的数据库支持，至今无法接收其生成的电子档案，只有少数城建档案馆可以接收转化格式后的BIM形式的档案。
目前很多建设单位已实现无纸化办公，但为了向城建档案馆移交档案，又将所需文件大批量打印出来。由此可见，城建档案馆技术条件的不足是当前我国城建档案馆接收载体形式单一的主要原因。
（四）接收流程不利于档案进馆
按照法律规定，新建工程取得预验收合格单后应在规定期限内向城建档案馆移交，但建设单位获取预验收合格单后可以进行规划验收，之后是否向城建档案馆移交档案将不再受限制，导致城建档案接收工作处于被动局面。
笔者认为目前接收流程存在的两个问题不利于档案进馆：一是建设单位在办理相关流程时，没有按时移交档案；二是我国城建档案馆使用的接收系统不具有提醒功能，对于即将逾期的工程，系统没有向馆内工作人员和建设单位发出提醒。
（五）执法主体和职责不明确
《中华人民共和国档案法实施办法》指出的执法主体为档案行政管理部门，《规定》指出的执法主体为建设行政主管部门。当法律内容产生冲突时应以上位法为准，笔者通过调研发现部分建设行政主管部门的“三定”职责中没有对建设单位逾期未移交档案行为进行执法一项，而档案行政管理部门虽有法定执法职责，但很难发现违法案源，导致不能执法。
行政执法是保证档案按时进馆的法律手段，主要在于警示建设单位按时移交档案，当执法主体间存在矛盾和相应职责缺失时会造成“有法没人执”的情况，直接影响档案的进馆率。
三、解决城建档案馆档案接收问题的对策
（一）统一档案制度和标准，及时调整接收范围
城建档案馆的接收工作应有统一的制度标准，建设行政主管部门和档案行政管理部门要在统一的档案法律制度下相互协商制定标准，才能使接收范围制定得更加合理。
只有及时调整接收范围才能更好地为城市规划、建设、管理和发展提供服务，笔者认为应从五个方面做起：应以服务城市为主要标准并根据政策需要及时调整，为城市建设提供强有力的档案支持；应广泛征求建设单位、设计单位、监理单位和施工单位的意见并及时调整；应广泛听取群众意见，根据群众需求及时调整；应凸显城市特色，及时收集或主动记录反映地标性建筑建造过程的照片、影像等档案资料；应充分利用现有技术建设电子档案接收平台并搭建大数据库中心，把“死档案”变成“活数据”。
（二）完善违法行为处罚规定，加大执法力度
针对“有法没人执”的情况，笔者认为应从立法和执法两方面做起。首先，在立法层面应修改、完善相关档案法律内容，保持关于同一事项法律规定的一致性，进一步明确统一执法主体和相应职责；同时调整对建设单位不按规定向档案馆移交档案的行为给予行政处罚的力度。
其次，在现有法律规定下，档案行政管理部门或建设行政主管部门要依职责执法到位，及时对建设单位违法行为进行查处。这样才能使执法流程变得通畅，避免档案资源的流失。
（三）创新接收模式，实现联合办公
为提高档案进馆率，应改变原有接收模式，创新接收流程。首先，升级接收系统。在原有接收系统中增加工程竣工移交提醒功能，对接近移交日期的单位系统自动发通知催办，并反馈给馆内工作人员工程情况，及时与建设单位沟通移交事宜。
其次，搭建联合验收平台，实行跨部门职能的整合，授权联合验收单位牵头组织对竣工验收项目进行联合审批，优化接收流程，提高档案进馆率。联合验收平台上有移交和接收档案环节，城建档案馆参与其中可随时掌握工程进展。如北京市已由市建委牵头搭建联合验收平台，并已选定部分试点工程进行测试。又如岳阳建设局联动机制的实行，保证了岳阳城建档案馆报建工程的进馆率。
综上所述，城市发展已对城建档案接收工作提出更高要求，做好城建档案接收工作迫在眉睫。破解城建档案馆档案接收难题的关键在于完善涉及城建档案接收工作的相关立法，加强档案行政执法，根据城市新发展和社会新需求创新城建档案接收工作方式，完整留存城建档案资源，充分发挥城建档案的价值，更好地为城市规划、建设、管理和发展提供优质服务。
注释及参考文献：
[1]成都市城建档案馆馆藏介绍[EB/OL].[2019/01/ 09].http：//www.cdcjda.cn/News /show /7bc57b2e -c78c- 4b5a- a549- ceea7caac360/6d90c0a9- 93f5- 4e6ab04b-c0596365bbe1/1.html.
[2]天津市城建档案馆馆藏类目介绍2018[EB/OL].[2018/12/10].http：//www.tjcjda.com.cn/mainLocal/collec？ tionOverview40001168.html？version=1527753550420.
[3]重庆市城市建设档案馆关于推广应用“重庆市市、区（县）城建档案信息一体化管理平台”的通知[EB/OL].[2018/12/10].http：//www.cqcjda.com/content/？479.html.
[4]建设工程电子文件归档座谈会在常德召开[EB/OL].[2018- 05- 17].http：//cjdag.zhuzhou.gov.cn/c26/20180517/ i673686.html.
[5]马素萍.如何确定城建档案馆档案进馆范围[J].中国档案，1995（9）：21-22.
作者单位：北京市城市建设档案馆
