建立社会普法教育机制探析
唐朝波
党的十八届三中全会提出“健全社会普法教育机制”，四中全会进一步强调“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作”，教育、引导全民守法，推进法治中国建设。其中“健全社会普法教育机制”是一个全新的提法，客观反映了目前普法宣传工作中科学性、实效性、创新性不够等问题，也为我们改进工作指明了方向。探索建立社会普法教育机制，努力破解普法宣传工作的难点和不足，是当前司法行政工作十分现实和重要的课题。本文在对重庆市江北区普法宣传工作梳理分析后，提出建立社会普法教育机制的初步构想，旨在为增强全民法治观念，提高法治素养，推进法治化进程提供参考。
一、 重庆市江北区普法教育现状
重庆市江北区经过“一五”到“六五”普法的探索、实践、建设、依法治理、全面建设法治和法治化管理等六个阶段的砥砺前行，29年的普法教育留下了深深的足迹，取得显著的成效，2010年成功创建成为全国首批“法治区县”。具体表现在：一是“大普法”格局基本建立。全区坚持普法宣传与依法治理、权益维护、法律援助、法律服务、矛盾化解相结合，与党政机关的业务工作相结合，将普法工作贯穿于经济建设和社会管理全过程。按照“谁执法谁普法”的原则，积极整合各种社会资源，调动各种社会力量，将普法宣传与全区中心工作和群众日常工作、生活和休闲娱乐互相融合，形成了较浓厚的法治文化氛围，初步形成区法制建设工作领导小组统筹协调，区法制建设工作领导小组办公室（简称“区法建办”）具体指导，各街镇、部门（各行业、系统）组织实施，相关社会组织积极参与的“大普法”工作格局。二是普法对象基本覆盖。将全区有接受教育能力的公民作为普法对象，建立了区法律援助中心、街镇（部门）司法所、法律援助站、村（社区）律师工作室等机构，并积极依托法律服务热线等载体，努力为广大群众提供常态化、全天候的法律服务。全民法制宣传教育普及率达到85%以上，其中党政领导干部、公务员和义务教育在校学生达到98%以上。三是社会普法初露端倪。近年来，通过组织引导和民间自发形成的普法实体，活动经常，形式新颖，受到群众的普遍好评，社会普法初露端倪。2010年3月，“江北区妇女维权与法律援助志愿服务团”成立，共有志愿者100余人，在优化妇女维权环境、建立维权机制、加大妇女维权力度等方面发挥了积极作用。2012年6月，驻江北区的浩帮律师事务所发起成立的“农民工法律志愿服务队”，义务为农村进城务工人员提供法制宣传、法律服务，得到群众的热烈响应。2012年10月，驻区80余家律师事务所与全区113个社区（村）挂钩结对，签订统一的服务协议书，各律师事务所向结对社区派驻1名律师，每周定期到社区工作室值班半天，开展“律师进社区（村）”公益法制宣传和法律服务活动。近年来，来自公、检、法、司系统的专业法律工作者组成的法律工作志愿者，深入社区、学校，广泛开展法制讲座、以案说法、庭审进街镇（社区）、法制文艺汇演、法律“八进”等形式的普法宣教工作，受到群众交口称赞。
江北区虽然强调“大普法”，力求大融合、大整合，但还是典型的“政府主导型普法教育”，离建立“社会主导型普法教育”的目标尚有不少距离。主要表现在：一是工作运行不顺。具体表现在司法局囿于自身职能限制，很难协调组织、宣传等其他部委办局开展普法工作。同时，区法建办与各部门之间、部门与部门之间的沟通、协调、联动比较零散，普法工作深入推进乏力。二是形式方法不多。普法宣传缺乏针对性，采取“一锅煮”。单纯的“你讲我听”，发放宣传资料多，群众喜闻乐见的方法形式不多，普法效果大打折扣；三是社会参与度不高。由于“行政化”浓，“运动式”趋势明显，加之我国法治文化的欠缺，社会组织和群众参与普法的动力不足，热情不高；四是绩效评估不准。普法绩效评估的主观性、行政色彩较浓。政府既是运动员，又是裁判员，而作为普法教育主体的广大群众的参与少，难以做到客观公正、不偏不倚。
二、开展社会普法教育的现实需求及选择
实施依法治国战略，推进法治社会建设进程，全民普法教育是基础。如何建立完善有效的普法教育机制，克服现有普法模式的弊端和不足，以下几点应高度重视：一是必须抓住普法教育的核心和根本——普法实践应强化塑造全民的法治意识和法律素养。普法宣传目标的制高点应越来越突出对法治社会的追求。普法宣传教育的目标，应该是近期要求与长远追求的结合。一方面要重视及时的、动态的、针对性强的法制宣传；另一方面也不能忽视源头积累、法理启蒙、长期普及等诸多努力，因为公民的法治意识、法律素养是法治社会的重要基础和显著标志。二是必须突出普法教育的针对性和实效性——普法实践应更多地面向社会领域、运用社会方法。社会的变革，各种关系的调整背后，实质是社会关系的调整，普法宣传教育应加强有关社会性法制内容的宣传力度，着力点应多运用社会公众易于接受并喜闻乐见的方法形式及手段技巧。比如借助具有公共性的、社会关注度高的社会热点选择相关的法治内容，有策划地进行宣传，往往能提高社会“营销”的效能；又如借助社会媒体开展普法宣传的方式，像互联网及微博和短信、移动传媒及相关影视等，覆盖广、传播快，是极佳的社会资源。三是必须注重普法教育的社会参与和互动——普法实践应更多地发动依靠社会力量，达成民众自我教育提高。普法宣教应越来越重视社会力量的参与、加入和互动，让非官方媒体传播主流声音，不但是法治建设及其宣传教育的需要，也是推进社会建设的需要。要通过体制机制的创新，激励更多的社会人成为普法宣传队伍中的一员，能较好地达成民众的自我教育提高，这种实践过程是建设法治社会的过程。
综上所述，我们的普法宣传教育应充分关注社会领域，借助社会力量，采用社会方法，走出一条不同于传统的“政府主导型普法教育”的普法教育路子。结合社会发展和普法宣传的趋势及江北区的实际情况分析，社会普法教育应是理想的选择，因为社会普法教育只是“大普法”的拓展和深化，有群众基础，有经验可循。与传统的政府主导的普法教育相比，社会普法教育应该在以下方面进行调整、充实和完善：一是注重社会普法教育的主体是社会力量。在传统的“政府主导型普法教育”模式中，普法的主体是政府，普法是政府的事，或者说是普法职能部门的事。而在社会普法教育中，“政府—社会”存在一个此消彼长的关系：政府作为有限政府，不再大包大揽，将从普法中逐步淡出（最终可只保留国民教育体系中对在校青少年学生的普法教育），志愿者、学界、媒体、社会组织等社会力量将逐步取代政府成为普法的主导力量。二是注重社会普法教育对象的科学分类和应对。在传统的“政府主导型普法教育”模式中，普法的对象是“全体公民”，一般采用整齐划一的普法方式，运动式、形式化明显，较少根据“个体公民”的个性需求在普法内容、普法方式上进行针对性设计。而社会普法教育则通过公民的有序参与，强化公民的自我管理、自我普法，能对不同群体的个性化普法需求及时作出回应，从而提高普法的针对性、敏感性、实效性。三是注重社会普法教育的手段是社会资源。在传统的“政府主导型普法教育”模式中，动用政策、资金、人力、物力等政府资源进行普法，虽然执行力强、效率高，但也容易走过场、成本大、收效低。而社会普法教育注重整合各种社会资源，注重市场运作，通过资源的优化配置、公平竞争实现规模效应，实现普法效益最大化。四是注重社会普法教育的效果由社会评估。在传统的“政府主导型普法教育”模式中，普法的行政色彩浓，普法规划是自上而下制定的，普法工作的好坏由上级说了算——上级制定考核指标，完成得好普法工作就做得好，完成不好普法工作就做得不好，至于普法对象到底欢不欢迎、满不满意则很少去考虑，很少去评估。而在社会普法教育中，普法的主体和对象都是公民（社会），普法是需求导向型的，普法的效果到底好不好，公民（社会）自己说了算。简言之，社会评估才能提高普法效果评估的公信力和科学性。
三、完善社会普法教育机制构想
从“政府主导型普法教育”向“社会主导型普法教育”转型的过程，要由政府引导社会广泛参与，经历“政府—社会互动型普法教育”这一过渡阶段，再逐步向“社会主导型普法教育”的终极目标迈进。
（一）“一组两线”统筹协调社会普法教育
“一组”，即各级政府“法制建设工作领导小组”（其办公室大多下设在司法局合署办公），主要负责制定本级政府普法规划、指导协调辖区社会普法教育工作。“两线”，一是“政府线”，按照“谁执法谁普法”的原则，各级政府负责本级机关各单位公务人员的普法教育，指导辖区内各系统各行业其他人员的社会普法教育。二是“社会线”，由各级政府“法制建设工作领导小组”主导，将辖区内社会普法教育活动项目化，采取政府购买社会服务的方式，通过市场化运作，负责对辖区内广大社会成员的普法教育。需要明确的是，要把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。要建立完善社会普法教育工作运行机制，制定工作例会和联席会议制度等，确保社会普法教育的有序开展和深入推进。
（二）“三大建设”推动社会普法教育工作
一是加强制度建设。制定出台《社会普法教育实施办法》等规范性文件，明确组织领导和工作运行、相关单位（社会组织）职责、人财物保障等内容。制定分类管理、考核评估、奖励及业务培训等一系列工作制度，推动社会普法教育的有序开展。二是加强法治队伍建设。针对广大群众法律需求的多样化和社会普法志愿者多行业、多层次的特点，要以打造群团社会普法教育组织、法律职业行业协会普法组织，推动建立普法志愿者协会、普法志愿者服务基地、社会普法教育人才库等为突破口，大力培育发展各类社会普法组织，重点扶持组建一批品牌化、专业化、公益性的普法工作室。吸收既精通法律知识又热衷公益事业的法官、检察官、律师、法学专家等社会各界人士，建立普法人才库，确保针对不同的普法对象都有相应的师资力量。加强对法制宣传辅导员、志愿者、联络员队伍的培训指导，提高其工作能力和水平。三是加强法治文化建设。引导和动员社会力量建设法治文化中心、法治文化广场、法治文化公园、法治楼宇、法治文化街区等法治文化品牌阵地。以西部普法网为依托，打造一体化普法网群。依托城乡公共文化设施拓展普法教育阵地。利用公共场所和公共交通工具中的传播载体以及户外广告设施，扩大普法教育社会覆盖面和影响力。
（三）“五项举措”促进社会普法教育的深入发展
一是全力打造法治政府。按照党的十八届四中全会“加快建设法治政府”要求，狠抓重庆市委《关于全面推进依法治市的意见》的贯彻落实，健全行政决策程序和机制，完善行政执法体制，严格规范公正文明执法，依法全面正确履行政府职能，努力建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，让老百姓认法、信法，办事靠法。二是研发“群众法律需求调查系统”。发挥该系统在内容发布、需求调查、工作联络等方面的作用。在调查、分析普法受众所处的外在环境和自身特质的基础上，根据普法受众的法律需求不同，提供个性化的法律宣传产品和服务。三是逐步建立政府购买服务、社会投入、公益赞助和市场运作相结合的社会普法教育运作机制。将法制教育培训、图书编写、音像资料创作、媒体宣传、大型普法活动等普法项目面向社会进行招投标，积极培育法治文化创意产业等普法市场，实现社会效益与经济效益的统一，推进普法教育的市场化、社会化、项目化、专业化。通过向企业出让普法活动冠名权、由企业刊登普法公益广告等形式，吸引社会赞助参与普法公益事业，使法治宣传和企业形象宣传有机结合，实现互利共赢。四是加强媒体覆盖式普法。建立完善媒体公益普法机制，承担公益普法的社会责任。要充分运用广播、电视、报刊等传统媒体，打造一批受群众欢迎的优秀法制宣传教育热线、节目、专栏。积极探索运用网络、手机、户外电子显示屏等新兴媒体，建立法制宣传教育网站、QQ群、微博、微信、二维码，编发法制宣传教育短信、手机报、动漫、公益广告。五是建立科学的社会普法教育评价体系。建立科学合理的普法教育评估指标体系，把第三方评估报告结果作为普法教育工作成效的重要参考依据，让普法教育工作成效交由社会和群众说了算，倒逼普法教育形式、方法和手段的创新，促进普法教育实效的提高。
作者单位：重庆市江北区司法局
责任编辑：胡 越
