高校招标采购电子监察系统的研究与设计
摘 要：建设高校招标采购电子监察系统是高校行政事务信息化对纪检监察工作的必然要求。高校纪检监察工作者通过认真梳理相关政策法规，分析目前高校采购工作的现状和问题，结合北京航空航天大学的高校采购监察工作实践，按照“可跟踪、可查询、可监督、可评价”的监察理念和监督的“主体层级化、内容立体化、过程痕迹化和结果多样化”的设计思路，切实研究和探索“高效、实时、互动”的高校招标采购电子监察系统的实现路径。
关键词：高校招标采购；电子监察系统；设计思路；实现路径
招标采购一直是社会各界广泛关注的焦点，随着国家对高等教育投入力度的加大，高校采购数量也逐年递增。高校结合自身实际，积极开展具有自身特点并符合监察工作要求的电子监察研究和实践，不仅有助于科学、高效地完成学校采购工作，保障良好的教学科研秩序，而且有助于防止腐败现象的发生。
党的十八大以来，中共中央发布的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》指出，科学有效预防腐败要加强体制机制创新，强化监督管理，要强化权力运行制约和监督；2016年10月，习近平总书记就建设网络强国的讲话中也指出：要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，以推行电子政务……以数据集中和共享为途径，推进实现协同管理和服务。本文在梳理招标采购监察流程和分析已有电子采购监察局限性的基础上，探索创新高校招标采购电子监察系统的设计理念并阐述具体的实现路径。
高校采购业务和监察方式的现状
一是采购手续繁琐，效率低。采购的过程包括计划、项目申报、制作标书并发布招标公告、组织开评标、发布中标通知书、签订合同和验收等环节，目前流程资料都是纸质的，每个业务环节的审批都需一定的人力、物力，导致采购周期过长。
二是招标、投标过程不够透明。招标、投标和评标过程中的信息不透明，容易出现招投标双方私下沟通，投标人间围标、串标等状况，还有对必须招标的项目规避招标或者搞“明招暗定”的虚假招标，以及合同与投标文件、招标文件的关键技术参数和价格不一致，从而导致采购价格居高不下。
三是监察方式难以实现全覆盖。目前，高校普遍采用的监督方式只是在开标评标时进行现场监督，即事中的监督，对事前的计划、申报、发布公告、制作标书、投标情况以及对事后的合同签订和验收等环节缺乏监督，不能做到既覆盖全过程又聚焦关键环节开展监督。
高校采购和监察信息化亟待解决的问题
一是招标采购相关部门的信息共享和协调配合问题。纵观我国目前电子化招标采购的发展现状，招标方、投标方、代理机构以及行政监督部门等在电子化招标采购中还没有充分地应用网络和计算机技术，使得各方在信息共享方面不完全对等，存在误差，而且各参与方之间的协调配合还达不到电子化招标采购的要求，也影响了电子化招标采购的发展。
二是招标采购信息系统的安全性问题。身份识别、信息准入、流程管理等安全问题是电子化招标采购的核心环节和关键部分。解决系统的安全性问题应严格落实《中华人民共和国保密法》和《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》等相关规定，建立并规范业务系统相关制度和保密监管制度，实行层级管理；保密安全主管部门对系统定期进行审查，排除安全漏洞；加强内部专业队伍建设，通过信息技术专业知识、安全保密知识培训，强化对信息系统运用工作的监管。
三是监察功能存在明显的局限性。目前，已建设的高校招标采购系统中监察功能存在明显的局限性，监察内容只是把“投诉信访”作为一个子模块，或只是事后的阶段性数据统计，针对采购业务平台进行实时动态的电子监察缺乏系统研究和实践。
针对上述问题，北京航空航天大学纪委、监察处在实践中注重加强监察工作与业务工作的融合，做到了监察的电子化与业务工作的电子化同步设计、同步建设和同步运行。
电子监察系统的设计与实践
一是设计目标。第一，在系统中实现信息对等。根据权力有效监督的三圈框架模型的概括，实现对权力的有效监督，必须同时具备三个条件，即独立、能力和信息。监督主体的独立性和提升监督能力不多赘述，信息是指权力监督主体要能获得被监督权力运行的信息或被监督者的行为信息。通过监察与业务系统共享后臺和运行信息，使监督信息与业务信息对等，并以设置监察点的形式，提升监督能力。第二，系统中包含采购业务运行监督和纪检监察业务运行两部分。在实现实时监控、预警纠错、绩效评估和信息服务等功能的同时，还兼备监察业务所需的监察留痕、效能投诉、信访信息管理、统计与分析和诚信管理等功能。
二是设计思路。第一，监督主体的层级化。通过监督主体的层级化，范围由小到大，逐层覆盖，即通过招标采购业务部门的权力分配和制约的内控制度、监察部门的专责监督、全校师生员工的民主监督和面向公众、媒体、舆论的全社会监督来实现，不同层级的监督范围自内而外逐层扩大，形成全覆盖的监督体系。第二，监督内容的立体化。基于“组织分解结构OBS”（Organizational Breakdown Structure）原理，即项目管理中体现的项目组织结构，OBS结构实质上决定了项目组织机构的分工、职能、参与程度和责任。由此，我们得出高校采购项目运行的OBS结构，在监察系统中，招标采购的事前、事中、事后所有流程环节得以细化，即在预算、申报、立项、编标、公告、开标、评标、定标、公示、合同、验收等各环节中，根据各责任主体，即招标采购管理中心、代理机构、采购人、投标人、评标专家在各流程环节的参与程度，明确各责任主体的主要责任、参与责任或配合责任，不同环节重点关注不同的责任主体，确定监察重点，从而实现全方位、立体化的监督，即监督内容的立体化。第三，监督过程的痕迹化。监督过程的痕迹化，即实现招标采购业务流程和监察过程的痕迹化管理，保证所有招标采购流程环节和监察过程都留存记录和数据，并通过监察点设置、实时监控、发牌互动、提出监察意见、监察记录单和专项监察报告等自动和人工监察手段，与业务部门实时互动，随时发现问题、解决问题，使招标采购流程和监察流程实现固化、实时并留痕管理。第四，结果运用的多样化。监督结果的多样化是指通过预警纠错、督办催办、统计数据、各责任主体业务或违规统计、各流程环节违规统计等，运用统计工具进行数据统计与分析，在建立诚信档案的同时，为学校宏观决策提供科学依据。
通过系统实现监督主体的层级化、监督内容的立体化、监督过程的痕迹化和监督结果运用的多样化，完成了从过去对采购的事中监督向事前、事中、事后监察相结合的转变，完成了由人为弹性监察向规范的、固化的刚性监察转变，也完成了由个人行为监督向个人行为和监督程序化并重的转变。
三是实现路径。第一，系统建设内容。电子监察系统的建立以学校基建和修缮工程建设、货物采购和服务租赁等为采购内容，以采购项目为单位，把采购流程中的各责任主体，包括采购人、招标采购管理中心、代理机构、投标人和评标专家纳入监察范围。通过系统固化和监察点，做到自动识别和预警；通过系统传送实时录像、人工书写监察意见和输出结果与监察业务对接，实现监察与业务系统的实时互动；通过数据库实现监察业务全过程留痕；通过系统工具进行数据统计与分析并建立各责任主体的诚信档案，为未来决策提供依据。从而实现以电子监察推动业务系统流程规范并不断改进完善，建设“可跟踪、可查询、可监督、可评价”的电子监察系统，并形成业务流程与监察流程实时互动，信息互联互通的数据中心。第二，实行模块化管理。此系统主要有监察依据、流程监察、岗位监察、专项监察、监察处理、监察分析六个功能模块。监察依据模块是一切监察工作的基础，通过文件管理、条款管理和规则管理，即监察点的逐步细化，实现监察工作的有法可依、有章可循。流程监察模块是通过对采购项目的预算、申报、立项、编标、开标、评标、定标、合同、公告、公示等流程环节中相关责任主体的监察，以实现对采购全过程的实时监察。岗位监察模块是监察人员针对不同的责任主体，查看与岗位相关的监察点所产生红、黄、绿牌的处理情况和时间。专项监察模块是监察部门针对正在进行或已完成的项目进行的专项监察，监察对象为采购相关责任主体，在系统中对监察过程及结果进行汇总，形成监察报告。监察处理模块是通过监察部门在流程监察和岗位监察中对责任主体提出监察意见及相关处理办法，实现与业务部门的互动，做到发现和解决问题的及时、透明和高效。监察分析模块是对一定阶段内，各类采购数据和监察数据的统计与分析，及时发现问题、总结规律，为今后工作提供决策依据，并建立各责任主体的诚信档案。第三，系统功能体现。通过以上功能模块的设置，利用信息技术手段设置预警形式，对招标采购组织及相关责任人、招标采购各关键环节进行立体化的电子监察；对学校各部门、各学院采购的集体决策情况、审批环节和招标采购流程环节进行实时监控；对办事超期、关键数据未报送、延时报送等行为进行及时督察纠错；对流程的合法性和信息公开的时效性、完整性实施监控、提醒、督办和评估；提供辅助手段，采取随机抽查、重点项目跟踪和定期统计分析等方式；对各责任主体在业务流程中的违规、违纪、违法行为进行自动或人工监察，并纳入诚信档案管理。系统数据库不仅实现了业务和监察流程的留痕管理，而且还能满足各方对过程管理和数据的需求，统计与分析功能可为学校宏观决策提供准确有效的参考依据，为使采购工作合法、科学和有效的开展提供了完善的监察手段。
高校纪检监察工作者把“转职能、转方式、转作风”的要求落实到采购监察工作中，并将电子监察推广到高校财务管理、科研管理、人才引進、干部选任、职称评审、各类招生等领域，逐步建立起与相关业务系统互联互通的高校一体化电子监督系统，这将是推进纪检监察理念创新、机制完善、工作方式转变，不断提高高校监察工作科学化水平的重要体现。
本文系教育部基本科研发展战略及高等教育研究专项“高校采购电子监察系统的设计”（项目编号：YWF-15-FZGHC-013）研究成果
参考文献：
[1] 马维娜，郝平，周亮. 高校廉政风险防控管理的实现路径—以北京N高校廉政风险防控模型设计思路为例[J]. 北京科技大学学报（社会科学版），2012（4）.
[2] 刘锡海. 电子监察系统建设中应注意的几个问题[J].实践·探索，2010（12）：120.
[3]陈明波.如何用好“互联网+”服务基层纪检监察工作[N].中国纪检监察报，2015-08-11（8）.
[4]王少辉，王维华. 基于网络管理平台的招标采购研究[J]. 现代经济信息，2014（4）：33.
[5] 任建明. 我国电子监督创新实践的研究[J]. 安徽师范大学学报（人文社会科学版），2011，39（6）：624.
[6] 刘亚红.健全廉政风险防控体系 构建高校电子监察模式[J]. 前沿，2013（10）：74-75.
（作者单位：赵颖，北京航空航天大学；张海兰，西北工业大学）
[责任编辑：陈 栓]
关键词：高校招标采购；电子监察系统；设计思路；实现路径
招标采购一直是社会各界广泛关注的焦点，随着国家对高等教育投入力度的加大，高校采购数量也逐年递增。高校结合自身实际，积极开展具有自身特点并符合监察工作要求的电子监察研究和实践，不仅有助于科学、高效地完成学校采购工作，保障良好的教学科研秩序，而且有助于防止腐败现象的发生。
党的十八大以来，中共中央发布的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》指出，科学有效预防腐败要加强体制机制创新，强化监督管理，要强化权力运行制约和监督；2016年10月，习近平总书记就建设网络强国的讲话中也指出：要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，以推行电子政务……以数据集中和共享为途径，推进实现协同管理和服务。本文在梳理招标采购监察流程和分析已有电子采购监察局限性的基础上，探索创新高校招标采购电子监察系统的设计理念并阐述具体的实现路径。
高校采购业务和监察方式的现状
一是采购手续繁琐，效率低。采购的过程包括计划、项目申报、制作标书并发布招标公告、组织开评标、发布中标通知书、签订合同和验收等环节，目前流程资料都是纸质的，每个业务环节的审批都需一定的人力、物力，导致采购周期过长。
二是招标、投标过程不够透明。招标、投标和评标过程中的信息不透明，容易出现招投标双方私下沟通，投标人间围标、串标等状况，还有对必须招标的项目规避招标或者搞“明招暗定”的虚假招标，以及合同与投标文件、招标文件的关键技术参数和价格不一致，从而导致采购价格居高不下。
三是监察方式难以实现全覆盖。目前，高校普遍采用的监督方式只是在开标评标时进行现场监督，即事中的监督，对事前的计划、申报、发布公告、制作标书、投标情况以及对事后的合同签订和验收等环节缺乏监督，不能做到既覆盖全过程又聚焦关键环节开展监督。
高校采购和监察信息化亟待解决的问题
一是招标采购相关部门的信息共享和协调配合问题。纵观我国目前电子化招标采购的发展现状，招标方、投标方、代理机构以及行政监督部门等在电子化招标采购中还没有充分地应用网络和计算机技术，使得各方在信息共享方面不完全对等，存在误差，而且各参与方之间的协调配合还达不到电子化招标采购的要求，也影响了电子化招标采购的发展。
二是招标采购信息系统的安全性问题。身份识别、信息准入、流程管理等安全问题是电子化招标采购的核心环节和关键部分。解决系统的安全性问题应严格落实《中华人民共和国保密法》和《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》等相关规定，建立并规范业务系统相关制度和保密监管制度，实行层级管理；保密安全主管部门对系统定期进行审查，排除安全漏洞；加强内部专业队伍建设，通过信息技术专业知识、安全保密知识培训，强化对信息系统运用工作的监管。
三是监察功能存在明显的局限性。目前，已建设的高校招标采购系统中监察功能存在明显的局限性，监察内容只是把“投诉信访”作为一个子模块，或只是事后的阶段性数据统计，针对采购业务平台进行实时动态的电子监察缺乏系统研究和实践。
针对上述问题，北京航空航天大学纪委、监察处在实践中注重加强监察工作与业务工作的融合，做到了监察的电子化与业务工作的电子化同步设计、同步建设和同步运行。
电子监察系统的设计与实践
一是设计目标。第一，在系统中实现信息对等。根据权力有效监督的三圈框架模型的概括，实现对权力的有效监督，必须同时具备三个条件，即独立、能力和信息。监督主体的独立性和提升监督能力不多赘述，信息是指权力监督主体要能获得被监督权力运行的信息或被监督者的行为信息。通过监察与业务系统共享后臺和运行信息，使监督信息与业务信息对等，并以设置监察点的形式，提升监督能力。第二，系统中包含采购业务运行监督和纪检监察业务运行两部分。在实现实时监控、预警纠错、绩效评估和信息服务等功能的同时，还兼备监察业务所需的监察留痕、效能投诉、信访信息管理、统计与分析和诚信管理等功能。
二是设计思路。第一，监督主体的层级化。通过监督主体的层级化，范围由小到大，逐层覆盖，即通过招标采购业务部门的权力分配和制约的内控制度、监察部门的专责监督、全校师生员工的民主监督和面向公众、媒体、舆论的全社会监督来实现，不同层级的监督范围自内而外逐层扩大，形成全覆盖的监督体系。第二，监督内容的立体化。基于“组织分解结构OBS”（Organizational Breakdown Structure）原理，即项目管理中体现的项目组织结构，OBS结构实质上决定了项目组织机构的分工、职能、参与程度和责任。由此，我们得出高校采购项目运行的OBS结构，在监察系统中，招标采购的事前、事中、事后所有流程环节得以细化，即在预算、申报、立项、编标、公告、开标、评标、定标、公示、合同、验收等各环节中，根据各责任主体，即招标采购管理中心、代理机构、采购人、投标人、评标专家在各流程环节的参与程度，明确各责任主体的主要责任、参与责任或配合责任，不同环节重点关注不同的责任主体，确定监察重点，从而实现全方位、立体化的监督，即监督内容的立体化。第三，监督过程的痕迹化。监督过程的痕迹化，即实现招标采购业务流程和监察过程的痕迹化管理，保证所有招标采购流程环节和监察过程都留存记录和数据，并通过监察点设置、实时监控、发牌互动、提出监察意见、监察记录单和专项监察报告等自动和人工监察手段，与业务部门实时互动，随时发现问题、解决问题，使招标采购流程和监察流程实现固化、实时并留痕管理。第四，结果运用的多样化。监督结果的多样化是指通过预警纠错、督办催办、统计数据、各责任主体业务或违规统计、各流程环节违规统计等，运用统计工具进行数据统计与分析，在建立诚信档案的同时，为学校宏观决策提供科学依据。
通过系统实现监督主体的层级化、监督内容的立体化、监督过程的痕迹化和监督结果运用的多样化，完成了从过去对采购的事中监督向事前、事中、事后监察相结合的转变，完成了由人为弹性监察向规范的、固化的刚性监察转变，也完成了由个人行为监督向个人行为和监督程序化并重的转变。
三是实现路径。第一，系统建设内容。电子监察系统的建立以学校基建和修缮工程建设、货物采购和服务租赁等为采购内容，以采购项目为单位，把采购流程中的各责任主体，包括采购人、招标采购管理中心、代理机构、投标人和评标专家纳入监察范围。通过系统固化和监察点，做到自动识别和预警；通过系统传送实时录像、人工书写监察意见和输出结果与监察业务对接，实现监察与业务系统的实时互动；通过数据库实现监察业务全过程留痕；通过系统工具进行数据统计与分析并建立各责任主体的诚信档案，为未来决策提供依据。从而实现以电子监察推动业务系统流程规范并不断改进完善，建设“可跟踪、可查询、可监督、可评价”的电子监察系统，并形成业务流程与监察流程实时互动，信息互联互通的数据中心。第二，实行模块化管理。此系统主要有监察依据、流程监察、岗位监察、专项监察、监察处理、监察分析六个功能模块。监察依据模块是一切监察工作的基础，通过文件管理、条款管理和规则管理，即监察点的逐步细化，实现监察工作的有法可依、有章可循。流程监察模块是通过对采购项目的预算、申报、立项、编标、开标、评标、定标、合同、公告、公示等流程环节中相关责任主体的监察，以实现对采购全过程的实时监察。岗位监察模块是监察人员针对不同的责任主体，查看与岗位相关的监察点所产生红、黄、绿牌的处理情况和时间。专项监察模块是监察部门针对正在进行或已完成的项目进行的专项监察，监察对象为采购相关责任主体，在系统中对监察过程及结果进行汇总，形成监察报告。监察处理模块是通过监察部门在流程监察和岗位监察中对责任主体提出监察意见及相关处理办法，实现与业务部门的互动，做到发现和解决问题的及时、透明和高效。监察分析模块是对一定阶段内，各类采购数据和监察数据的统计与分析，及时发现问题、总结规律，为今后工作提供决策依据，并建立各责任主体的诚信档案。第三，系统功能体现。通过以上功能模块的设置，利用信息技术手段设置预警形式，对招标采购组织及相关责任人、招标采购各关键环节进行立体化的电子监察；对学校各部门、各学院采购的集体决策情况、审批环节和招标采购流程环节进行实时监控；对办事超期、关键数据未报送、延时报送等行为进行及时督察纠错；对流程的合法性和信息公开的时效性、完整性实施监控、提醒、督办和评估；提供辅助手段，采取随机抽查、重点项目跟踪和定期统计分析等方式；对各责任主体在业务流程中的违规、违纪、违法行为进行自动或人工监察，并纳入诚信档案管理。系统数据库不仅实现了业务和监察流程的留痕管理，而且还能满足各方对过程管理和数据的需求，统计与分析功能可为学校宏观决策提供准确有效的参考依据，为使采购工作合法、科学和有效的开展提供了完善的监察手段。
高校纪检监察工作者把“转职能、转方式、转作风”的要求落实到采购监察工作中，并将电子监察推广到高校财务管理、科研管理、人才引進、干部选任、职称评审、各类招生等领域，逐步建立起与相关业务系统互联互通的高校一体化电子监督系统，这将是推进纪检监察理念创新、机制完善、工作方式转变，不断提高高校监察工作科学化水平的重要体现。
本文系教育部基本科研发展战略及高等教育研究专项“高校采购电子监察系统的设计”（项目编号：YWF-15-FZGHC-013）研究成果
参考文献：
[1] 马维娜，郝平，周亮. 高校廉政风险防控管理的实现路径—以北京N高校廉政风险防控模型设计思路为例[J]. 北京科技大学学报（社会科学版），2012（4）.
[2] 刘锡海. 电子监察系统建设中应注意的几个问题[J].实践·探索，2010（12）：120.
[3]陈明波.如何用好“互联网+”服务基层纪检监察工作[N].中国纪检监察报，2015-08-11（8）.
[4]王少辉，王维华. 基于网络管理平台的招标采购研究[J]. 现代经济信息，2014（4）：33.
[5] 任建明. 我国电子监督创新实践的研究[J]. 安徽师范大学学报（人文社会科学版），2011，39（6）：624.
[6] 刘亚红.健全廉政风险防控体系 构建高校电子监察模式[J]. 前沿，2013（10）：74-75.
（作者单位：赵颖，北京航空航天大学；张海兰，西北工业大学）
[责任编辑：陈 栓]
