面临挑战的福利国家理论与实践
丁东红
[摘要]经济全球化使福利国家体制受到严重挑战，如何正确看待这种危机已经成为一个重要的理论与实践问题。本文不仅阐述了西方各发达国家的应对性政策调整，而且进一步以希腊为例分析了欧洲债务危机的真正根源，从而将福利国家体制从政治腐败的深渊中剥离出来。通过对历史与现实的梳理，重新强调了福利国家的价值基础与核心理念，指出中国民生问题的解决，有赖于制度化公共福利体制的建立。
[关键词]福利国家；公共福利体制；社会保障
[中图分类号]B0[文献标识码]A[文章编号]1672—2426（2012）10—0011—09
一、福利国家遭遇全球化浪潮
自20世纪80年代以来，全球化浪潮以汹涌之势席卷世界，给所有的国家都带来了巨大冲击。世界经济活动冲破国家和地域的界限，产生了跨国界流动，通过对外贸易、资本流动、技术转移、服务扩延而形成全球范围相互依存、相互联系的超大市场和跨国经济实体，进而波及到政治、文化、科技、军事、安全、意识形态、生活方式、价值观念等各个领域，全面影响着人类的生存状态。全球化原本是一个逐渐推进的进程，但是在最近二三十年加快了速度，引起人们的广泛关注和热议。按照英国学者戴维·赫尔德的说法：“全球化是一个体现社会关系和交易的空间组织变革的过程”。[1]这种变革将各个国家和地区的经济活动全部纳入一个巨大的网络，进而改变了人们的社会关系结构和生活面貌，挑战着以往的各项制度。尽管全球化涉及到多领域多层次，但经济全球化始终是它的核心。约翰·格雷将经济全球化的过程表述为：“由不受限制的资本流动和不加束缚的自由贸易所促进的工业生产和新技术的世界性扩展。”[2]这段话简明扼要地点出了经济全球化的本质：工业生产和新技术的确得到了推进，但其代价是资本肆无忌惮的横行。资本在全球范围的无限扩张，使资本的核心价值——最大程度地降低成本，最大程度地获取利润——被发挥到了极至。有人说，“大政府”的时代已经成为历史，“大公司”正在觊觎世界历史舞台的中心位置。
经济全球化一方面极大地提高了经济效率和跨国交往的频率，另一方面也对各民族国家的自主权力和社会政策形成了巨大冲击，特别是对以国家财力为基本支撑的社会福利政策造成了冲击。这种状况说明，在市场、政治力量与公民社会三者的博弈中，市场领域的无限扩张不断侵蚀着国家领域和公共领域，从根本上削弱着各项福利政策得以实施的经济基础和政治基础，西方发达国家以往成功运作并被视为成功典范的福利国家制度受到了严重挑战。
经济全球化的影响首先反映为国家在社会政策方面的功能弱化。由于资本的跨国界流动和世界大市场的形成，使得人们对国家功能的要求更多地集中于经济目标上，这就削弱甚至掩盖了国家治理更为根本的目标和意义。比如社会福利的提供，战后各国福利制度体系的构建本是社会进步的重大成果，但在经济全球化的单纯成本视角下却成了执政者的包袱。全球化削弱了民族国家的社会治理功能，各国政治决策者在权衡各种政策的制定和公共财政支出的比例时，不得不优先考虑经济目标而削减社会福利和公共设施的开销，这对公民通过国家渠道获得福利保障构成了巨大的隐患。
市场领域的急剧扩张和竞争性文化的普遍盛行不仅直接对社会福利政策构成威胁，而且也对社会福利政策赖以生存的公民社会和公民的权利意识起着侵蚀作用。在极度扩张的国际资本面前，公共领域出现了萎缩的趋势。这种萎缩表现为公共意识的淡化、公民参与的缺失以及政治社会的消逝。在全球资本疯狂控制人类生活各个领域的过程中，公共领域本身也由于市场化的运作而面临衰落的可能，这将直接威胁到公民权利的实现。
全球化浪潮还削弱了实施社会福利政策的经济基础。公民社会福利的保障是以国家对所取得的经济成果进行二次分配为基础的。随着全球生产网络的形成，民族国家在与资本的对垒中处于越来越不利的地位，政府不断丧失对于本国投资、利率和公共支出水平等关键经济管理领域的控制力。跨国公司在世界范围内寻找劳动力成本最低、税制与市场监管制度对它们最有利的地域，资本、生产和知识的迅速转移使福利国家的税源大受影响。而且，各国政府为了吸引外来投资又不得不采取降低税率的政策，使国家的税收进一步减少。国家对投资控制力的减弱和税收的降低，动摇了福利国家的经济基础。
为应对全球化潮流而做出社会政策和福利体制的调整，已经成为各福利国家迫不得已的选择。一系列改革措施纷纷出台，如发展性的福利国家、生产性的福利国家、建立福利的准市场机制和政府购买福利，等等。发展性的福利国家指的是，国家通过向可持续发展项目投资，向公共基础福利设施建设投资，来促进福利事业的发展；生产性的福利国家则把培训劳动力，促进生产力和科技创新水平的提高作为新的关注点；再就是建立一些准市场机制来发展福利事业，比如引进服务的专业化、技术化和内部市场化管理措施推动福利事业的发展，然后由政府出资购买福利产品分配给公民。采取这些措施无非是为了在日趋激烈的国际竞争中，既能够提高本国的生产效率，同时又能够将福利政策维持下去。
欧洲是典型的福利国家聚集地，也是世界上社会福利水平最高的地区。随着全球化浪潮的不断推进，欧洲一体化的步伐也随之加快，在欧洲统一大市场的基础上，建立一体化的社会保障和福利制度已经成为欧盟继续发展的必要条件。从目前欧盟及其成员国的基本情况看，要达到社会保障一体化的目标至少应该具备两个基本条件。首先，欧盟社会保障一体化需要建立在统一的公民权的基础上。要将原来成员国各自的公民权体系统一于欧盟，建立起“欧盟公民权”的政治、法律和社会体系。其次，欧盟社会保障一体化涉及到各成员国内部的权力变化。统一的社会保障体系必须建立在统一的决策权和行政管理权的基础上，因此，需要有一个具有决策能力和行政权力的跨国组织机构。欧盟作为这样的一个机构对各成员国的社会政策进行了越来越具体的指导，从建立社会救助的共同标准到在统一欧洲层面上进行社会目标和社会政策的协调，以及为跨国服务和跨国社会保障金的发放规定共同的行为规范和准则。欧盟在对经济政策和社会政策进行调整的过程中向世人宣告，欧洲所需要的社会模式是适应全球化发展的双层结构模式，这种模式既要保留福利国家的原则和传统特色，又要在共同市场中寻求经济增长和社会公平之间的新的平衡。在这种情况下，一些超国家的社会机构相继建立，如欧盟委员会、欧洲社会政策专家委员会、欧洲法院、欧洲议会等。决定福利国家的政治因素由原来仅限于国内政党和利益集团扩大到整个欧盟的范围。欧盟一方面制定了新的约束各成员国的社会政策，另一方面取消了一些不利于单一市场发展的带有民族国家特征的制度，这些对传统福利国家的社会管理、社会控制、社会保护等权利领域都有所触动，使福利国家的发展出现了一些新的不可预知因素。
此外，各福利国家也在反省的基础上尽力做出了许多内部政策的适应性调整，这些调整可以通过社会民主党在福利国家改革问题上的若干共识体现出来。欧洲各国的社会民主党对福利国家改革的战略问题达成以下共识：一是就业政策仍然是福利国家政策的重点，实现男女平等且充分的就业，是当前就业政策的关键。二是随着社会的发展，社会风险的形式和种类也在不断发生着变化。要以积极的预防态度来对待社会的核心风险，除了“社会支出”之外，福利国家还应当参与“社会投资”。三是必须增加低技能工人的工资或通过向雇主提供补贴的方法补贴低技能工人，并增加对他们进行教育和培训的投资。四是提供津贴只是为达到公平分配负担与利益的一种手段。对社会政策的评价应当以长期的社会效益和政治效益为主，在政治上要设法赢得多数人的支持，而他们认为公正的社会在于分配工作。从以上共识可以看出，各福利国家正在通过积极的改革来应对全球化浪潮带来的挑战，并尽力维护原有的福利体制。但不同模式的国家所采取的措施和着力的方向还是有所不同。以社会民主模式为主的斯堪的纳维亚国家总体上仍遵循福利国家的扩大就业战略，而自由主义模式的国家则主张在一定程度上削弱以往的福利政策，传统模式的欧洲大陆国家则尽量控制劳动力数量，同时基本保持现行的社会保障标准。总之，各福利国家政策调整的总体趋势是从资源调整转向社会关系调整。如果说，以往的福利政策是与经济政策相分离而进行的社会财富再分配，那么当前福利国家的发展趋向则是，在一揽子的经济政策中体现机会与能力的再分配，社会政策与经济政策之间的联系更为紧密了。
这些福利政策的改革与调整究竟效果如何？目前还不能作最终的判断。对于福利国家制度的坚守能否挽救公民的社会权利于千钧？或者在全球化经济大潮的席卷下福利政策只能无奈地退缩？历史正在迫使每一个福利国家以至每一项福利政策交出自己的答卷。
二、欧洲国家的债务危机是福利制度造成的吗？
肇始于美国的世界性金融危机已经持续了数年，尽管还有中国等少数国家仍然维持着较高的经济增长速度，但全球经济大势举步维艰，受其影响爆发的欧洲债务危机几乎导致几个国家的破产。颓势之下，欧洲一些福利国家不得不采取削减社会福利开支的政策，这导致了民众的不满和抗议，进而诱发多起社会骚乱。在恐慌情绪蔓延的空气中，我们再次听到对福利国家的质疑之声，甚至有人提出：就是高福利政策导致了发达国家的经济危机。鉴于此，理论界尤其是正在大力建设社会保障网的中国理论界，有必要做出冷静分析，以便弄清前车之鉴的是非曲直，坚定自己前进的步伐。
出现世界性的经济危机、金融危机、债务危机，原因是极其复杂的。我们且以近期最吸引人们眼球的希腊为例作一点分析。
希腊从2000年起的七八年内，曾经出现一个经济高速增长时期，年经济增长率为4.2%，在欧元区国家中名列前茅。这使得希腊政府不顾原本高筑的债台，在国际上更加轻易地大举借债；更为可怕的是，这些债务并没有用于生产性投资，而是直接拿来分配、消费甚至挥霍浪费。结果可想而知，希腊很快走上赤字经济的道路。根据希腊政府的统计，希腊社会保障基金目前已经有45亿欧元的亏空，公立医院的负债达到65亿欧元。至2011年2月份，希腊的债务高达2940亿欧元，按希腊人口1100万左右计算，人均负债2.67万欧元左右。
在这样的经济条件之下，希腊政府不得不试图削减福利开支，这就导致了社会动乱。细分析，希腊的福利制度本身的确存在许多弊病。一是盲目高投入，虽然希腊长期靠举债度日，但仍与欧盟中的发达国家攀比，每年的社会福利投入占到国民收入的26%。二是分配比例不合理，投入社会福利的资金至少90%被用在发放退休金或退养金，而用于医疗、失业、家庭和社会救助等方面的资金只占3.2%左右。三是福利制度的“碎片化”，即社会上的不同行业、不同群体拥有各自不同的养老金和社会保障，甚至法定退休年龄也不一致。①福利制度本身不统一，使不同社会群体间的福利水平存在较大差异，远未达到以福利制度维护社会公平的目的。
福利制度如此混乱、低效，遭到人们的诟病是必然的。但一个弊病丛生的福利制度只是问题的表面，如果简单地把整个国家的债务危机归因于福利制度的存在，将会掩盖真正的问题之所在。换句话说，就算希腊能够成功地缩减社会福利开支，也不可能彻底摆脱目前的危机状况，因为真正的病根還没有去除。造成希腊经济困境、社会动乱的根本原因，是政治腐败、政府低效、社会不公，这些才是导致危机的深层原因。
希腊的问题首当其冲是政府的问题，庞大而低效率的政府部门，成了社会的沉重负担和经济发展的绊脚石。由政府发放工资的公务人员，大约占了希腊就业人口的四分之一，而且他们的工资待遇和福利还要高出私营部门将近一倍。如此消耗社会资源的昂贵政府，却是一个职能低下、管理不到位的政府。且看普遍而严重的偷税漏税，在希腊，不向政府纳税、不为职工办理任何保险、无法纳入正常经济统计数字的“影子经济”约有1000亿欧元，占希腊国内生产总值的37%，而这对政府意味着180亿到200亿欧元的税收白白流失掉了。与企业大规模逃避税收的“吝啬”相反，政府花钱反倒显得很“大方”。比如，在希腊经济高速发展的年头，只要向政府报告说要开办一个工厂，就可以轻易得到大量贷款或补贴。至于这些企业运行情况如何，是否有效益，是否向政府纳税，就无人问津了。
数十年来，希腊政治体系中一直充斥着无耻的欺骗行为，许多高层毫无愧疚地把公众的钱用于自己的特殊利益，比如政府从大宗土地交易中获取暴利，之后还能堂而皇之地通过法律程序逃脱惩罚。汇通网2010年5月12日披露，希腊前财政部副部长杜卡斯在他所批准的一宗修道院与政府交换土地的案件中就使国家蒙受了1亿欧元的损失，而在当权者的包庇下，他反而讥笑对他的指控是无稽之谈。上行下效，希腊的公务员上班不迟到就可以领取奖金，有人还把这种公然攫取社会财富的做法说成是应得的“福利”，这简直是对福利制度的亵渎和对公众良知的挑战。
希腊政界的腐败之风也深深地侵蚀着社会肌体，近30年来形成的“贿赂文化”遍及各行各业。公民虽享受免费医疗，但为了得到更及时、更尽力的医治，往往要给医生送“红包”。此外，给税务官“红包”即可少交税，给车辆管理部门“红包”以逃避年检，给建筑主管部门“红包”来取得建筑许可，这些几乎都成了常态。非政府组织“透明国际”已经将希腊列为欧元区最腐败的国家，难怪希腊95%以上的民众不信任政党。
上述希腊的状况清楚地表明，欧洲一些国家的债务危机，归根结底是由长期以来的政治腐败引起的政治危机，政客们的贪婪妄为、玩忽职守，葬送了国家经济发展的机遇和人民应享的福利。如果说希腊过高的社會福利对危机起了推波助澜的作用，那也不是福利制度正常运作的后果，而是掌握福利决策的人滥用职权、背离福利国家宗旨造成的恶果。福利国家作为一种制度究竟有没有存在的合理性，要看它的价值基础和基本理论是否站得住脚，要看它的实践是否具有积极的历史作用。
三、福利国家的价值基础与核心理论
建设福利国家体制，实施面向全体公民的社会福利政策，这到底是痴人说梦的乌托邦，还是社会发展的大趋势？我们可以从理论与实践、历史与现状各个角度来做一点探讨。
作为一种主导性社会政策甚至作为一种国家形态，福利国家本质上是一种对个人、市场和国家之间责任关系的界定，以及在这种界定基础上对社会财富的二次分配，因此它是对公民的社会权利的制度性保障。福利国家的产生离不开国家与公民的互动过程，从一定意义上说，福利国家产生的历史就是公民在国家领域和公共领域中不断争取社会权利的历史。
在西方传统中，社会福利原本是教会的工作，是具有宗教色彩的慈善事业。民族国家诞生以后，近代思想家关于人类自然权利及其与国家之间契约关系的思想广泛传播，促使政治统治者逐渐接管了原属于教会的慈善事业，国家开始介入社会领域，承担社会职责。在这一过程中，公共领域的存在和广大底层民众的吁求依然是国家福利制度产生与完善的主要动力源泉，这在欧洲集中体现为工人阶级力量的壮大、工会的出现以及工人政党的产生。可以说，工人阶级对于人权与平等的政治诉求及其广泛开展的阶级斗争，是欧洲福利国家产生的根本性原因。此外，各种社区服务中心的形成对国家社会政策的专业化也起到了重要作用。正如恩格斯所说，男性普选权的实行，加速了工人阶级的成熟，他们选举自己的代表，推行自己的主张，进而组织独立党派，谋求无产阶级自己的利益，自己解放自己，这会给工业化国家带来深刻的政制变化。这里所说的政制变化，显然包括福利体制的建立。的确，社会民主主义的工人运动在利用国家机器弥补市场弊病的努力中，就是把社会保险事业作为他们自己的事业为之奋斗的。20世纪初期欧洲各国《社会保险法》（包括失业、养老、国民健康等法案）的出台，都离不开社会民主党人的斗争和工人运动的促成，或者说，他们才是福利国家制度建设最基础、最主要的政治推动力量。
福利国家的价值基础自第二次世界大战以后，经历了一次重要的转变，即由施恩济贫的伦理诉求转向了社会公正的政治目标。原本建立在统治者慈善之心基础上的社会救济政策，转变成为广大公民对于保障自身权利的要求；即使是统治者履行道义责任，也要纳入相应的制度性轨道。慈悲仁政转变为制度公正，个人行为转变为社会运动，这的确是一种根本性的转变。连西方思想家都说，社会保障体系已经制度化为一系列社会权利，而这些变化都离不开社会主义思潮的深刻影响。
制度的公正性是由它的产生程序、具体内容和实施效果来判断的，而这些因素又要求公开性和公共性，因此远不是统治者的个体行为所能够达到的。制度本身即带有程序化、规范化、律法化的特征，福利制度也不例外，这种制度化的迈进有着新的价值理念作为支撑。
新的福利国家理念的基本价值体现为权利观、平等观、整体观和普享观。
权利观：获取社会福利已经成为现代国家中公民的一项重要社会权利，无论职业、身份、贫富和政治倾向，每一个公民均有此权利。这一权利是不可剥夺、不可侵犯、不容漠视的。正因为社会福利保障涉及到基本人权的落实，所以社会福利问题实质上是一个涉及全体公民权利的政治问题。
平等观：当社会上的某些人群还不能满足基本的生存需求，而另一些人却可以无限制地追求物质享受、挥霍财富时，国家与社会有责任对这样的现象做出调整性反应，即以收入再分配的方式进行干预，支撑这种干预行为的是平等理念。正如哈佛大学经济学教授阿玛蒂亚·森所呼吁的，人类社会在享受福利、获取消费品和能力的拥有上，要把平等作为标准，以改进生活质量为目的，反对纯粹的GDP追逐。
整体观：即把全社会视为一个共同体，共同承担责任，共同分享福利。地区之间、城乡之间、民族之间都应该以同一个大家庭的成员相待，社会各阶级、阶层的团结与和谐，全社会力量的整合，应该是福利国家的又一个理论立足点。
普享观：既然享有社会福利是全体公民的基本权利，那么所实施的福利政策就应该具有普遍覆盖的特征，不仅覆盖到每一个公民，而且覆盖到人的一生的每一个阶段，覆盖到人生的各个基本需求领域。每一个公民都有权利获得同等的福利待遇，而不会以各种理由在福利问题上被边缘化，也不致因获取福利的差异而遭受歧视。
以上权利观、平等观、整体观和普享观四个观念是相互联系、不可分割的，它们共同构成福利国家的意识形态：以惠及全体公民、体现社会公正为旨归的基本价值，支撑这一基本价值的核心理论就是合作主义。①我们可以从以下四个方面来理解合作主义。
第一，合作主义是一种制度安排。这种制度安排包括了代表制、契约制、协商制等多种具体制度。在很多西方学者看来，合作主义已经成为政治经济学理论中制度主义的一个分支，因为任何经济的、政治的、社会的行为都不能只根据个体的选择和偏好来理解，也不能只根据公共机构的指令来理解，这其中还有一个重要的组织化因素，即处于国家和市场之间的那些自组织的、半公共性质的团体，它们或是代表雇主的利益，或是代表雇员的利益。在多个利益群体共存的现代社会，要避免利益矛盾冲突化，就必须有一种寻求妥协和共识的制度化机制，利益各方选出自己的代表，通过一定的程序进行协商，最后在国家的主导或监督之下达成某种契约，形成一个实际的可操作性方案。
合作主义作为一种制度安排最具体的表现就是涵盖“社会工资”等内容的“社会契约”（social contract）。在20世纪70年代，英国、挪威、瑞典等国家都订立了以“社会工资”为主要内容的社会契约。订立社会契约的目的是把社会工资放到总劳动成本中而不是放到“利润”中，这样，福利支出的增加就不会影响社会资本的积累。社会契约作为一种制度性安排，一方面可以使社会政策成为整体经济政策的一个附属部分，另一方面也可以将劳工运动进一步整合到资本主义的社会结构之中。当澳大利亚于1983年签署了第一个“社会契约”以后，米什拉对其做出了十分积极的评价：这一社会契约本质上讲既是一种整合的方法，更是一种形式——即福利资本主义管理混合经济的一种制度安排，这种制度安排具有把经济发展与社会公正相互兼容的能力。
第二，合作主义是一种利益协调机制。第二次世界大战以后，社会经济结构中的合作主义因素发挥着越来越重要的作用。以合作共存、合作共赢的理念为基础，由政府机构出面，政府与各个利益群體以及各个利益群体之间通过协商求得共识或默契，并以契约的方式达成妥协。在契约中，各群体保留一定的传统利益并获得某些特别利益，同时，各利益群体的代表要保证其成员的行为不会影响公共利益。由于契约理念的约束，原本具有明显差异的各个利益群体在获得自身利益基本保证的前提下，不但都要遵循一定的行为规范，而且要对普遍的公共利益怀有虔敬之心。从某种意义上说，合作主义契约在市场失灵和政府失灵频繁出现的当代，已经成为一种协调各方利益的替代性选择。
第三，合作主义是以信用为基础的法律关系。合作主义所强调的国家、雇主、雇员的三方伙伴关系，是一种具有法律效力的关系，因此是一种相对稳定的信用关系。工会组织在合作主义的社会政治过程中具有十分重要的地位，因为工会是具有独立法律地位与广泛代表性的法人组织，它代表着生产力中最重要的因素劳动者的权利，在建立以信用为基础的劳资关系的过程中发挥着不可替代的作用。没有工会的参与，没有工会作为社会契约的签约方，就不可能建立起三方合作关系。当然，如果没有国家和雇主对于社会契约的承诺和遵守，劳资之间的信任关系也建立不起来。
第四，合作主义是调节各种社会矛盾的缓冲器。一些西方学者直接将合作主义（三方伙伴关系）看作资产阶级与工人阶级之间斗争的一种形式和一个阶段，是组织起来的工人阶级在资本主义法权框架中维护自身利益的一种手段，是民主的阶级斗争的产物。如果说，合作主义的确是工人运动的成熟和社会民主思潮发展的结果，那么它的作用就不仅是维持了西方福利制度的运行，同时也是缓和阶级矛盾与社会冲突、制衡利益集团、维持社会稳定的一个重要机制。
总而言之，合作主义与新保守主义、新自由主义等其他思潮相对，已经成为描述和分析当代西方福利制度的一种基本理论工具。有的学者甚至认为，福利国家就是合作主义的现实体现。在理论博弈中，新自由主义与合作主义之间辩论的焦点在于，削减工会势力是否是促进经济增长的根本原因，也就是说，劳工力量壮大和国际竞争力加强之间是否存在某种内在关联性。新自由主义一直认为，二者之间是此消彼长，有“弹性”的劳动力市场（即维持一定的失业率以刺激劳动力市场的竞争性）是资本积累的必需条件，因此面对全球化浪潮，有必要牺牲一些工会权利和劳动报酬水平，以获取和保持一个国家的国际竞争力。合作主义则认为，强大的工会势力已经与一系列经济和社会制度结构结为一体，所以保证劳动者的权利不但不会降低国家竞争力，反而会促进经济的增长，二者之间是正相关的关系。这方面最有说服力的例子就是奉行新自由主义的美国与奉行合作主义的德国之间出口商品生产的比较，8200万德国人生产的出口产品几乎与2.7亿美国人所生产的一样多，如果按人均计算，奉行合作主义的德国才是世界上最成功的商品出口国。
以瑞典和德国作为推行“合作主义”的典型代表，我们可以看到这一理论所带来的实际效果。在资本国际化加速之前，它们就比较成功地将保护工人权利同持续的经济增长和生活水准的普遍提高结合了起来，这从工作时间、劳动保险、再培训权利、福利供给、收入平等以及工人阶级的购买力等社会经济指标中都可以得到证实。瑞典是世界上劳工组织力量最为强大的国家之一，瑞典合作主义政制有三个主要支柱：一是集中的工资谈判和有序的劳资关系；二是指向明确的“劳动市场政策”；三是对福利制度的普遍共识。其实说到底，这三个支柱就是“三方伙伴主义”的具体表现。德国最典型的例子就是两德统一，东部德国的300多万退休人员一下子全部纳入国家养老体系，同时又为100多万失业者发放救济金，如此巨大的福利开支，如果没有强大的社会保障体系，如果没有牢固的合作理念，很难想象两德统一后会出现什么情况。
在福利国家的发展道路上，质疑之声一直没有中断过，特别是来自新自由主义的抨击，曾经一度使某些国家采取了削弱福利体制、听任市场安排的政策取向，他们认为这样就可以减轻公共财政的负担，给企图坐享其成的懒汉以惩戒，并能够大幅度提高生产效率。但事实证明，新自由主义这种过分迷信市场、贬抑政府功能的主张，在经济危机来临的紧要关头，却造成了全球经济史上史无前例的巨大损失。2008年，始于美国进而席卷全球的金融危机和经济危机，给几乎所有的国家都带来了灾难性的影响。相对比之下，欧洲福利国家的社会保障体系于风雨飘摇之中显示了抗风险的社会稳定器作用。诺贝尔奖得主克鲁格曼在《一个自由主义者的良知》中说道：美国的不平等与两极分化在加剧，这受到了制度、规范与政治权利变化的直接影响。美国从未像北欧和英国那样，建立过全民的医疗服务体系。他们也有医疗保险、残疾保险，但都是雇主等支付的私人保险。克鲁格曼一针见血地点破了时任总统里根不提倡建立社会保障制度的原因：社会福利制度要救济的都是穷人，而穷人多是有色人种和移民。倘若建立全民医疗保险体制，将迫使南方医院对所有人开放，而这是他最不情愿看到的。因此宁肯牺牲贫困白人的利益，也不能让有色人种共享同等福利。
与其相对照，北欧的全民社会福利不仅提供了危机时刻的避风港，使社会生活维持了正常节奏，而且以战略眼光看，社会福利的投入实际上是一种远期投资，它已经成为经济、社会长久稳定发展的基础性因素。福利国家发达的社会政策尽管提高了劳动力成本，但也催生了通过扩大投资提高生产力的强烈动因，而且较高水平的福利政策能够在很大程度上缓解社会矛盾，使企业得以摆脱阶级冲突造成的巨大代价成本。同时，完善的社会保障制度还可以源源不断地提供健康的、有良好技能的劳动力。由此可见，高度发展的社会福利政策与经济效率之间存在着和谐共生的关系。
福利国家的建设是一个国家社会化程度日益提高的体现，是社会发展落实于民生的成果。福利国家既是一种社会资源的配置方法，也是现代经济运行方式中的构成性因素；既是一种缓和社会矛盾的手段，也是一种社会治理途径。特别是作为福利国家最高价值理念的“一体化”（integrated）和“团结”（solidarity）这两个概念，集中体现了福利国家的基本精神和运作原则。在全球化时代，不仅每一个国家都不是孤立的存在，不可能做到完全的“洁身自好”，而且每一个公民都生活在整体化的社会网络之中，他们必须彼此承担无可推卸的责任和义务，福利国家从体制上保证了全体公民的团结和互助。
尽管福利国家需要改革，但任何改革的目的都应该有助于社会福利体制的存在而不是摧毁它。无论经济效率对于市场有多么重要，它都不能冲破让每一个公民过有尊严的生活的底线。对于社会的发展模式和人们的生活方式，应该允许有更多的选择，但在任何情况下，与人权相联系的人们的最低生活保障和基本福利都是不能允许被剥夺的。
德国社会民主党理论家托马斯·迈尔明确指出：福利国家所进行的改革是否具有意义，要看它是否抛弃了对社会保障所做的保证，如果背离这种保证，“不仅会损害社会民主主义已广为人所接受的认同感，否认它所认可的基本价值，而且还将导致社会的分裂，最终，社会民主党将不得不为此付出政治代价。”他还清醒地看到：“在努力重塑福利国家时一定要尊重这样一个事实，即不仅存在着经济全球化对福利国家的限制，福利国家也同样限制全球化的进程。”[3]
英国教授威尔丁在他的著作《捍卫福利国家》中表达过这样的见解：福利国家是道德的。2009年初，温家宝总理访英时曾在剑桥大学发表演讲，同样明确地从道德上阐述了经济学的真谛：“真正的经济学理论，决不会同最高的伦理道德准则发生冲突。经济学说应该代表公正和诚信，平等地促进所有的人、包括最弱势人群的福祉。”
全民义务教育、全民医疗保障、全民养老保障，这些社会福利目标与社会主义理想是一致的，是在市场经济大潮中必须坚守的公民基本权利和政府基本职责。公共福利体制的建立是人类社会进步的成果，是通向更加美好未来的奠基石，任何动摇和倒退都是没有出路的。
四、福利国家体制与中国民生问题的解决
自贝弗里奇报告发表以来的大半个世纪，福利国家的理论和制度模式经历了探索推广、发展兴盛、反思教训和改革重建的曲折过程。但无论多么艰难复杂，建立福利国家的理想从来没有消失过，在发达国家和发展中国家，各种改革的设想和举措依然层出不穷。那么，作为一种体制存在的福利国家，对于当前中国民生问题的解决有些什么启示呢？或者说，建设中国式福利国家是可能的吗？
中国这30多年来经济发展速度之快和社会变化程度之深在世界历史上是空前的。当然，快速发展过程中产生的各种社会问题也是空前的，如失业与再就业、贫富差距过大、教育公平、医疗服务、住房保障、养老保险、残疾人救助等诸多问题。中国社会科学院社会学所于2006年3月至7月在全国进行了一次“社会和谐稳定问题全国抽樣调查”。[4]在调查的17个社会问题中，根据城乡居民的看法，排在前7位的社会问题依次为：“看病难、看病贵”，“就业失业问题”，“收入差距过大、贫富分化问题”，“贪污腐败问题”，“养老保障问题”，“教育收费问题”，“住房价格过高”，其中有关民生的问题占了6个。
如何解决发展过程出现的社会问题，为可持续发展铺平道路，已经成为当前政策关注的焦点。如果没有以经济建设为中心的发展，想解决民生问题只能是无米之炊。但在经济发展已经取得显著成就之时，如果不重视民生问题的解决，势必会影响经济的发展前景。关于社会政策与经济政策的同步协调问题，欧盟经济和社会委员会主席坚金斯说得好：“社会保护能够帮助促进和推动经济运行。……社会保护削弱会转换为糟糕的经济运行。反之亦然。从而形成消极和每况愈下的轮流恶化，形成低消费和人民被迫减少需求，反过来又造成企业裁减人员，经济发展缓慢或倒退。”我国目前的社会保障水平还不高，因此在经济持续高速发展的今天，建立完善的社会福利保障网已刻不容缓，这是为社会主义经济建设保驾护航的战略之举、根本之举。
说到这里，我们要重提几个曾经在新闻报道中出现的场景：2003年7月，温家宝总理在江苏宿迁农村考察，在一个农妇家中听她述说生活的艰难。她一家五口人，丈夫有病，婆婆瘫痪，两个孩子还小，全仗她一个人在三亩地上刨食。头年共收入2650元，交税交了1460元，剩下的1000多元还得交纳城市建设费和政府招待费，不交就要把他们赶出家门，还不让她的两个孩子上学。这个农妇说着说着忍不住号啕大哭起来，温总理也陪着哭了……
2004年底，铜川陈家山大矿难，遇难者166人。2005年新年，温总理前去慰问，1月3号探访遇难者牛铁奇的家属。在这个遭到塌天之灾，只剩下孤儿寡母和老人的普通工人家里，总理握着牛的妻子和母亲的手，搂着两个年幼的孩子，泪流不止……
还有多少次，面对天灾人祸，面对仍处于困苦中的同胞，总理潸然泪下。一个国家的总理能与人民的泪水流在一起，说明了他人品的真诚。我们也可以想见，总理事后一定会想办法对这些困难群众有所救助。然而，无论是总理个人施以援手还是当地政府采取措施，都只是对个案的处理。我们也非常清楚，这些个案的处理即使再完满，也无法避免更多个案的再次出现，更无法保证所有个案的妥善解决。
所以，我们在感动于总理亲民行动之余，不得不进一步深思，怎样才能为全体人民提供一种呵护，提供一种制度上的保证，使他们在面临困境或灾难时能够及时获得国家与社会的援助，能够有抵御风险的基本能力。这就需要编织一张硕大无比的、惠及全体公民的社会保障网，只有这种制度化的公共福利体制，才是保护所有人幸福生活的真正屏障。
现代思想家约翰·罗尔斯在《正义论》一书中强调，正义是衡量社会制度优劣的首要价值，而正义的核心议题就是社会结构，即由社会制度所分配的基本权利和义务的状况。温家宝总理在全国人大十届五次会议的中外记者招待会上指出，我们在社会主义初级阶段要实现的两大任务，一是集中精力发展社会生产力；二是推进社会公平与正义，特别是“让正义成为社会主义国家制度的首要价值”。社会公正既包括经济公正，也包括政治公正及社会生活其他方面的公正，要保证每个社会成员享有平等的基本权利和同等发展机会，保证每个社会成员能得到与其贡献相对等的有所差别但恰如其分的回报，保证全体社会成员能够共享社会发展成果。由此看来，实施积极的社会政策，大力发展社会福利事业，保证社会公平，已成为我国进一步发展的重要议题。
总而言之，从社会民生问题的积累来看，从经济发展的可持续性来看，从社会主义国家公平正义的本质来看，逐步建立中国式福利国家体制刻不容缓。
目前中国所面对的，是要建立一个覆盖全体公民的、涵盖教育、医疗、社会救助、养老、社会服务等诸多内容的现代社会福利体系。而我们的工作还处于起步阶段，比如相关的法律、政策正在加快制定中，社会福利事业所需的基础服务设施和服务体系还有很大缺口，社会福利资金和相关的诸多资源还需要统筹协调解决，对于多层次福利保障网的管理模式也需要整合优化。
尽管困难重重、任务繁重，但中国也有自身的优势。一是我们所坚持的社会主义理想和原则，哺育了集体主义精神、团结互助美德和社会公正信念，这是建立社会化福利事业最坚实的思想基础。二是我们多年来改革开放的社会主义建设实践，积累了大批财富和资金，为发展社会福利事业奠定了比较雄厚的物质基础。三是我们有着世界上最强大的社会动员机制和人力组织规模，能够最广泛地发动群众，成就任何社会事业。四是中国具有悠久的社区帮扶传统，家庭、邻里和居民委员会、村民委员会等自治组织都具有日常的扶持、互助、抚慰等福利功能，这些民间人际网络和组织机制，是建立福利体系的结构性基础因素。五是也是最重要的，发展社会福利事业，促进民生，既是我党的奋斗目标，也是广大群众的民心所向、众望所归。所有这些，都是中国社会福利体制建设的优越条件。
目前，中國城乡的低保制度已经覆盖了7000多万困难群众，也就是说，最低生活保障的兜底网已经编织成型，尽管这还是一种低水平、广覆盖的模式，补助的标准还不高，但中国最困难群众的基本生活已经得到了保障。随着国力的增强，中国的社会福利制度正在由“补缺型”向适度“普惠型”转变，争取让越来越多的社会公众享受到与经济社会发展相适应的社会福利服务。
我国的医药卫生体制改革也加快了脚步，基本医疗保障制度将全面覆盖城乡居民，基本医疗卫生可及性和服务水平将大幅度提高，“看病难、看病贵”的问题会明显缓解。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》提出的战略目标中，提到要实现更高水平的普及教育，提高高等教育大众化水平，扫除青壮年文盲，主要劳动年龄人口平均受教育年限从9.5年提高到11.2年，其中接受高等教育的比例达到20%以上。纲要还提出，要形成惠及全民的公平教育，坚持教育的公益性和普惠性，实现基本公共教育服务均等化。
随着中国进入老龄化社会，老年人福利也亟待提高。目前，已经有31个省份相继出台了老年人的优待政策，1400多个县市实行了老年人生活补贴；同时广泛开展社区居家养老服务。我国养老保险制度将在全面推进多层次养老制度体系建设、扩大非缴费型和基本养老覆盖范围、重新界定政府在养老保险体制中的职能和推进城乡养老保障模式建设等方面做出改进。
我国的福利社会建设要注意以下几点：
第一，不能急于求成，不能期望值过高。我国虽然经济总量有了很大提升，但人均GDP还是比较低的，从动态上看，我国的经济增长不可能永远维持这样一个高增长态势，所以对福利事业的投入要有长远规划，要注意保持福利政策与经济发展水平之间的平衡。
第二，福利模式的选择是一个非常重要的因素。在我国全面建立市场经济体制的同时，社会福利体制的建设既要由国家主导，又不能“吃大锅饭”，要提倡企业承担社会责任，倡导公民权利和义务对等，公民社会组织积极参与，并在一定程度上利用市场机制。
第三，要建立科学、公正的一次分配制度，以此来保证属于二次分配的福利制度的生存。要防止二次分配动作太大扭曲劳动力市场，产生负激励作用。改变收入结构，改变分配结构，用社会的发展带动经济的发展，用经济水平的提高带动民生水平的提高。
第四，在强调政府承担社会福利事业责任的同时，要加强对公职人员的管理和监督，同时完善相关法律法规，防止以权谋私、贪污腐败的孳生，保证社会福利体制的运作效率。
以解决民生问题为中心的中国福利社会建设，可以而且必须学习、借鉴各国的经验，但却不能照搬任何国家的现成福利模式。因为世界上规模如此之大、基础如此薄弱、情况如此复杂、民众如此期待的福利事业，中国是独此一家。我们必须以改革创新的勇气和人民至上的崇高使命感，在党和政府的领导之下，充分发挥社会主义制度的优越性，充分调动广大人民群众的积极性，争取早日建成一个中国特色的、崭新的福利国家模式。
参考文献：
[1]Held D.，McGrew A.Global transformations： politics，economics and culture[M].Cambridge：Polity Press，1999：16.戴维﹒赫尔德，英国伦敦政治经济学院教授，主要著作有《民主与全球秩序：从现代国家到世界主义治理》（1995）、《民主的模式》（1996）、《全球大变革：全球化时代的政治、经济与文化》（合著1999）、《世界主义：被驯服的全球化》.
[2]John Gray.False Dawn：The Delusions of Global Capitalism[M]（《虚假的曙光：全球化资本主义的迷雾》），London，Granta Books：6—7.
[3]引自“处在十字路口上的第三条道路”，转引自《当代世界社会主义问题》.
[4]此次调查覆盖全国28个省（市、自治区）130个县（市、区），260个乡（镇、街道），520个村（居委会），访问住户7140余户，获得有效问卷7061份，调查误差小于2%.
责任编辑姚黎君
