建立以能力素质为导向的领导干部选拔考核制度

    周新军

    [摘要]通过引入能力素质模型,构建以能力素质为导向的领导干部选拔与考核制度,有助于解决领导干部选拔和考核中长期存在的标准缺失或标准模糊的制度缺陷,以量化和细化的岗位入职标准规范和引导领导干部选拔考核的行为取向。从现实出发,未来数年围绕能力素质所进行的领导干部人事制度改革主要是针对“增量”的改革,从程序上可实行从下至上的渐进式改革。

    [关键词]能力素质模型;领导干部;改革导向;选拔考核

    [中图分类号]D26[文献标识码]A[文章编号]1672—2426(2012)10—0044—04

    深化领导干部人事制度改革,关键是要解决领导干部选拔任用、考核、退出和退休等环节中长期存在的标准缺失的问题。而要解决这一问题,就需要首先建立一种领导干部能力素质模型。基于这一模型的领导干部选拔任用,可以清楚地知道每个岗位所需要的知识、技能、综合能力以及个性特征,以此为标准作为衡量候选人是否具备或者基本具备新任职务的能力。如果不具备,候选人也知道从哪些方面来弥补和提高,起到正确引导候选人的价值观和行为取向的作用。由此,还可能产生一系列连锁反应。一是官员们更多的时间将花费在专业能力和综合素质的提高上,会大大减少应酬和跑动。二是将会大大减少单位和组织的干部培训费用,因为按照能力素质模型的要求,具有高层次素质的人员获选领导概率高,这样就有效避免了低层次人员进入领导层后需要更多培训的问题。三是可以有效避免外行干部进入本系统,实现领导干部专业化管理,优化领导干部队伍配置。同时,消除传统思想中的“干中学”(外行领导的惯用做法,就是边干边学),树立“内行专干”的新思维。尤其重要的是,还可以根据这一模型,建立相应的绩效考核指标体系,为“庸官”的退出提供量化依据。

    一、能力素質模型引入领导干部人事制度改革的设想

    (一)能力素质模型研究现状

    能力素质模型的构建最早见于美国心理学家麦克利兰1973年发表在《美国心理学家》杂志上的《测量胜任特征而非智力》一文。构建素质模型是从组织战略发展的需要出发,以强化竞争力、提高实际业绩为目标的一种独特的人力资源管理的思想方式、工作方法和操作流程。素质模型可作为公司选人、育人、用人的参考标准,能力素质模型建立方案的选择因企业的目的、规模、资源等条件的区别而有所不同。能力素质模型在国外企业管理实践中得到了广泛的应用,很多大型跨国公司根据能力素质模型,来进行人才的选拔、绩效考核、培训等方面的管理,以及对部门领导的选拔使用等,取得了比较好的效果。

    近年来能力素质模型逐渐被国内研究者所重视,并尝试在一些行业首先开展能力素质模型的研究,以期在选人、用人、育人等方面探索出新的人力资源管理模式。有的学者研究了能力素质模型在电力业人才考核中的应用。他们以领导干部素质模型为平台,通过“能力素质数据库修订确认”、“问卷调查分析”、“能力素质雏形假设”与“焦点群体会谈”等步骤,确认分公司高级管理层面五个职位能力素质,形成能力素质地图,再制作能力素质辞典,并通过P.D.P领导风格诊断系统了解干部的工作调适状况、工作士气、职位满意度,并建立各层级干部职务的JDA(Job Dynamics Analysis)工作模式,等等。

    在中国特色的政治环境中,人们对于党政领导干部胜任特征模型的研究已初见成效。北京双高人才发展中心和北京大学心理学系合作,于2005年研究开发了《党政领导干部能力素质评价标准和胜任特征模型》。该模型重点在于建立党政领导干部的胜任特征评价体系,包括7个维度、21个项目。7个维度分别是工作能力、自我约束、政治素质、领导能力、学习能力、协调能力和以人为本。这些维度反映了对党政领导干部“德”和“才”方面的要求,体现了我们党对领导干部“德才兼备”的一贯要求,即“德”中有“才”、“才”中有“德”,“德”和“才”的划分并不明显。

    也有的学者具体研究了厅局级党政干部与素质的多层次的、动态的模型。他们运用行为事件访谈、问卷调查、统计分析等方法,系统研究了地(市)级党政正职领导的胜任力模型。他们建立的地(市)级党政正职领导胜任力模型由13个因素构成,分别是知识丰富程度、学习能力、分析决策能力、战略规划能力、沟通协调能力、团队管理与领导能力、知人善任能力、依法行政能力、影响力、成就欲望、权力倾向和价值取向、政治品德心理素质、基层工作经历。

    还有的专家采用行为事件访谈、半结构性访谈及开放性问卷等方式,全面地对我国基层党政领导干部胜任特征模型进行研究。这一研究的重要成果就是建立了包括工作态度、成就动机和处世方式3个维度、24个因素的基层党政领导干部胜任特征模型。

    总的来看,目前的能力素质模型研究偏向于一些基本项素的研究,而对于一些具体行业和具体岗位的项素研究偏少,尤其是对能力素质提炼出的特征缺乏特殊性,共同性特征过多。

    (二)能力素质模型引入领导干部人事制度改革设想

    根据能力素质模型的要求,结合目前领导干部人事制度现状,基本设想如下:

    1.对领导干部类别进行重新分类。按照1953年11月中共中央下发的《关于加强干部管理工作的决定》,把领导干部划分为:军队、文教、计划和工业、财政和贸易、交通和运输、农林和水利、民主党派、政法、党群等九大类。这种分类事实上已经不适应社会经济发展的要求,应当重新加以分类。

    根据我国现有国情,可以考虑将领导干部队伍初分为党政类、企业类、科教文化类和执法类几种,然后再进行细分。相对而言,目前党政类领导干部分类比较复杂。借鉴国外的做法,党政类可分为政务官和事务官。政务类官员包括党委和政府职能部门的领导干部,事务类官员主要是党政部门办事机构的领导干部;企业类主要分为管理类和业务类两种。科教文化类可分为管理类、专业类;执法类可分为管理类和业务类。

    人大、政协和纪检部门的领导岗位作为监督部门,应区别于党政部门,归属于事务类。

    2.根据分类要求,建立不同类型的领导干部能力素质模型。根据领导干部分类要求,建立不同类型、不同岗位、不同级别的领导干部能力素质模型。业务类和专业类岗位需要参照行业管理要求的能力素质,结合岗位的具体特点建立能力素质模型。能力素质模型作为领导干部入职的基本要求,根据不同时期的特点,要不断加以完善。如对岗位能力素质具体要求进行调整时,需向利益相关者进行公示和说明。

    3.根据不同能力素质要求,确定合适的选拔方式。根据不同能力素质要求,确定各类领导干部选拔任用的最适宜标准,并将其固定下来,作为一种常态的选拔方式,并不断加以完善。以此为基础,进一步完善《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和《党政机关竞争上岗工作暂行规定》,将能力素质的要求贯穿在选拔干部的全过程。

    按照领导干部分类原则,党政领导干部序列中的省部级及以上领导干部实行委任制,省部级以下领导干部分别实行委任制、公开选聘或竞争上岗等方式。政务类官员以委任制为主,事务类官员以考任制(公开选聘或竞争上岗)为主。人大、政协部门领导实行选举制,由公民投票选举产生。纪检部门领导实行委任制和考任制相结合的方式。国有企业单位领导实行选任聘,以聘任制为主。科教文卫等单位领导实现选任制,按照能力素质的要求,实行单位推荐和个人自荐相结合的方式。真正把具备相应的能力素质的人才选拔到领导干部队伍中来,实现领导干部专家化,防止外行领导内行。

    4.完善现有的选拔方式。针对目前领导干部产生办法中的制度性弊端,通过引入能力素质模型来不断加以完善。一是无论哪一种产生方式,都需要以能力素质要求为基准,都要体现该岗位的能力素质要求。岗位要求及候选人资格在提名时先进行公示,接受社会公众的监督,对于不符合条件的候选人予以剔除;二是党委集体研究决定时,改变简单投票的方式,参会人员应根据岗位能力素质模型逐项对候选人进行打分或对专家组打分进行评议和审定,根据总分对候选人进行排序,确定最终组织考察人选,体现优中选优的原则;三是将党委会讨论决定进行公示,要突出候选人获选的依据,赢得社会的公信力,改变目前公示候选人简介的做法。公示期间,应允许落选人进行申诉,对确有错判的经党委会集体研究讨论后进行纠正;四是结合组织考察以及廉洁自律情况,经党委会最终决定,公布最终人选名单、职位及任期。完善选拔方式的最终目的是突出领导岗位的能力素质,在政治方向、工作作风和廉洁自律方面如不存在不能任用的问题,应以能力素质排序为主。

    5.根据能力素质模型,建立相应的岗位绩效考核指标。根据领导干部能力素质模型的要求,建立相应的岗位绩效考核指标体系。党政部门的领导干部以政绩考核、廉政考核为主,建立廉政档案,实行廉政指标“一票否决”制度;企业单位领导干部以经营业绩考核为主,并建立严格的财务审计制度;事业单位属于差额拨款或自收自支性质的以经营业绩考核为主,并参考行业性质,建立相应的业务考核指标体系;科研单位的领导干部以科研成果考核为主,等等。每个岗位的能力素质模型可依次而设定。

    二、建立以能力素质为导向的领导干部选拔制度

    (一)确立建立领导干部能力素质的基本原则

    一般而言,一个组织中有效的干部任用系统由四个主要部分组成:(1)列出一张拟补职位清单;(2)对于在每一个职位中取得成功所需的素质,决策者之间需要达成一致;(3)列出备选人员以及备选的理由;(4)列出能够很快进入角色的人选。而能力素质模型所强调的是,备选人具备选拔岗位能力所需要的知识、技能、综合能力以及个性特征等,所以它能为干部选拔提供衡量的标准和选拔的依据。

    根据能力素质模型的基本要求,在领导干部选拔中应确立如下一些基本原则和要求:

    第一,从建立原则来看,干部选拔标准体系必须建立在对具体岗位的综合分析基础上,体现不同部门、不同岗位、不同级别的职位特征和胜任素质要求;第二,从基本内容来看,干部选拔标准体系应以选拔对象的基本素质、工作能力、岗位匹配和发展潜力四个方面为基石;第三,从运行机制来看,要进一步建立健全职位说明书制度和岗位任职资格体系,在进行职位定义、任职资格、职位职责、工作目标等工作中,进一步改进、丰富职责内容及任职能力资格要求,并使之具体化、明细化,从而为最终建立科学的干部选拔标准体系奠定基础。

    (二)建立领导干部能力素质模型

    1.由组织部门牵头,各部门参与配合,对各个岗位能力素质要求进行访谈。作为选拔干部的具体组织者,组织部门应熟悉各个崗位领导干部能力素质的基本要求,但在实际工作中,由于牵涉面太广,组织部门很难做到这一点,尤其是对一些专业性非常强的部门。因此,需要各个部门的具体参与。在这个过程中,组织部门可以广泛征求这些用人单位的干部和群众对领导岗位能力素质的看法,在不针对具体人的情况下,干部和群众往往可以畅所欲言,大致能够给出一个领导岗位所要求的基本的能力素质要求。组织部门把民主征求意见往前移,比事后征求意见真实有效。

    2.选取样本进行分析。在获取岗位基本信息的前提下,由组织部门委托专业中介公司,对各个岗位的能力素质的基本项素进行分析。有专业规定和行业要求的能力素质,还必须充分予以反映。以报社领导为例,新闻出版总署专门下文对其作出了规定,必须具备相应的高级技术职务。此外,还需分别从各个岗位高绩效和普通绩效这两类领导干部中随机抽取一定数量作为样本进行分析研究,以反映高绩效区别于普通绩效的能力特征,为优中选优提供依据。

    3.建立能力素质模型。根据分析结果,总结提炼能力特征。通过对不同能力特征在调查分析中出现的频次进行分析、对比,找出不同特征和绩效结果的关系及其影响的权重,在清晰定义能力、能力级别及各级具体行为描述的基础上起草出能力素质模型。能力素质模型尽量反映出各个岗位的本质区别,具有鲜明个性特点和可量化的本质要求。如,纪委书记的能力素质,要突出反映侦办案件的能力,人大常委会主任要体现监督能力,政协主席要体现参政议政的能力,等等。围绕这些重点进行能力素质模型的全面设计。

    4.评估确认。通过面对面评估确认到多个评估人试用,最后进行完整的心理测试,完成评估和确认能力素质模型,对不同性质的能力采用不同的方法评估。如全员核心能力按照领导干部不同行为方式的表现频率进行评估,通用能力按照一般干部不同行为方式的表现频率进行评估,专业技术能力由相关领域的专家根据专业技术能力模式评审确定。

    5.使用和完善。能力素质模型建立之后,要和领导干部管理的各项工作进行衔接,并通过沟通、交流和培训,向单位各个层级的群众宣传推广,取得广泛的认知,以保证实施的效果;及时取得群众的反馈,对发现的问题做必要的改进。因此,通过选取最初确定的绩效标准,对能力素质模型进行不断检验和完善,以保证其效度。

    三、建立以能力素质为导向的领导干部考核制度

    建立能力素质模型后,就需要建立相应的绩效考核指标,以此来进一步检验官员的能力素质。按照领导干部分类建立能力素质模型的要求,构建对应的考核指标体系。因此,需要对传统的德才勤政廉五项考核指标体系进行一定的修正,重点对才(专业素养)、政(业绩)进行考核。“德”和“廉”实际上涉及党员干部廉洁自律问题,如违反规定,采取“一票否决”。而“勤”只是一种过程,其效果应体现在政绩当中。如果只看过程,就很容易造成一种假象。

    建立以能力素质为导向的领导干部考核指标体系主要包括以下几种方法:

    (一)层次分析方法

    基于胜任力理论建立包括高级领导干部在内的各级领导的绩效考评模型,包括若干个构成要素和子要素。对应于每一个构成要素和子要素都有一个权重,依据权重和加权平均法,算出被考评者的综合得分,按照得分结果分为若干个等级,最终得出他们绩效成绩的优劣。达标者留任,不达标者去职。绩效指标考核为官员的“上”、“下”提供了基本依据。

    (二)建立定期分析报告制度

    对纳入党政领导干部实绩考核的经济、社会发展、精神文明建设及党的建设的主要指标,应纳入各级统计部门业务范畴,由各统计部门严格按照《统计法》的要求负责进行科学的数据统计,并定期提出分析报告,为实绩考核量化评价提供依据。

    (三)建立主指标考核制度

    正确区分考核指标体系中主要指标和辅助指标之间的关系。确定的主指标必须能够反映该岗位的主要能力素质。通过明确界定考核指标,有利于党政职能分开,建立主指标考核制度,可以突出重点,界定各个岗位的不同特点。在考核中确定主指标考核,有利于确定“主流”与“支流”的关系,防止某些上级领导借口下级领导的细节性失误而加以全盘否定的现象,保证考核的公正性和客观性。

    对党政领导干部进行实绩考核时,应吸收被考核对象的主管领导、与其共事的班子成员及所归口管理单位的干部群众,听取其述职报告。民主评议采用直观对比法,对能力素质的各项指标进行评议和民主测评。民主测评结果在公布之前应告诉被评价人,并允许其进行申诉。考核部门结合两方面的情况进行综合评价,最后公布评价结果,接受社会的监督。

    四、领导干部能力素质模型实施战略

    领导干部人事制度改革涉及当权者的利益,是官员改革官员,要想让改革具有彻底性,就需要避免改革主体和客体的重合,即避免自己改革自己。未来数年围绕能力素质所进行的领导干部人事制度改革主要是针对“增量”的改革,不涉及核心领导岗位的人事变动,因此,区别于外围改革,从程序上看应实行从下到上的改革。

    (一)确定改革的主体和客体

    由于領导干部是一个特殊的群体,因此,领导干部人事制度改革必须是从下到上的改革,可以起到稳定大局的作用。目前应把改革的主体确定为省部级及以上领导,以力求在干部制度改革的深水区域首先保证顶层设计的安全性。自然,改革的客体应该是省部级以下领导干部,重点是厅局级和县处级领导干部,之后逐步过渡到副省部级领导干部,直至正省部级领导干部。

    (二)建立完善的改革方案

    建立能力素质模型的程序,可根据难易程度,选择先易后难,可先从专业类和业务类岗位开始,然后延伸到管理类;根据级别高低,选择从低到高。可先考虑在厅局级及以下领导干部中进行尝试,取得经验后逐步推广;根据不同岗位,选择先从专业岗位开始,逐渐走向其他岗位。通过试点,逐步形成以能力素质为导向的改革方案。

    (三)确定试点单位

    初期改革试点宜考虑党政部门中的事务性单位,以及专业性比较强的单位。党政部门可考虑宣传部、政策研究室、规划及统计等部门;事业单位可考虑高校、研究院、出版社、医疗卫生等单位。这些单位能力素质指标比较容易量化,构建能力素质模型的难度相对要小很多。

    根据能力素质要求确定领导干部人选的试点职位可多选择单位副职,这样容易理顺新组建的单位领导之间的关系。

    (四)扩大试点及推广

    试点取得初步成效后,进一步推广到所有单位和岗位。各个单位的具体岗位都需要根据典型经验建立相应的领导干部能力素质模型,并据此选拔任用领导干部。

    责任编辑魏子扬

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