普京如何治理俄罗斯政坛的官商勾结现象

    左凤荣

    俄罗斯的官商勾结现象出现在苏联解体、俄罗斯大规模推行私有化之时，官商勾结最严重的时期是在叶利钦第二任期。2000年普京当选总统后，开始整治寡头，治理官商勾结、官商不分的现象，国家杜马也通过了许多法律来整顿吏治。目前俄罗斯官商勾结现象要比发达国家严重，但情况也在好转，普京的治理取得了一定成效。

    社会的急剧转型，催生了官商勾结与相互利用

    在“苏联剧变”后的急剧转型时期，许多掌握权力的人，特别是企业领导人，有的通过把国有企业的财产改变为某个新建股份公司资产的组成部分，有的通过“租赁加赎买”的方式，把国有资产变为私人所有。在私有化阶段，由于市场秩序混乱，政府管理部门失职、腐败成风，资产评估机构职能扭曲，私有化成为有权势者瓜分国有资产的一次盛宴，企业经理和部分地方官员或其他暴发户通过钱权交易，按照大大低于实际价值的价格收购国有资产。20世纪90年代中期，俄罗斯经济困难，政府无钱支付工资、养老金，寡头波塔宁、霍多尔科夫斯基和斯摩棱斯基向总理切尔诺梅尔金建议，一个联合商业银行准备向政府提供9.1万亿卢布（相当于18亿美元）的贷款，条件是以俄罗斯一些大型企业的股票作为抵押担保。3年后政府还贷，可收回控股权，否则这些股权即归贷款者。银行家们为政府提供的是一个把全年所有私有化收入筹集起来的方案（戴维·霍夫曼著，冯乃祥译：《寡头：新俄罗斯的财富与权力》，中国社会科学出版社2004年版，第306～307页）。这对于困境中的俄罗斯政府来说极具诱惑力。切尔诺梅尔金和丘拜斯说动了叶利钦，1995年8月30日，叶利钦签署命令，正式启动贷款换股份方案。由于拍卖是秘密进行，银行成为拍卖的组织者同时又是买主。这些“商”利用“官”明目张胆地把国有资产变成了个人财产。

    叶利钦时期形成了官商一体、相互依赖的关系。无论是在俄罗斯政府机关中，还是在俄罗斯大亨中，大多数人都是那些在20世纪80年代与党政机关和经济机关有密切关系的人，苏联官员出身者在总统班子里占75%，政府中占74.3%，地方精英中占82.3%，经济精英中占61%。其中，苏联经济官员在政府中占42.3%，经济精英中占37.7%。苏联时代的官员摇身一变成了新国家和社会的中坚，原来苏共官场那种官僚主义、腐败、以权谋私等现象，不仅没有好转，反而更严重了。在1996年竞选总统期间，叶利钦在寡头的大力支持下才战胜了久加诺夫。叶利钦连任后，这些商业巨头们自然要求得到回报，希望得到更多的财产和更大的权力，俄罗斯的官商关系处于极不正常的状态，切尔诺梅尔金、普里马科夫政府的倒台，背后都有别列佐夫斯基等寡头的操纵。叶利钦最亲近的人也在努力把国家财产搞到自己手中。1997年3月，叶利钦大女儿的丈夫奥库洛夫当上了俄罗斯民用航空公司的总经理，叶利钦的小女儿塔季扬娜·季亚琴科和她后来的丈夫尤马舍夫都是俄罗斯的有钱人。别列佐夫斯基自己也在一个选区获得了议员席位。

    普京治理官商勾结并取得初步成效

    虽然寡头们在总统选举中支持了普京，但普京并没有给这些人以回报，为了国家的长治久安，他要改变叶利钦时期官商勾结、官商不分的局面。“在国家和生意界的关系领域里，是谁给谁制定规则：是寡头为国家和社会制定，从而把自己置于国家之上；还是由国家为所有参与市场关系的人制定规则，从而为大家保证公平竞争的基础，这一直是一个关键问题（安德兰尼克·米格拉尼扬著，徐葵等译：《俄罗斯现代化之路—为何如此曲折》，新华出版社2002年版，第265页）。”普京不能容忍由商人来为国家定规则，他首先改变了叶利钦时期寡头绑架国家的状况，要求官商分家。普京明确要求商人不许干政，把那些拒不服从的巨商送上法庭，媒体大王古辛斯基被迫流亡西班牙，权力经纪人别列佐夫斯基被迫出走英国，拥有尤克斯石油公司的俄罗斯首富霍多尔科夫斯基被投入监狱。金钱与政权结合的势力受到了沉重打击，商人们专心经商，2004年以后的总统选举，大商人已经不能再在幕后操纵了。但官商勾结的腐败现象在俄罗斯仍然存在，严重影响着经济和社会的发展，反腐败也是俄罗斯政府的重要工作。官商勾结的主要矛盾方是“官”，治“官”是治理官商勾结的关键。

    俄罗斯历届政府都很重视惩治腐败官员。2006年，普京曾几次撤换贪污腐败的官员，创下一天撤掉17名腐败高官的记录。2007年年初，普京曾责令出台一个反腐标准计划，其中包括在官员会见商人的场所安装摄像头，在各个机构内部成立专门的反腐部门以及建立举报公务员的网络，鼓励群众揭发腐败行为等规定。2009年起，俄罗斯总统和政府网站每年都公布普京和梅德韦杰夫个人和家庭财产状况，各部部长和议员也要进行财产公示，让他们的收入暴露在阳光下，以防止权钱交易。2010年有6000多名俄罗斯官员因为隐瞒自己的真实收入受到了纪律处分。2011年上半年又有包括州长、副州长在内的2800多名官员因为腐败被免职。2012年9月中旬，国家杜马终止了“公正俄罗斯”议员团成员古德科夫的议员资格，原因是他利用议员地位从事商业活动；10月下旬，统俄党议员克内绍夫因是斯洛伐克“因比斯特尔”公司合伙人而被解职。

    在治理官商勾结、反腐败的过程中，俄罗斯重视法治建设。普京强调，从税收到海关的工作缺乏透明度和社会监督，造成系统性的腐败，企业往往靠买通税收、执法、审判等机构的官员来提高自己的经济效益。因此，他建议重塑俄罗斯权力执行和审判体系。普京还要求，不仅是官员，大型国有公司的领导人、国立高校的校长、大型国有医疗机构的领导及国有机关行政人员都应该每年公布自己的收入和财产。要对超过10亿卢布的政府采购进行社会监督。2008年5月19日，俄罗斯总统反腐败委员会成立，2013年年底，普京签署命令成立了总统反腐事务局，直属总统办公厅，其主要任务是确保总统反腐政策的落实、监督反腐法律法规的执行、保障国家各反腐机关之间的协调运作，为总统提供专业的建议，负责审查俄官员申报的个人财产资料等。2008年年底，梅德韦杰夫签署《反腐败法》，明确了反腐败的一些基本原则，其中规定：“国家公职人员应当申报自己、配偶以及未成年子女的财产的收入情况。”2010年春，俄罗斯通过了国家反腐败计划以及国家反腐败战略，确定了反腐败的主要方向。梅德韦杰夫在国情咨文中说：仅在2009年上半年，“就有4500多起腐败案得到审理，其中被判刑的有来自国家权力机关和地方自治机关的532人，以及护法机关700多名工作人员。很遗憾，这些数字也证明了毒害我们社会的腐败规模有多么大。但仅靠‘坐牢是不能解决问题的。不过，该坐牢的还是要让他们坐牢”。2012年3月13日，梅德韦杰夫在反腐败会议上表示：“如果检查时发现官员的交易开支明显高于个人收入，并且他无法对此作出解释，那么这有可能成为被解雇，或是把其基于不明收入的财产转为国家所有的理由。” 2012年4月17日，俄罗斯正式成为经合组织的《反对在国际商务活动中贿赂外国公职人员公约》第39个缔约国。2013年5月，普京签署《禁止国家官员及其配偶和未成年子女拥有海外资产法》，规定3个月内，政府官员和国企高管中，拥有国外账户者必须关闭账户，拥有外国发行的有价证券者必须割让，否则将被停职、免职或辞退。2014年2月，普京签署法令，要求政府官员和国企领导申报海外房地产并解释买房资金来源，违背这项规定的官员将被解职。俄罗斯政府还对行政审批、企业注册登记、企业经营活动的检查等政商关系进行规范，厘清权力的边界，减少行政官员的寻租空间。俄罗斯政府的这些措施对于防止官商交易、官员谋取不法收入，起了很大作用。

    在普京的严格治理下，俄罗斯的官商勾结、腐败严重的现象正在好转。2016年4月28日，《透视俄罗斯》网站发表的《反腐取得成效 俄罗斯腐败程度与美国持平》一文称，根据两大国际会计事务所的调查结果，俄罗斯的腐败程度已大幅下降。2015年48%的俄罗斯受访者认为企业领域腐败是普遍现象，今年只有34%的人持这一观点，低于全球平均水平（39%），与美国相同。此外，通过行贿获得合同的俄罗斯公司的数量大幅减少，从2014年的24%下降到2015年的8%（全球平均为11%）。这是安永会计事务所的调查数据，接受调查的有50家俄罗斯大公司的代表。普华永道的专家也得出了类似结论。他们的调查对象涵盖范围更广，有120家公司。受访者中有30%遇到过贿赂和腐败，比2014年减少一半，当时有58%的人抱怨遭遇腐败问题。此外，遭遇直接索贿的公司数量也减少了一半（为21%）。看来俄罗斯政商两界已找到了解决最严重腐败问题的方法。对于官商勾结、官员索贿情况好转的原因，安永合作伙伴德米特里·日古林说：“俄罗斯政府不断完善反腐领域立法，尤其是扩大了必须公布财产并报告潜在利益冲突的官员的范围。”普华永道的专家认为，经济犯罪水平下降与企业加强内部审计有关。此外，企业安全部门的工作也变得更有效率了。

    俄罗斯官商勾结现象存在的深层次原因

    尽管俄罗斯的营商环境有了很大好转，但官商勾结、以权谋私的现象仍然存在，俄罗斯的腐败程度在世界上仍处于高位，还存在着不少潜规则。这种现象在原苏联地区的转轨国家中具有普遍性，这与市场经济体制不健全、产权制度不明晰有直接关系，但也有更深层次的原因。

    首先，这与俄罗斯的传统有一定的关系。俄罗斯在发展过程中最鲜明的特点是国家权力大、控制资源多、官僚机构庞大。从近代开始，俄罗斯的腐败就已植根于国家管理体系之中，在苏联时期，腐败是短缺经济条件下长期养成的习惯，官员以权谋私更是普遍现象，这些官场文化要改正过来，需要时间。同样是转轨国家的东欧，情况要比俄罗斯好得多，也说明历史传统的影响不可忽视。

    其次，苏联解体后的转轨不规范，使官商勾结现象突出。1991年苏联解体后，俄罗斯变成了允许官方参与贸易和通过权力获取物质利益的资本主义国家。从私有化脱胎而来的大企业、大资本从一开始就是依附于国家和权力的，普京打击寡头，实质上也是为了打破官商勾结。但由于法律不健全，司法系统的腐败同样严重，要解决这个问题尚需时日。

    再次，普京所实行的国家资本主义政策，是官商勾结现象产生的重要现实根源。普京实行以国家为主导的经济发展战略，扩大国有经济成分，行政权力的膨胀成为滋生官商勾结的温床。在发展国家资本主义政策的背景下，政府官员曾在40多家国有公司董事会中任职，如：交通部长伊戈尔·列维京（俄罗斯航空公司、舍列梅季耶沃国际机场），第一副总理维克托·祖布科夫（俄罗斯农业银行、联合谷物公司），通信和大众传媒部长伊戈尔·谢戈廖夫（通信投资公司、第一电视台），能源部长谢尔盖·什马特科（俄罗斯水力发电公司、国际统一电力系统公司）等，许多大的私营公司也靠与权力建立的良好关系运行。这种权力经济容易使社会陷入怪圈，经济问题越突出，创新动力越不足，越是希望政府采取措施加强控制，政府出台调控措施越多，权力越强化，社会问题就越突出。有鉴于此，梅德韦杰夫任总统期间强令政府官员不得在企业兼职，但要彻底改变权力干预经济的现象很难。同时，在俄罗斯国家采购和大额基建项目中，官商勾结的现象也容易产生。在符拉迪沃斯托克APEC会议设施的建设中、在索契冬奥会的场馆建设中，都存在腐败问题。

    总之，俄罗斯产生官商勾结现象的原因很多，要解决这一问题，还有赖于完善市场经济体制，有赖于政治体制改革，有赖于独立司法体系的完善和有力的社会舆论监督。[ ]

    （作者系中央党校国际战略研究院教授）