美国政府向非营利组织购买公共服务模式分析
吕外
[摘 要]早在19世纪，美国就有向非营利组织购买公共服务的实践，经过一个多世纪的发展，美国向非营利组织购买公共服务在法律与物质保障、购买方式和内容以及购买流程和监管体系上都取得了明显成绩，基本上形成了一套具有美国特色的购买体系。积极探索和认真研究美国向非营利组织购买公共服务的模式，总结其先进经验，对促进我国政府向非营利组织购买公共服务体系建设具有重要意义。
[关键词]政府购买；公共服务；美国；非营利组织
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）01-0068-04
政府向非营利组织购买公共服务是全球新公共管理改革浪潮中的一个趋势，是政府提供公共服务的重要方式之一，可以使政府从烦琐的公共服务中解脱出来，把工作重心转移到宏观调控和监督管理，实现政府职能转变；同时也有利于公共服务水平的提高，使公众得到更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。美国向非营利组织购买公共服务兴起于上世纪70年代，经过40多年的发展，美国已经构建起了非常完善的公共服务购买模式，非营利组织成为美国社会公共服务重要的供应者之一。进入新世纪以来，我国社会对公共服务需求日益增长，政府为了有效满足公众需求，实现职能转变，开始积极向非营利组织购买公共服务。但是由于起步晚，发展时间短，在许多方面还亟须进一步完善，与美国相比，我国还存在较大差距，在许多地方还需要向美国学习。因此，积极探索和认真研究美国向非营利组织购买公共服务模式，总结其先进经验，对于我国政府在这方面的工作具有一定借鉴意义。
一、美国向非营利组织购买公共服务基本情况
早在19世纪，美国政府就有向非营利组织购买公共服务的实践。但是政府成规模的购买非营利组织公共服务则始于上世纪70年代，当时美国经济持续低迷，通货膨胀和财政赤字不断恶化。与此同时，新公共管理理论、公共选择理论在西方开始兴起。这些理论提倡节约公共服务成本，强调在公共服务供给机制中引入竞争，建立多元的社会管理机制，限制和缩减政府机构规模。在这些理论的影响下，美国政府开始关注非营利组织在公共服务领域中的积极作用并且大规模的向非营利组织购买公共服务，这一时期购买的公共服务多涉及公共设施的维护管理。
上世纪80年代中期到90年代末，美国向非营利组织购买公共服务进入蓬勃发展期。这一时期的美国政府继续秉承新公共管理主张，强调要创造一个“工作更好，花钱更少”的政府，并在1993年通过了《联邦政府绩效和结果法》（Federal Government Performance and Results Act），将效率标准作为政府行为评价标准[1]。这极大地刺激了美国政府向非营利组织购买公共服务的发展，购买领域扩展到社会救助、社区服务、教育、公共安全等领域。目前依靠非营利组织提供公共服务已经成为美国各级政府普遍采用的形式。
然而，随着购买规模的扩大，人们发现由于过度追求效率，美国政府对公共服务质量重视程度有所下降，而且在某些领域产生了新的垄断，忽略了公共责任和社会公平等重要价值。因此，进入新世纪以来，美国政府开始强调质量与效率同等重要，重新强调政府在提高服务质量、保证社会公平、公正方面的主导作用，在某些公共服务领域由完全依靠非营利组织提供逐渐过渡到非营利组织与政府合作提供或者政府完全提供。
目前，美国非营利组织已经成为美国社会公共服务的重要供应者之一，全美58%以上的医院、46%以上的高校、86%以上的艺术组织以及近60%的社会服务都是由非营利组织负责的。政府主要是通过特定服务拨款或者与非营利组织签订合同的方式购买非营利组织公共服务。据统计，非营利组织收入总额中来自政府部门的资源为其收入总额的31%[2]。一方面有效的促进了公共物品提供主体的多元化和社会化，同时也有效的促进了社会自治与社会和谐。
二、美国政府向非营利组织购买公共服务模式的特点
1.法律体系完备，物质保障充足
美国政府向非营利组织购买公共服务有着完备的法律保障。早在1761年，美国政府就颁布执行了《联邦采购法》。经过250多年的发展，美国已经建立起了十分完善的公共采购法律体系。目前，美国公共服务采购法律体系由联邦政府采购法律体系和州政府采购法律体系组成。美国联邦公共采购法律体系包括基本法律和实施规则，基本法律主要有《联邦财产与行政服务法》《联邦采购政策办公室法》《合同竞争法》等；实施细则包括《联邦采购规则》（FAR）以及联邦政府各部门制定的部门采购实施细则[3]。州政府采购法律体系基于本州宪法及本州特点，由州立法机关制定。庞大而完备的政府采购法律体系对每一个细节都做出了详细的规定，比如对政府采购的经济目的、不同采购方式会造成什么样的适应性等都有详细规定，这为美国政府购买非营利组织公共服务提供了良好的法律依据和保障。
为了保证政府向非营利组织购买公共服务这一做法持续可行，美国还出台了一系列措施，为购买公共服务提供充足的物质保障。首先，基于采购法律体系规定，美国政府把向非营利组织购买公共服务的经费纳入到政府的年度预算中，属于政府公共服务性支出，这为政府购买提供了最基本的财力支持。同时，美国政府在预算编制方面有十分严格的要求，为政府向非营利组织购买公共服务这一行为制定了专门的标准，精确到具体的非营利组织和事务，确保每一项资金合理使用。另外，美国各级政府还通过各种税收优惠政策来扶持非营利组织，从而获得公共服务。美国政府对非营利组织的税收优惠政策主要分为两部分：一是对非营利组织获得的捐款减免税收；二是向非营利组织捐赠的机构和个人可以享受税收优惠[4]。而获得这些优惠政策的重要标准之一就是非营利组织是否能够代替政府向社会提供公共服务。
2.购买方式多样，购买服务多元
美国政府向非营利组织购买公共服务的形式是多样的，大致可分为三类。第一类是合同外包，将政府承担的公共服务项目通过招标对外承包给非营利组织，以法律合同的形式明确提供服务的质量和数量标准，政府主要负责提供资金和监督非营利组织的执行情况。由于合同外包扩大了政府提供公共服务的能力，降低了行政成本，提高了效率，因而被美国各级政府广泛采用。第二类是合作式提供，即在某些公共领域，政府依靠自身提供一部分，剩下一部分通过向非营利组织购买而实现，之所以采取这样的方式主要是基于政府公共责任和社会公平价值考量，保证公共服务的质量以及防止新的垄断的出现。第三类是政府通过相应的政策来支持非营利组织提供服务，比如提供经费补贴、办公场所以及实行免税政策等。
美国向非营利组织购买的服务种类多元，涉及领域非常广，大量公共服务项目——包括教育、文化、医疗卫生，尤其是老人、儿童、残疾人、孤儿等特殊群体的服务，都是由政府向非营利组织购买服务。这极大地扩大了公共服务的范围，能够尽可能的为社会的每一个群体都提供良好有效的公共服务，有利于社会公平和公正。同时这也促进了非营利组织的发展，创造了大量就业岗位，提高了社会就业率，保证了社会稳定与和谐。
3.购买流程规范，监管体系完整
美国政府向非营利组织购买公共服务流程有四个环节，即规划—选择—交流—评估—购买—监督[5]。美国政府在购买服务前首先会作出一个十分详尽且长远的规划，主要内容包括提供服务的目标、公共价值、潜在的提供者以及招标评估方式等。这为其购买行为指明了方向，成为后面一系列工作的行为准则。规划做好后，政府就会依据既定规则选择自己的合作伙伴，其通常会考察相关的非营利组织使命与自己所购买的公共服务使命是否一致以及非营利组织的公信力和服务提供能力。在选定一部分非营利组织后，政府会与社会各个方面进行广泛的交流，包括与被提供者、其他非营利组织等，具体到州或地方政府还会与其他州、地方政府进行有效的沟通，通过广泛的交流来确定评估标准，依据这一标准来确定其合作伙伴以及执行公共服务的标准和价值基准。当评估结束后，美国政府会按照既定计划向非营利组织购买服务，并且对非营利组织进行一系列严格的监管。当然，这一流程并不是从一而终的，而是循环往复的，每一次评估完后还会回到原点重新审视整个流程并作相应的调整，力求规范的购买流程。
美国政府向非营利组织购买公共服务的整个过程都处在严密的监管之下，这是因为美国建立起了十分完整的监管体系。首先，美国政府在购买服务时采取透明化管理制度，购买内容、标准以及方式方法等都会及时向社会公布，保证各个非营利组织之间公平竞争[6]。其次，美国政府购买服务的每一笔经费都有详细预算，纳入到政府的年度预算中，每年都需国会审议和通过，具体到州和地方政府则由州、地方议会审议通过，从根本上杜绝了购买过程中出现腐败。另外，公共服务购买一旦生效，美国政府就会采取信息报告、实地巡查、投诉处理、审计监督以及阶段性评估等方式对非营利组织进行严格监督。这是因为公共服务的外包并非意味着责任的外包，政府部门最终需要对服务成本和服务质量负责，政府有义务对非营利组织是否提供有效的公共服务进行全程监督，以保证服务项目的低成本、高效率和服务质量。
三、美国政府向非营利组织购买公共服务模式对我国的启示
1.加强政府购买非营利组织公共服务的制度化保障
当前我国政府向非营利组织购买公共服务呈现零星推进状态，绝大多数服务领域和地区购买服务推进缓慢。而且，很多购买公共服务的资金没有纳入到政府财政预算。美国政府的做法启示我们，只有加强政府购买非营利组织公共服务的制度化保障，才能提高购买服务的规范化程度以及购买服务的效果。首先，要将向非营利组织购买公共服务项目纳入到《中华人民共和国采购法》采购范围，财政部要修订《政府采购品目分类表》，将公共服务购买的领域和内容纳入到分类表中。并且基于此，将所有的公共服务购买纳入到公共财政预算。其次，要制定一系列制度规范，明确规定购买主体与客体之间的关系、购买内容与范围、购买的方式及限定条件、购买效果评价标准以及购买行为发生后的救济途径等。通过一系列完善的制度保障机制，可以保证购买服务的良好效果。当然，基于我国不同地区的发展状况差异较大，在具体的制度规范建立方面可以充分发挥各级政府的自主性。
2.创新购买模式，扩大购买服务的范围
目前我国政府向非营利组织购买公共服务主要采取契约式的合同购买、非契约的资助方式以及凭单式付费购买。但是这三种方式从整体上并不能满足政府实现高效率、高质量以及阳光透明的服务采购[7]。因此，创新购买方式是政府购买非营利组织公共服务重要的一项任务。首先，要在契约式的合同购买中引入竞争机制，尤其是那些外部制度环境较完善、非营利组织比较成熟的领域，要通过竞标性采购来提高购买服务的整体水平和透明度。其次，要尽量减少非契约性的购买方式，防止在购买过程中出现“采购腐败”等问题。第三，要建立政府自身提供与向非营利组织购买相结合的方式向社会提供公共服务，这有利于减少单纯依靠非营利组织提供服务而有可能产生的社会不公，提升服务质量。
基于公共服务效果、非营利组织发展以及政府职能转变等因素，我国近年来政府购买公共服务的做法越来越被接受和认可。但是，公共服务购买仍然局限在养老、扶贫、社区建设和残障等领域，在公共卫生、教育、文化体育、医疗卫生、社保、就业等主要公共服务领域购买服务仍然比较少。2013年9月30日，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。这也启示我们，各级政府应该在坚持降低服务成本，提升服务质量和资金效益的原则下，充分听取社会意见，广泛试点，积极扩大购买公共服务的范围，满足社会不断扩大的需求。
3.建立规范的购买程序
政府向非营利组织购买公共服务涉及财政资金的使用，只有规范的购买程序才能保证每一笔资金被合理利用。但是，我国政府向非营利组织购买公共服务目前仍处在探索期，并没有建立起一套完备的购买程序，这十分不利于政府开展购买服务工作。我们可以借鉴美国政府的经验和我国已经形成的政府采购制度，专门制定一套向非营利组织购买公共服务的购买程序。比如，我们可以制定计划—预算—招标—购买—评估购买程序。首先政府要广泛听取社会各界意见，准确把握公众需求，制定购买服务计划，明确购买服务种类、性质及内容。接下来依据购买服务的种类、内容及数量做好预算工作，并且制定出对非营利组织的要求及绩效评价标准，及时向社会公布。当预算及要求公布后就可以开展招标工作，通过公开、公平、公正的竞争，最终确定最佳的非营利组织进行购买[8]。购买方式一定要遵从多元化，既可以是整体付费模式，也可以是以政策支持换取服务模式。在评估这一环节主要是对非营利组织提供的产品进行整体性评估，这项工作贯穿于整个购买过程的后半段，可以随时针对发现的问题进行修改和调适，确保服务质量。
4.完善评估监督机制
非营利事业是一项不求回报的公益事业，但经济利益的驱使往往有可能会使部分非营利组织在具体操作过程中违背这一项原则。而且在购买过程中也很容易出现“采购腐败”等问题。因此，建立完善的评估监督机制十分必要。首先要建立政府主导下的专门性监督机制，要充分发挥审计、监察机关的作用，对政府向非营利组织购买服务流程、财政支出以及非营利组织在提供服务过程中的有关事项进行全面的审计监察，并且及时把结果向社会公布，提升公信力。其次，引入社会监督十分必要，要建立有效的听证制度及举报平台，使整个购买过程都处在公众监督范围之内，力争做到公开透明。第三，要建立服务对象监督评价机制，针对非营利组织所提供的服务进行有效的评价可以促进公共服务质量的提升。此外，还要引入第三方监督，邀请信誉度高、专业性强的第三方独立评审机构或者专家学者对购买程序、资金使用情况以及服务提供质量等进行监督和评审，保证购买更加公平公正，使群众享受到丰富优质高效的公共服务。
参考文献：
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[2]曾映明.美国公共服务运行机制及启示[J].特区实践与理论，2011，（1）.
[3]中国服务外包网.美国如何推动公共服务外包[EB/OL].中国政府采购网，2013-03-22.
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[6]徐陪陪.政府购买社会组织服务研究[D].长春工业大学，2012.
[7]韩俊魁.向非营利组织购买公共服务的理论与国际经验[EB/OL].北京慧灵智障人士社区服务机构，2008-08-13.
[8]齐海丽.非营利组织供给公共服务研究综述[J].学会，2011，（8）.
责任编辑 侯 琦
