“服务”理念下的群众工作

    赵长芬

    [摘要]密切联系群众是我党最大的政治优势。在新的形势下，群众利益诉求更加多样化，群众工作环境越来越复杂。群众工作需要突出“服务”理念，在服务中解决群众所需。服务群众，要不断创新服务理念、服务制度和服务方法；要积极搭建县（区）、镇（街道）、村（社区）三级服务平台，不断提高服务质量和服务水平；要切实为群众提供基本的公共服务，要不断开发新的社会化服务和新的公共服务产品。

    [关键词]服务理念；三级服务平台；基本公共服务；社会化服务

    [中图分类号]D26[文献标识码]A[文章编号]1672—2426（2012）10—0039—05

    胡锦涛“七一”重要讲话中指出：“90年来党的发展历程告诉我们，来自人民、植根人民、服务人民，是我们党永远立于不败之地的根本。”在新的形势下，党的群众工作出现了很大变化：群众利益诉求更加多样化，群众工作对象更加多样化，群众工作环境越来越复杂。这就要求我们把做好新形势下群众工作摆在更加突出的位置，深化对党的群众工作规律的认识，转变党的群众工作理念，全面提升服务群众的能力和水平，不断增强党的群众工作的针对性和实效性。

    一、服务群众是国家公务员的第一位职责

    服务社会、服务人民群众的思想是马克思主义的基本观点，是国家公务员的第一位职责，也是建设服务型政府的时代要求。因此，努力做好新形势下的群众工作，就必须突出“服务”理念。

    （一）服务群众是建设服务型政府的时代要求

    在经济全球化、信息化迅猛发展的浪潮中，政府传统的施政理念逐渐转变到以塑造公共服务为主导的政府管理理念。实现由领导群众到服务群众的工作理念是顺应时代潮流，加快建立公共服务型政府的内在要求和时代要求。服务型政府是现代民主政治发展的必然要求。服务型政府用政治学术语就是为公众服务的政府，实质也就是为人民服务的政府。服务型政府从本质上来说，就是一个以民众为中心的政府，而不是以政府自身为中心的政府。长期以来，我国政府行政管理侧重管理而忽视服务，这不符合现代民主政治的发展趋势和现代公民利益诉求。现代服务型政府要体现为公众服务的理念，要寓管理于服务之中。党的各级干部只有树立以人为本的管理理念，在政府活动中最大限度满足人民群众的需要，做到保障民权、尊重民意、关注民生，提高行政效率和服务水平，按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。

    （二）国家公务员的第一位职责是服务群众

    公务员是个外来词，与我们常用的“国家干部”、“官员”互用。我国公务员有广义和狭义之分。狭义的公务员，依据《国家公务员法》的规定，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，数量为800万人左右。广义的公务员包括行政机关、党的机关和重要社会团体的工作人员，数量为1000万人以上。公务员一词在我国含有国家公共事务“服务员”、“勤务员”、“人民公仆”等意思。公务员作为国家公职人员，其权力受托于人民群众，也必须为人民服务。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，服务人民群众是公务员的第一位职责。从权力授受关系上讲，领导干部作为公职人员，其掌握和行使的公权力是人民赋予的，也只能被用于公共目的，即为人民谋福利。但是，在实际生活中，一些干部对于“权力来源于哪，是谁授予”这个问题认识不深刻，甚至不清楚，比如，有的人认为，权力不是人民赋予的，是个人奋斗得来的，是通过“考试”取得的；有的人认为，是凭“关系”取得的，甚至认为是某上级领导给予的。党的干部一定要认识到，个人的奋斗也好，党组织的安排也好，这些只是获取行使公共权力资格的形式，而不是权力来源。公权的来源只能是人民。宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民。领导干部只是代表人民，受人民委托来行使公权，最终目标是服务公众，不能用来满足自己的私欲。我们的干部，不论职务高低，都是人民群众的勤务员，所做的一切都是为人民服务的，而不是高高在上管制人民、控制人民。张闻天同志曾明确地指出，领导，就是服务，领导人民，就是服务人民。邓小平同志也曾经深刻地指出：“什么叫领导？领导就是服务。……领导者必须多干实事。那种只靠发指示，说空话过日子的坏作风，一定要转变过来。各种部门和地方，特别是主要负责同志，都要注意这个问题。”[1]所以，党的干部尤其要从严要求自己，做一个称职的“人民好公仆”，必须具备“俯首甘为孺子牛”的精神，牢固确立“服务”的从政理念，把服务群众当做第一位职责，践行党的“全心全意为人民服务”的根本宗旨。

    二、搭建服务平台是实现服务群众的基础

    服务群众，不是单纯的理论，更不是空喊的口号，要以一定的平台为依托，把基本服务和公共服务落到实处。我们要不断创新工作理念和工作载体，知民意、听民声，整合、调动各类服务资源，直接为群众服务，积极搭建县（区）、镇（街道）、村（社区）三级服务平台，切实为群众提供基本的公共服务和开发新的社会化服务。

    （一）服务群众必须搭建三级服务平台

    为了方便群众“话有处说、苦有处诉、难有处解、事有处办”，进一步畅通社情民意渠道，维护群众合法权益，密切党群干群关系，我们必须积极搭建县（区）、镇（街道）、村（社区）三级服务网络平台。

    服务平台分两方面内容，一是硬件设施。在县（区）委设立党委群众工作部，在乡镇（街道）设立便民服务中心，在村区、社区、企业设立群众工作室，形成了解民意，调解矛盾，上下联动、综合配套为一体的群众工作网络。二是软件建设。依托三级服务平台，加强服务人员配备，提高服务人员综合素质和技能，尤其通过便捷高效的数字文化服务网，为人民群众提供基本公共服务与社会化服务。

    第一，在县（区）设立党委群众工作部，其主要功能是办理行政许可和非行政许可事项、公共资源交易、社情民意收集、社会矛盾调解、便民服务、联合接访办访，依法有效解决群众的合理诉求。第二，在镇（街道）设置便民服务中心，街道和上级派驻机构的所有行政审批、公共服务事项，都进入便民服务中心集中办理，重点做好劳动、民政、计划生育、合作医疗、养老保障、农业、城建、家电下乡、司法调解、村级财务委托代理等工作，为群众办事提供集中办理、协调处理和一揽子统筹解决的服务。第三，在村、社区、企业，在条件基本具备的情况下，设置便民代理服务室，重点做好青年、民兵、妇女、劳动、民政、计划生育、合作医疗、养老保障、户籍管理等工作，使之成为上接职能部门、下联千家万户的桥梁，使基层群众享受及时、便捷、优质、高效的公共服务。

    通过在县（区）、镇（街道）、村（社区）搭建便民服务平台，形成了以县（区）群众工作部为龙头、乡镇（街道）便民服务中心为纽带、村与社区便民代理服务室为基础的三级群众工作网络，为深入开展群众工作提供重要载体，为广大人民群众生产、生活提供极大便利。

    （二）通过服务平台为群众提供基本的公共服务

    服务群众，主要是给群众提供公共服务。何谓“公共服务”？“公共服务有两个很重要的方面：第一个就是提供公共用品来满足公共需求，第二個就是要提供公共政策，对市场实行监管，在不同的私人之间维持一个公正，这就是公共服务两层最基本的含义。”[2]

    就第一个方面来讲，公共服务的范围比较广，基本上包括公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，也包括公共交通、公共通信等公共产品和公用设施建设，还包括解决人的生存、发展和维护社会稳定所需要的社会就业、社会分配、社会保障、社会福利、社会秩序等公共制度建设。其中，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权而必须提供的公共服务，是现阶段我国基本公共服务的主要内容。随着改革开放的深入和市场经济的发展，我国政府转型开始加速推进，服务型政府已成为政府转型的核心目标与战略重点。因此，构建基本公共服务体系已成为当前各级政府面临的一项重大而迫切的战略任务。

    就第二个方面来讲，公平公正的公共政策是更高层次的公共服务。“公共政策是人类面对日益复杂的公共事务而诞生的公共产品，是实现公共意志，满足社会需要的公共理性和公正选择，是规范、引导社会公众和社群行动的指南或行为准则。”[3]公平公正是社会主义社会的基本要求，也是公共政策的根本价值取向，是灵魂。当前，我国处于社会转型时期，工业化、信息化、市场化、城市化等过程浓缩、融合在一起，规避传统的公共政策弊端，体现现代民主化、制度化、科学化的公共政策成为人民群众的必然要求。公共政策的制定水平和在实践中的落实程度体现着我们党和政府的执政能力和服务水平。因此，为群众提供公共服务更重要的是给社会提供公平公正的公共政策。

    （三）通过服务平台为群众开发社会化服务

    服务群众除了为群众提供基本的公共服务以外，还要通过各级服务平台充分整合各类社会资源，作为基本公共服务的延伸，使其积极参与进来，最大限度地提供全方位、高质量的社会化服务。各级服务平台可利用的社会资源很多，包括和民生息息相关的各类企事业单位、新经济组织、新社会组织，包括社会中介组织等。整合各类社会资源要统筹规划、合理布局、科学利用。

    县（区）群众工作部作为龙头，要积极统筹各类社会资源，把当地可利用的社会资源进行分类对接，涉及教育、医疗、金融、科技、法律、文化等方面的资源可以适当利用行政手段进行配置，对涉及市场化程度高的旅游、商业、餐饮、物业等方面的社会资源可以进行政策上的吸引和程序上的指导。在此基础上，群众工作部结合各乡镇街道的具体需求，对现有社会资源进行统筹规划，合理配置。

    乡镇（街道）便民服务中心要充分发挥好县市（区）群众工作部和村（社区）便民代理服务室之间的纽带、桥梁作用，充分利用现有资源，重点发展家政服务公司、社区卫生医疗机构、旅游公司、律师事务所、餐饮机构，中介服务机构，就业服务中心等，及时为群众解决生活中的各类问题。同时，要对村（社区）便民代理服务室的社会资源配置和运行进行具体指导。例如，指导中国移动、中国联通等通讯公司合理设置服务网点，拓展农村服务渠道，为农民提供求职招工、供求买卖、政策法规、气象农情、农业科技等信息服务。

    村（社区）便民代理服务室作为服务群众最基层的网点，一方面，鼓励和支持社会各方面力量利用闲置设施、房屋等资源大力发展便民超市、大众餐饮、家政服务、卫生保健、文化娱乐、民间办学组织等与居民生活密切相关的服务业，为社区居民的生活、就医、养老、救助、咨询、休闲、娱乐和学生放学后提供“日托”服务等。另一方面，鼓励、支持各类社团组织如青少年协会和各类文化、教育、卫生、体育协会等和部分中介组织，通过低偿和无偿等形式为困难群众提供力所能及的公益服务。

    案例1：

    山东潍坊市奎文区北苑街道卧龙社区开展“管家式”上门服务，开通了电话提醒服务，及时通知居民处理预约登记过的重要事项，协调社会组织低价为居民家庭做卫生保洁服务等；吸引民间办学组织进驻，开办“向日葵驿站”，为放学后的学生提供艺术培训，为双职工家庭接送小孩等，极大地方便了社区居民。梨园街道樱园社区针对居民子女教育需求较高的情况，相继引进了少儿文艺培训中心、金启点婴幼儿智力开发中心、王氏武术、ABC英语、天润跆拳道等教育机构，使居民可以享受到子女教育不出社区的便利。运用市场化手段，调动社会各方面力量，促进社区服务良性循环，不断满足居民日益多元化的物质文化生活需求，是整合社会资源所要达到的重要目标，也是社区服务完善程度的重要标志。潍坊市奎文区在这一目标指引下，迈出的步伐是坚实的，取得的成效是显著的，人民群众是满意的。[4]

    （四）不断开发和提供新的公共服务产品

    随着社会主义市场经济的深入发展和知识经济的飞速发展，群众工作也必须不断加快信息化建设步伐，大力推进信息技术在服务群众中的应用、普及，以信息化带动服务现代化。

    要积极搭建综合信息平台。适应信息时代数字化要求，三级服务中心要积极研发综合应用信息平台系统软件，努力探索集管理服务平台、门户网站、服务热线、短信平台和智能呼叫平台于一体的软件，能直接连接县（区）、乡镇（街道）、村（社区）各个层次的平台，形成综合应用信息平台，为群众提供便捷的综合信息服务。要采用现代信息科技手段，通过电话、传真、网络等多种信息服务手段，努力实现信息三级联网，实现信息资源共享。要适应基层群众手机终端普及率快速提高的要求，大力搭建和完善“农村通信网”，拓展“农村信息网”和“农村营销网”，为基层群众提供“用得上、用得起、用得好”的通话和信息服务。

    适应群众文化生活需求，要加快公共图书馆、公共电子阅览室建设。依托国家数字图书馆丰富的数字资源以及各级政府文化共享工程的服务设施，建立健全各级公共图书馆、文化馆（站、室）的软硬件设施，以未成年人、老年人、进城务工人员等群体为重点服务对象，在城乡基层大力推进公共图书馆、公共电子阅览室建设，努力构建内容科学、服务周到、环境良好、覆盖广泛的公益性互联网服务体系，引导广大人民群众参与积极、健康的网络文化活动；进一步提高各级公共图书馆、文化馆（站、室）的数字文化服务能力，配备各类专业技术人才，提高服务人员的综合素质，把更多适应人民群众需求的数字资源传送到社区、城镇和农村，活跃基层群众的文化生活。

    适应群众精神生活需要和快节奏的生活状况，依托公共文化基础设施和数字图书馆的虚拟网，积极构建覆盖面广、便捷高效的数字文化服务网。给群众重点提供电子报纸、图片以及广播电影等音视频材料。通过提供公共数字资源服务，不断丰富群众的精神生活。

    案例2：

    发展现代服务业，需要开发并提供信息化服务。创新信息化服务载体，是将信息化服务落到实处的必由之路。推进新时期城市社区服务，首先需要在数字化建设方面不断开发新产品、建设新载体。“12343”民生万事通就是潍坊市在信息化服务载体建设方面的一大创新。“12343”民生万事通，是在市民政局的具体指导下逐步建立来的。“12343”民生万事通服务载体整合各类资源，构建起了五大平台——呼叫平台、网络平台、短信平台、传媒资讯、服务大厅。通过这五大平台，能够快速匹配市民与企业的精准对接，免费为市民和企业提供供需双方的对接服务，以形成便利的民生服务网络体系。“12343”民生万事通的基本运作方式是：市民只要有民生服务方面的需求，就可以通过“12343”公益性特殊服务热线或上网登录www.f12343.com网站享受为民免费对接服务。“12343”接到市民需求信息后，与服务企业进行对接匹配，服务企业即可提供相关服务并及时帮助解决困难。“12343”民生万事通在为市民提供民生方面服务的同时，对企业资质、服务质量进行监督评价，对服务标准进行统一规范。通过整合全市各类资源，逐步形成基于行业自律的市场准入和退出机制，提高民生服务业发展水平和服务质量，保障广大人民群众安全消费。[5]

    总之，服务群众，必须有县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级服务平台。通过服务平台为城乡群众提供政府公共服务和社会化服务，同时不断开发新的服务产品，以满足群众日益增长的物质文化需要。

    三、不断提高服务群众的质量和水平

    当前，我国正处在由传统社会走向现代社會的转型时期，群众利益多元性、多层次性突出，而且群众的利益诉求是不断发展的，因此，我们服务群众的工作必须“与时俱进”，不断创新服务理念、服务制度和服务方法，提高服务群众的质量和水平。

    （一）不断创新服务理念、服务制度和服务方法

    服务群众是一个系统工程，既要有思想理念的引导，又要有制度的保障，还要创新服务方法。要把服务群众的工作做实、做深、做细，必须不断结合新的实践创新服务理念、服务制度和服务方法。

    从理念的作用上讲，理念因具有相对稳定性、延续性和指向性，能使人的各种欲望处于理性的控制之下，从而客观地公正地处理各种事务。古罗马著名的政治家西塞罗曾经总结过人的基本精神活动：“一种力量是欲望，它促使一个人忙这忙那；另一种力量是理性，它教导并解释什么事情应该做，什么事情不该做。结果是，理性指挥，欲望服从。”[6]“服务”理念，主要是指作为公职人员对国家、党和人民尽职尽责地服务的思想意识和观念体系。长期以来，受传统“官本位”意识的影响，行政领导干部习惯于对群众发号施令，习惯于运用行政命令的手段对群众进行领导。但是党的群众工作的本质是服务人民群众的工作，党的各级领导干部在群众工作理念上必须实现由领导到服务的转变，必须始终坚持“立党为公，执政为民”的服务理念。

    由服务理念到服务行动的过程需要服务制度的保障。制度一般是指要求人们共同遵守的办事规程或行动准则，它有约束性、鞭策性、规范性和程序性等特点。邓小平同志曾强调，制度问题较个人责任来讲更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。服务群众工作的制度化也同样重要。首先，联系群众制度化，包括任务与内容，如宣传党的路线方针政策，关心群众不同方面的利益诉求，保障群众基本权益等；还有联系群众的形式与方法等，如谈心、家访、座谈会等。其次，服务群众制度化，包括服务载体制度化，如建立三级服务平台制度化等；服务内容制度化，如为群众提供基本公共服务以外，还要同时提供社会化服务，丰富服务产品；服务评估制度化，如构建科学合理的服务评价体系，反馈服务质量和服务效益情况。

    创新服务方法，是新形势下适应社会转型和党自身转型的需要而必须进行的一项重大课题。在社会转型时期，社会阶层分化、固化，思想多元化，以及信息化等给党的群众工作带来重大挑战，服务群众工作方法不当，不但不能达到服务群众的目的，反而会破坏党群关系，影响党的凝聚力和公信力。创新服务群众工作方法，要充分利用党的群众工作的传统优势，结合信息化时代数字化手段，在广度和深度上拓展服务群众工作的具体形式。中国互联网络信息中心发布的《第29次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2011年12月底，中国网民规模突破5亿，其中，手机网民规模达到3.56亿。中国工业和信息化部发布的最新通信业运行报告显示，全国移动电话用户首次突破10亿户。手机、互联网已进寻常百姓家，一方面，我们要积极适应这一趋势，不断开发并提供信息化服务；另一方面，还要充分利用这一优势，在数字化建设方面开动脑筋，建设数字化新载体，整合各类服务资源，为群众提供高效便捷的、多方面多层次的服务。

    （二）不断提高服务群众的质量和水平

    群众的概念是动态的发展的，服务群众的内容是不断丰富发展的，服务群众的方式方法要与时俱进，服务群众的质量和水平要不断提高。

    首先，广大党员和党员干部要推动党的自身转型，自觉修炼“内功”，坚持党性，始终保持党的纯洁性和先进性；树立新的服务理念，以树立先锋形象为立足点，在转变作风、增进感情中提升感召力，坚决反对“代民作主”、越俎代庖、强拆强迁等行为；要不断接受实践和人民群众的考验，以更宽的视野、更高的境界、更大的气魄，理性地对待公权力，正确地行使公权力，坚决反对公权力与民争利，真正实现“全心全意为人民服务”的根本宗旨。

    其次，要创新基层党的领导体制。随着我国城市化、城镇化进程的加速推进，原有的居委会和城中村、近郊村的党组织，已经很难适应新时期党的群众工作需要，应当创新城市基层社会党的领导体制。潍坊市奎文区的社区“大党委”制，就是对创新党的基层领导体制的成功探索。奎文区采取“条块结合、以块为主”的方式，将所辖区域划分成42个网格，每个网格内分别成立社区“大党委”，将辖区的村居党组织、新经济组织、新社会组织等集中起来进行统一管理。社区“大党委”是社区各类组织和各项工作的领导核心，自主发展，服务群众。“大党委”制通过社区服务中心，为社区居民的就医、养老、救助、休闲、娱乐和学生放学后提供“日托”服务等，有效地提升了服务群众的质量和水平。“大党委”制适应了城市拆迁和城中村、近郊村的改造過程中社区管理转型和党组织自身转型的需要，在创新服务群众工作方面成绩斐然，值得推广和借鉴。

    再次，积极适应信息时代数字化发展要求，开发、利用新的数字化软件整合各类服务资源，拓宽服务领域，开辟新的服务渠道，创新服务群众的工作方式和手段，形成包含信息咨询、居家养老、社会安全、家政服务等公共服务和社会化服务等内容的数字化援助服务系统。同时，要加强服务人员队伍建设，要着重提升服务人员的综合素质，使他们在服务软件开发、服务技术创新等方面有专业技能，又使他们在服务群众的过程中具备过硬的思想道德素养、谦和热情的服务态度、良好的服务形象等。这样，通过对服务群众工作硬件和软件建设的强化，就能不断提升服务群众工作的质量和水平。

    参考文献：

    [1]邓小平.各级党委和政府要把教育工作认真抓起来[N].人民日报，1885—05—20

    [2]章建刚.什么是“公共服务”[N].北京日报，2012—05—15

    [3]倪正华.社会转型时期公共政策实现公正的途径[J].徐州工程学院学报，2006，（1）

    [4]中共中央党校党建部课题组.社区“大党委”制与城市社会管理创新[M].中共中央党校出版社，2011：58—59.

    [5]中共中央党校党建部课题组.社区“大党委”制与城市社会管理创新[M].中共中央党校出版社，2011：50—51.

    [6]西塞罗.论老年 论友谊 论责任[M].北京：商务印书馆，1998：136.

    责任编辑魏子扬