1936年澳日贸易争端探析

    王小欧

    摘 要：1936年5月22日，澳大利亚实行“贸易转移政策”，旨在“平衡”与所有“客户”的商品贸易，实则给予英国以极大的优惠，对日本的棉制品和人造丝制品进口实行苛刻的关税条件，从而引发两国长达7个月的贸易争端，最終以各退一步而不了了之。此次贸易争端因涉及英国的利益而通常被理解为是澳大利亚“讨好”英国的产物，而事实并非如此简单。对这场贸易争端进行探析，不仅可以帮助我们更好地了解这段历史，而且对认识今天的贸易争端也具有一定的借鉴意义。

    关键词：澳大利亚， “贸易转移政策”，日本，贸易争端

    中图分类号：K15 文献标识码：A 文章编号：0457-6241（2020）08-0060-06

    20世纪30年代初，澳日贸易呈良好的发展态势。日本不仅是澳大利亚棉制品和人造丝制品的主要进口国，还是澳大利亚主要初级产品之一——羊毛的采购大国，并连年在对澳贸易中处于逆差。然而，澳大利亚却在1936年5月22日宣布实行“贸易转移政策”，限制从英帝国以外的国家进口大量货物（除非获得总理的特别许可），其中对大量棉制品和人造丝制品征收了禁止性关税。①对棉制品征收的关税由25%的从价税，变为相当于原来68%～85%从价税的从量税，对人造丝征收的从价税也由原来的40%增加到47%～182%。②针对日本的意图非常明了，日本马上回击报复，澳日贸易争端随即展开。学界关于这一问题的关注很少，即便是对澳大利亚外交史进行专门研究的著作也不见详细论述。③提出“澳大利亚实施这一政策受到英国很大影响，并私下与英国做了交易”，“想通过‘贸易转移政策取悦英国”这一观点的论文也并未就如何受到英国“影响”和如何进行“交易”等问题予以细致分析;④还有的著作提及此事件时，在提出“到底是与日本通商是澳大利亚未来贸易的正途，还是维系与英国的贸易关系才能最好地满足澳大利亚的自身权益”的问题后不见下文。⑤本文将结合相关史料对1936年澳大利亚对日本贸易态度的突变、英国对澳大利亚的压力以及澳大利亚对于自身“贸易平衡”的考量等问题进行深入考察，进而探寻澳日此次看似不合理的贸易争端背后的合理性因素，并通过对此事件结果的分析，为当今世界的贸易争端提供一定的历史借鉴。

    在英联邦形成之前，澳日关系几乎全部围绕移民问题展开。中日甲午战争后，日本实力大增，澳大利亚长期处于日本野心的阴影下。1901年，澳大利亚推行“白澳政策”，只允许白人移居澳大利亚，歧视华人、日本人等亚洲有色人种。日俄战争后，澳大利亚对日本的恐惧更加强烈，1905年实行专门针对日本的限制移民政策，对日本长期处于疏远和敌视状态，直至1929年世界性经济危机发生后，由于英国深陷其中自顾不暇，长期依附于英国的澳大利亚才开始关注自身与日本之间的贸易往来。

    整个大萧条期间（1929—1933年），澳大利亚对日本的出口额除了1929年轻微降低外，一直处于稳定增长状态：1929—1930年为655.5万欧元，1932—1933年为1146.8459万欧元;日本在澳大利亚出口贸易中所占比重也从6.67%升为11.66%;1929年，澳对日出口额为13255.5万日圆，进口额为4383.1万日圆，顺差达8872.4万日圆;1931年澳对日出口额更是达到了进口额的5倍多;①澳大利亚出口到日本的羊毛从1928年的4.9万吨上升到1933年的10.3万吨;同期，澳对日的小麦出口也显著增长，1929年澳对日小麦出口占其总出口的8.3%，1932年则上升为12.1%。②1932年，上台组阁的澳大利亚总理莱昂斯（Lyons）通过制定澳日双方都满意的通商协定，在接下来的4年中实现了澳日贸易的稳步增长。澳大利亚官方刊物《商务》曾报道：“从大萧条时期就开始的向日本出口澳大利亚羊毛的贸易现今仍然进行得很好，这有效地促进了联邦经济的复苏。”③1934年，澳日政府就《友好、商业和航海条约》进行讨论，由于日本已经成为澳大利亚羊毛的主要买家，澳将优先考虑改善与日的贸易关系。④1935年9月，日本外交官出渊胜次在访问澳大利亚时指出，一段时间以来，日本一直是澳大利亚羊毛的第二大买家，并预言日本很快就会升级为澳大利亚羊毛的最大主顾。⑤同时声明，澳大利亚和日本正在建立“跨太平洋的友谊之桥”。⑥在利益的指引下，澳日不仅建立了贸易关系，而且前景良好。然而，令日本始料未及的是，两国刚刚建立起来的贸易友好往来却在半年后“突然”发生了变化。

    1936年2月，澳大利亚贸易部长亨利·古利特爵士（Sir Henry Gullett）通告日本驻悉尼总领事村井倉松，除非从日本进口的棉织物和人造丝大幅减少到澳大利亚政府满意的水平，否则将提高对这些物品征收的关税以实现削减。古利特在2月20日向村井解释，澳大利亚政府之所以采取这样的政策，是基于保护英国工业的必要性。澳大利亚完全依赖英国市场来吸纳所有难以销售的出口盈余商品，必须要抑制这些廉价的外国纺织品的进口。⑦古利特所说的难以销售的商品，是指除英国以外几乎没有市场的肉类、奶制品和干果等，这些商品在英国的销售依赖于在那里享受的优惠幅度。古利特还说道，澳大利亚政府可能采取的任何行动都是自愿的，并非是应了英国政府的要求。但是，村井并不相信古利特的说法，当时日本的一些经济学者也把日澳贸易问题“归于日英问题”。⑧大萧条后，由于棉制品出口受到日本的强力挑战，英国已经利用其帝国影响力通过关税战在西非、印度、埃及等地对日本展开贸易战。澳大利亚态度的突然变化正是英国抵制日本棉织品日益激烈竞争的又一个例子。事实上，村井的怀疑并非捕风捉影。这在半年来澳大利亚政府与英国纺织工业重地兰开夏郡棉业代表以及澳大利亚政府与英国政府间的往来中不乏体现。

    1935年6月12日，莱昂斯访问曼彻斯特，在与棉业贸易代表的会面中，听取了他们就澳大利亚关税对兰开夏郡纺织品出口的影响以及日本竞争问题的陈述。当时该行业的代表敦促澳大利亚政府对日本纺织品采取具体关税或进口限制措施。8月15日，澳大利亚驻伦敦高级专员布鲁斯（S. M. Bruce）向莱昂斯发送了一份由自治领事务大臣托马斯（J. H. Thomas）亲笔签名的电报。电报提到了莱昂斯6月访问曼彻斯特时，当地纺织工业代表们向他提出的诉求，以及莱昂斯就回国后将这种诉求反映给同僚的承诺。随函还附上了该行业于7月24日向贸易委员会主席提供的，关于日本棉和人造丝在澳大利亚市场持续发展的其他信息。电报还指出：兰开夏利益集团意识到，澳大利亚已经很难将日本纺织品通过配额限制在几年前的相应地位，如果不想让情况继续恶化下去，就应该尽快采取行动……兰开夏郡的情绪日趋强烈，我们希望联邦政府能够充分考虑联合委员会的意见和建议，联合委员会有可能采取行动以保护兰开夏对澳大利亚的重要贸易不受日本竞争的影响。①11月27日，澳大利亚贸易海关部贸易协定条约处就日本的竞争问题向联邦政府提交了一份详细的关于征收关税意见书，并具体提到了上述英国工业界在7月24日向贸易委员会主席提供的信息。

    1936年1月23日，莱昂斯内阁做出决定，即应尽快采取措施，通过征收特定关税或其他手段减少日本人造丝和棉制品的进口。于是，有了同年2月古利特与村井的对话。日本方面接受不了古利特的解释，认为可以对人造丝制品采取一些控制，但对棉制品没有任何限制的必要。而澳大利亚方面却仍决定不仅对人造丝征制品收40%的关税，也对日本的棉制品征收68%～85%的关税。日本政府马上对澳大利亚牛肉、小麦和乳制品实施进口限制，与此同时，日本的羊毛买家也拒绝参加澳大利亚的羊毛拍卖。②澳日贸易关系日趋紧张。

    同年3月，曼彻斯特的非官方贸易代表团抵达澳大利亚，澳大利亚政府给出了包括大量条目的新关税表。这些新关税的税率介于对英特惠关税和普通关税之间，适用于那些与澳大利亚签订双边贸易协定的国家。③5月18日，莱昂斯在给英国首相鲍德温（Baldwin）的电报中“表白”道：“为了满足贵国政府的明确愿望，我们将对日本纺织品的进口实施严格的关税限制，在我们看来，这定会给兰开夏郡的制造商带来非常可观并持续增加的收益。”④可见，村井关于澳大利亚对日贸易态度的转变是受到了英国影响的这一猜测无疑是对的。然而，村井也许未曾料到，澳大利亚态度转变的原因并非仅限于此。

    澳大利亚最终决定对日本实行“贸易转移政策”，还有其他方面的考虑。莱昂斯在上述同一份电报中指出：“当然，我们也希望这些限制能够间接地通过增加我们对英国的出口机会，进而给澳大利亚带来好处。然而，这些措施令我们面临来自日本的报复，日本是我们羊毛的第二大客户，实际上也是我们所有出口产品的第二大客户，鉴于此，如果不是因为您的一再请求以及我们迫切需要在英国市场上占有更大的份额，我们是不会觉得施加贸易限制是正当的。”⑤其中，“一再请求”这个词足以表明澳大利亚在此期间所承受的来自英国的持续压力，而“迫切需要在英国市场上占有更大的份额”，则体现了澳大利亚对自己利益的考量，即可以对日提高关税，但是需要有一定的回报，对日进行贸易限制的速度和强度将取决于英国回报澳大利亚的力度。

    澳大利亚肉类工业发展迅速，在肉类出口方面，英国是其最大的客户。虽然自1932年渥太华会议以来，澳大利亚能够享受到关税优惠的待遇，但是仍然面临来自阿根廷的更成熟、更高效的同业竞争。英国与阿根廷的贸易条约1936年11月即将到期，澳大利亚希望英国对阿根廷肉类征收关税并限制额外的数量以保证澳大利亚生产商的利益。但是，英国政府并不想做到澳大利亚人所要求的程度，因为这样做的结果将是英国对阿根廷出口量的下降，以及英國投资于阿根廷肉制品行业大量资本回报率的下降。

    1936年4月，澳大利亚部长佩奇（Page）和孟席斯（Menzies）在访英期间，就阿根廷的问题与英方谈判代表进行了商谈。其中，澳大利亚高级专员布鲁斯则更加咄咄逼人，他警告称，如果英国允许阿根廷以减少购买英国产品相威胁进而成功获得英国牛肉市场的更大份额，澳大利亚就将会放弃对英国棉制品和人造丝制品给予的优惠政策。佩奇还指出，英国给澳大利亚牛肉的市场份额非常不充足。根据渥太华会议上的原则，除了现有的固定份额外，澳大利亚应该还可以获得一个扩大份额。他亲自写信给英国首相，要求其进行调解，并明确表示，鉴于澳对日的不稳定立场，英国谈判代表需要迅速决定是否可以在牛肉问题上做出进一步的让步。①这种态度显然是在与英进行讨价还价。对日本棉制品及人造丝制品提高进口关税进行贸易限制，是澳争取获得在英国牛肉市场更多份额的筹码。澳大利亚希望，为了英国而在日本市场失去的利益，能够通过英国对阿根廷采取限制而在英国市场得到补偿。出于“平衡贸易”的考量，5月22日，澳大利亚政府正式推出“贸易转移政策”，希望以此政策获取英国对减少从阿根廷进口的许诺，从而保证澳大利亚牛肉等商品在英国市场的份额。如果英国能够满足澳大利亚的贸易需求，那么一切就都是值得的。但是，澳大利亚也许未曾料到，日本的报复是强烈的，而英国的回应是微弱的。

    5月26日，日本威胁澳大利亚，要对其实行《贸易保护法》，双方不再礼貌亲和。堪培拉方面回应时坚称：任何新协议都必须将人造丝与棉制品进口限制在已有关税规定的数量内。6月25日，日本政府对澳大利亚的羊毛、小麦和面粉实行进口许可证制度②（日本贸易部部长甚至还设立了一项基金，以补贴来自南非和南美的更为昂贵的羊毛进口），并在普通进口关税的基础上对澳大利亚牛肉、黄油、浓缩牛奶、牛皮、牛脂和酪蛋白加征50%的从价税。6月底，日本制造商根据《贸易调整与商业保护法》，以绝对禁止或征收50%特别关税的方式，禁止进口几乎所有的澳大利亚产品。与此同时，日本军界也强烈谴责澳大利亚的行动，并呼吁政府进行强有力的抵制。他们带头采用合成羊毛制造制服，成立了包括日本所有主要纺织制造商在内的羊毛进口管制协会，并通过联合行动努力促进用南非和南美的羊毛替代澳大利亚的羊毛。7月9日，澳大利亚政府继续采取行动，全面禁止进口38类日本货物，虽然保留条款规定可以发放许可证，但当时的报告表明，除了丝绸制品和生丝将在9月25日获得许可外，总理无意给其他被禁日本货物发放许可证。③澳日贸易争端日趋白炽化。

    然而，就在澳大利亚为了他“最好的顾客”而得罪“好顾客”时，他“最好的顾客”正在全力思考着如何保障自己利益的最大化。6月5日，英国养牛补贴委员会在内阁报告中表达了这样的观点：如果由于肉类贸易战而导致价格崩溃，我们应该保留针对阿根廷和自治领适时采取政策的自由，以便我们到时候能够运用最好的方式来保护本土的生产商，比如通过禁止或限制进口商品，超额征税等。④6月8日，商务部部长沃尔特·朗西曼（Walter Runciman）在备忘录的开篇再次提到养牛补贴委员会的这个观点，并指出：“我们一直都在考虑，如果国际肉类会议破裂，英国政府需要能够自由地采取任何必要的保护局势的措施……一旦重新实施定量调节，会不可避免地导致自治领和阿根廷对他们将要获得的待遇提出获得保证的要求。因此，最好避免做出任何明确的规定。我认为，我们不能在超额征税的方向上寻求解决办法……确定此税具体的税率是无法被克服的困难……取代自治领优先的征税制度是本次谈判的目标之一……如果通过谈判解决的方案被证实不可行，则可能需要采取下一步行动，但是，我们不能在会议上就下一步行动的性质作出积极的承诺。”⑤这种暧昧的态度令澳大利亚不甚满意。于是在同一天，澳大利亚在与英国的谈判中再次提到了纺织品问题。

    孟席斯询问英国政府会如何“令兰开夏和日本能够坐下来划分各自可用的市场”。布鲁斯则进一步指出：如果此次英国妥协于阿根廷减少对英进口的威胁，那么，澳大利亚将不可能继续实施最近采取的优先购买英国人造丝和棉制品等商品的政策。⑥6月12日，自治领事务大臣麦克唐纳（Malcolm MacDonald）回复孟席斯，当天内阁会议的意见是对外国牛肉征收每磅3/4便士的关税，对自治领的牛肉则不征税。英国政府将会在两年后把分配权移交给国际会议，在此期间，会对阿根廷和自治领的进口实行限制，将其保持在目前的水平上，减少阿根廷渴望的对其更有利的冷鲜牛肉的出口量，但对自治领不实行限制，在一定程度上，他们可以用冷鲜牛肉代替冷冻牛肉。显然，英国方面并没有全面削减阿根廷的进口，也没有全面扩大澳大利亚的进口。6月17日，澳大利亚总理莱昂斯电告英国首相：“这些提议‘令人深感失望并‘完全不能接受……英国政府彻底放弃了在渥太华会议上做出的承诺，即给予自治领对英的肉类出口以更大份额……如你所知，我国政府最近引入了修正案和许可证制度，对来自某些外国的进口实行严格和挑衅性的限制。由于这些修正案，我们目前在日本问题上处于非常困难和微妙的地位，日本在这里的贸易代表已经完全停止购买羊毛、面粉、小麦和其他商品。到目前为止，所有澳大利亚羊毛种植者都暂且没有谴责政府，新闻界也大都支持政府。然而，这种克制和支持是有条件的，即我们希望能够在与英国达成友好协议的努力中获得成功。此外，我们还遭到了来自美国和其他两国政府的抗議。如果政府不能做出令人满意的肉类安排，就无法证明我们最近的国际关税立法是合理的……我不是夸大其词，如果在澳大利亚公布贵国政府向佩奇和孟席斯提出的建议，民族情绪将会被深深震撼，整个贸易转移政策和我国政府将被置于危险之中。”①

    面对澳大利亚的强烈抗议，英国牛肉部谈判委员会和麦克唐纳在6月22日均提出：要在与阿根廷的谈判中要求三年内将外国冷鲜牛肉进口量净减5%，而自治领的进口则等量增加。最终，这一决定于6月24日被内阁贸易与农业委员会接受。②

    由此可见，澳日贸易争端的展开并非仅仅是英国压力的产物，也是澳大利亚基于“贸易平衡”的考量、权衡利弊后与英博弈的产物。澳大利亚在与英国的牛肉谈判中为自己争取到了相应的利益，是其选择继续对日本进行贸易战的根本原因。

    然而，争端进行到1936年12月下旬时，澳日双方似乎都没有从僵局中获益。澳大利亚羊毛出口减少到1935年的71%，而日本的纺织品出口则减少到1935年的82%。许多澳大利亚公司遭受了非常严重的损失，没有任何可靠的证据表明澳大利亚初级产品的出口在多大程度上得到了促进。③英国对澳的贸易总额也不升反降：1935年1—10月，英对澳贸易总额为460万澳元，1936年1—10月，英对澳贸易总额为350万澳元。④因此，澳日政府几乎同时发表声明，宣布结束贸易战并对贸易限制进行共同修订，通过协议来解决争端。此协议自1937年1月1日起生效，至1938年6月30日终止，共18个月。双方各退让一大步，取消对彼此出口所有特别新税的征收，并同意对澳大利亚的羊毛和日本的棉制品与人造丝制品进行特定限制。日本每年可以从澳大利亚进口羊毛53万包（原来是40万包），同时可以向澳大利亚出口棉制品（不包括做袋子的印花棉布）和相等数量的人造丝制品各7687.5万平方码（原来分别是5000万平方码和3000万平方码）。然而，这并未被视作最终的解决方案。《大阪每日新闻》指出，“新协定不过是暂时的规定”;伦敦《经济学人》评论，新协定是一种“休战”和“权宜之计”;新的日本驻澳总领事岩松（T. Wakamatsu）表示，“日本对这个临时协定并不非常满意，但就目前来看，这是可以获得的最好的妥协”;澳大利亚英国制造商协会提醒说虽然兰开夏会失望，但是英国人应该认识到，他们已经从中大大获益。⑤尽管日、澳、英三国都对这一结果不满意，但也都没有更好的方案。澳日贸易争端就此告一段落。

    在1936年的澳日争端中，澳大利亚冒着进口成本增加的风险以“贸易转移”的方式对待日本，通常被看作是同期英日贸易冲突下的产物，即作为英联邦成员，澳大利亚是在英国的压力下选择牺牲“好顾客”日本来迎合英国的利益。毋庸置疑，澳大利亚对英国是忠诚和信任的，英国的军事力量和经济实力一直让澳大利亚感到心安。然而，在此次贸易争端中，澳大利亚的决定并非是盲目跟从英国的结果，而是建立在纵观时局以及对自身利益判断上的一种选择。对于澳大利亚来说，一方面，日本虽然是一个很好的贸易伙伴——从1930年到1934年，在澳大利亚的对外贸易中，对日出口比例由5.2%上升到11.2%，但是为了日本而失去英国这一最大的海外市场是得不偿失的——同一时间，英国占澳大利亚出口比例的51.7%，澳大利亚在英国进口贸易中位居第三。除了羊毛和小麦，澳大利亚几乎所有的出口商品，包括87%的牛肉、93%的羊肉（mutton）、99%的羊羔肉（lamb）和93%的黄油都销往英国。①另一方面，虽然英国是澳大利亚最好的贸易伙伴，但是，如果为了英国而失去的与日贸易的缺口无法被填补，那么，澳大利亚的总体利益还是无法得到保障。无论选择英国还是选择日本，澳大利亚在总体上都是损失方。于是，澳大利亚决定以牛肉市场上英对澳的贸易优惠来补偿其为了英国而在对日贸易上的亏空，在澳日、澳英的贸易谈判中尽可能使自己的利益最大化。

    日本一直是澳大利亚的羊毛采购大国，同时也是其棉制品和人造丝制品的进口大国，对日本来说，尽管早就感受到英国在棉制品和人造丝制品市场上不断对澳大利亚施加压力，但仍无法平静地面对澳突然实行的“贸易转移”政策。澳日贸易原本处于双赢态势，而澳实行“贸易转移”政策后，如果不采取对策，日本必然是“零和博弈”的损失方;而在对澳进行积极报复后，日本看似在贸易战中未败下阵来，实则仅仅是与澳分摊了对抗成本，并非取得了胜利。对英国来说，通过对澳大利亚施加压力来与日本争夺澳的棉制品和人造丝制品市场是保证其利益的绝好方式，然而，自1931年《威斯敏斯特法案》颁布后，英帝国名存实亡，各自治领成为与之平等的独立主权国家，仅以共同效忠英王为政治纽带而联系在一起。尽管1932年渥太华会议后，英联邦成员在经济上的联系加强了，但是，英国对各自治领的控制已不比从前，贸易问题也不再能够通过政治压力得以全面解决。面对澳大利亚在牛肉市场方面的要求，英国也进退两难：如果在牛肉市场的谈判中对澳不让步，就会失去澳的棉业市场;如果让步了，就会影响与阿根廷的贸易关系，其整体利益也会随之受到削弱，想要两全其美、利益独占已不可能。

    综上所述，此次贸易争端中所存在的各方要素及最终结果表明，当人类步入现代社会后，随着经济贸易全球化的形成与日益发展，一个国家贸易政策的制定尽管可能受到来自其他方面的影响，但源于自身利益的考量才是最终政策出台的根本。此外，任何一项以单方面利益考虑为出发点的贸易政策最终都不会为贸易双方或多方带来想象中的利益，甚至会造成损失。要想摆脱贸易困境，协商与合作才是有效途径，任何漠视共同发展的贸易政策都将损人损己，最终使自己陷入僵局。1936年的澳日贸易争端如是，现在的贸易争端也定然不会是这个时代下的例外。

    【作者简介】王小歐，长春师范大学历史文化学院讲师，主要研究方向为日本外交史、世界现代史。

    【责任编辑：王湉湉】

    Abstract： On May 22， 1936， Australia implemented a “Trade Diversion Policy” aimed at “balancing” trade with all “customers”. In fact， Australia gave Britain great concessions and imposed stringent tariff conditions on the import of cotton and rayon products from Japan， which led to a seven-month trade dispute between the two countries. This trade dispute ended with a step back at last. It is often thought as a product of Australias “flattery” to Britain because it involved? her interests， and its not so simple. An analysis of this trade dispute that occurred 83 years ago can not only help us to understand the history of that period better， but also has a certain reference significance for understanding todays Sino-US trade war.

    Key Words： Australia， “Trade Diversion Policy”， Japan， Trade Dispute