推进基层政府治理能力现代化的对策分析
武文艳
摘要：随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生了历史性转化，国家治理的时空境遇发生了重大的结构性变革，然而不少基层政府仍然沿用传统管理思维和方式，不能从治理理念以及体制机制上做出变革。本文从治理内容“五位一体”分析了基层政府治理现状，提出了推进基层政府治理能力现代化的对策。
关键词：基层政府 治理能力 现代化 民众
中图分类号：D63 文献标识码：A
从十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化到十九大报告指出：“中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”，可见政府治理能力现代化得到较快发展和提高，然而基层政府治理能力现代化作为国家治理体系和治理能力现代化的一个主要组成部分，大多数基层政府面对基层经济社会结构的变化，仍然沿用传统管理思维和方式，不仅没有在治理理念和体制机制上做出一些变革，而且从某种程度上强化了传统治理模式。
1 基层政府治理能力现代化的意义
1.1实现国家治理体系和治理能力的基石
基层政府在我国国家治理结构中处于重要地位，基层政府在中国历史上也是最重要的地方政府，是沟通国家与社会的关键层级，基层政府不仅联系中央与地方，也是宏观与微观的接点，具有承上启下、上下结合的作用。基层政府数量多、覆盖面广、服务对象多但由于受体制及各方面原因的影响，治理基础相对薄弱，治理环境也较为复杂。因此，要推进基层政府治理能力现代化。习近平总书记曾强调，基层政府在我们党的组织结构和国家政权结构中处在承上启下的关键环节，它对经济发展、民生保障、维护社会稳定和促进国家长治久安发挥着重要基础作用。因此，基层政府是国家治理体系中的“稳定器”和“平衡器”，是实现国家治理能力现代化的基石。
1.2重构政府、社会与市场关系的关键
基层政府治理现代化需要多个主体共同行使，政府在扩大自治权的基础上让社会组织发展壮大，培育社会自治能力，承担管理公共事务和维护公共利益及公共秩序等职能。基层政府治理采取多种形式与民众互动，开通更多渠道，使民众更好地参与到基层公共事务治理中来，使基层政府的各种决策更加合理和透明。治理主体增加，使更多的意见和建议被吸收和采纳，进而提高了治理效率。基层政府要简政放权，向市场和社会放权，该政府管理的就归政府管、该市场管理的归市场管、该社会管理的归社会管，使基层政府治理能力实现治理高效化。因此，推进国家治理能力现代化是重构政府、社会与市场的关键。
1.3化解基层政府治理危机的根本途径
基层政府往往成为民众利益诉求的最直接对象以及是民众不满情绪的发泄对象，这就增加许多社会冲突，在一些基层治理实践中发现，法治权威弱化，取而代之的是人格化权威，人格化权威的盛行必将缺少权力的监督和制约，引发更大的治理危机。在棘手的矛盾事件中，基层政府采用权力压制和无原则赔偿等方式在短时间内貌似解决了社会矛盾，但却无法树立法治权威，使基层的社会治理难度增加。由此可见，推进基层政府治理能力迫在眉睫。我国现处于社会矛盾激增期和改革发展转型期，深化行政体制改革，提升基层政府的现代服务能力，只有推进基层政府治理能力现代化，才是化解基层政府一系列治理危机的根本途径。
2 基层政府治理能力现代化的现状
2.1民主化程度不高
治理现代化的最本质特征和重要价值是治理主体多元化，一些基层政府在不断增多的民众诉求上准备不充分，普遍存在重堵轻疏的现象，由于长期缺失参与意识和参与实践以及自身文化素质不高的影响，民主素质和参与能力成为制约多元主体治理的重要因素。即使在政府主导下的社会参与，由于受基层政府选择和掌控，参与的广度和深度都受限，而在非重大事项上政府很乐意民众参与，这种选择性的民众参与难以真正形成多元合作的基层治理格局。这种民主虽受到学界肯定和褒扬，但也被部分学者斥之为“民主秀”。
2.1主导经济发展方式
基层政府对市场和企业过多干预或直接参与市场经济活动，不尊重经济社会发展规律，只追求GDP的快速增长，不顾社会和生态效益，并且一些地方保护主义非常严重，在项目上强制征地开发，强行摊派。基层政府的行政管理职能与经济管理职能，不是专注于政府的公共性，而是利用公共权威进入市场，更多地介入掠夺性行为中去，甚至是为了稳定政权体系的经营性行为，现行的考核机制驱使基层政府领导把所有精力都投入到财政收入和GDP的增长上，追求财政收入最大化，这也成为基层发展经济的强大动力。
2.3文化建设的引领不强
基层文化建设为社会发展提供强大的精神动力和智力支持，文化产业逐渐成为经济的重要支撑。在基层文化的发展中，政府具有重要的引导作用，但很多基层政府对文化建设的能力不强，一是文化资源总体薄弱，资金投入不足，发展缺乏长远规划，现有的文化服务基础设施利用率低，建设和保护滞后。二是文化队伍建设薄弱，文化团体数量不多，服务项目少，再加上工作人员综合素质较低，缺乏有效激励机制，导致基层文化建设的效率低下。三是文化建设滞后，对于低俗、落后的文化的负面影响政府认识不足，也没有进行积极的引导和矫正，一些活动较为单一，社会主义核心价值体系的引领作用没有充分发挥。
2.4社会治理的能力不足
基层政府承担着社会公共产品的供给，但政府解决民生问题和培育社会的能力低下，一是基层社会治理体制机制不健全，层出不穷的社会矛盾冲突，老百姓宁愿相信信访也不信法，就造成越级信访和闹访的现象，而基层政府应急机制不能从根本上解决这些矛盾和冲突。二是基层政府不重视培育和支持社会组织，由于基层政府的公共财政有限，不善于吸纳社会资本，也不重視不支持社会组织发展，使得公共物品供给方式单一，均等化程度不高。
2.5生态环境的保护欠缺
生态治理是国家治理能力现代化的重要内容，也是政府的重要职责，但基层政府在生态环境的治理中存在以下问题，一是长期受政府绩效考核的影响，基层政府对生态保护观念意识淡薄。错误政绩观和片面发展观导致生态破坏严重，生态破坏导致社会环境恶化，社会环境恶化导致了生态破坏，形成了恶性循环。二是基层政府生态文明宣传不到位，民众没有形成生态意识，生态意识的欠缺，导致了生态破坏严重。基层政府没能引导社会民众形成保护生态的良好氛围。三是基层生态保护法律和制度不完善，尚未建立资源的有偿使用制度和生态补偿制度，基层政府钻法律和制度的空子，造成生态严重破坏。
3 推进基层政府治理能力现代化的对策
3.1加强民主制度建设，提高民主化程度
推进基层民主政治建设的关键就是扩大民主的参与，让民众能够影响政府的决策，提高政府治理的民主化。对基层政府来说，治理制度化建设的重要方面，是民众的参与渠道畅通，为了大多数民众的利益和意愿，将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中积极有效地进行公民参与。进行民主制度建设，要鼓励公民自己组织起来管理好自己的事情，使政府的权力受到民众的约束，民众的权力要影响公共决策，形成公共生活常态。
3.2完善经济的调控方式
经济治理能力现代化是基层政府治理能力现代化的基础，基层政府要处理好自己和市场的关系，就需要尊重社会主义市场经济发展规律，提高基层政府对社会主义市场经济规律的认识能力；提高基层工作人员认识和驾驭市场经济能力，要确保发挥市场在资源配置中的决定性作用。建设现代化经济体系推动高质量发展、稳步实现国家治理现代化为战略导向，基层政府要创新政府管理体制，大力培育现代市场主体，除了通过向市场放权提高经济主体的适应能力之外，还要合理引导企业和民众的经济行为。基层政府要提高基层政府依法行政能力和经济调控能力，大力扶持区域优势资源和特色产业发展。
3.3加强基层政府引领文化建设的能力
引领文化建设的关键是用社会主义先进文化特别是社会主义核心价值体系引领基层文化发展。政府培育和正确处理好文化相关主体的关系。政府必须突出文化建设的社会主义性质和先进性特点，与基层文化的意识形态相结合，发展社会主义先进文化，强化马克思主义意识形态对文化的指导。依托文化优势资源，发展文化产业。深度挖掘有优势的文化资源，并且引导社会力量参与文化产业，减少对大力构建文化产业发展的社会互动机制的行政干预。
3.4大力培育社会的自治能力
社会治理能力是基层政府治理能力现代化的核心。社会治理能力的培育，最重要的是解决好基层民生问题，其本质上要处理好公民、社会组织与政府之间关系。基层政府要坚持为民谋利，始终把维护群众利益作为一切工作的出发点和落脚点。在体制机制上，公共财政体制和社会治理体制都需要改革和创新，除了加大对基层政府财政转移支付的力度，还要在提高社会治理法治化水平的前提下，正确处理好政府和社会关系。加大对公共安全、行政复议、重大决策风险评估的改革力度，探索符合基层社会和谐有序社会治理体制，形成三方互动的良性治理模式，政府治理与居民自治和社会自我调节，建立畅通有序的权益保障机制。
3.5加强对生态环境的保护力度
处理好政府与资源环境可持续发展的关系，是实现生态治理能力现代化的关键，同时也需要提升政府构建生态治理机制的能力。环境保护是功在当代、利在千秋的崇高事業，而保护生态环境的根本之策是节约资源。政府作为环境保护主体，如果自身治理能力不足，就会在一定程度上促使政府在生态治理中的偏离，不仅会影响区域生态治理，还会影响全球生态治理。基层政府在推进生态治理中要形成社会多中心治理机制。建立重在生态保护的政绩考核体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度。
参考文献：
[1] 周庆智.论中国基层政府治理现代化[J].武汉大学学报，2016（3）：5- 15.
[2] 丁志刚.论县级政府治理能力现代化[J].甘肃社会科学，2016（4）：229- 234.
[3] 何增科.政府治理现代化与政府治理改革[J].行政科学论坛，2014（2）：1- 13.
[4] 张艺华.县级政府生态治理能力现代化： 现实依据、发展障碍及其实现路径[J].南昌航空大学学报，2016（2）：11- 17.
[5] 薄贵利.推进政府治理现代化[J].中国行政管理，2015（5）：52- 57.
摘要：随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生了历史性转化，国家治理的时空境遇发生了重大的结构性变革，然而不少基层政府仍然沿用传统管理思维和方式，不能从治理理念以及体制机制上做出变革。本文从治理内容“五位一体”分析了基层政府治理现状，提出了推进基层政府治理能力现代化的对策。
关键词：基层政府 治理能力 现代化 民众
中图分类号：D63 文献标识码：A
从十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化到十九大报告指出：“中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”，可见政府治理能力现代化得到较快发展和提高，然而基层政府治理能力现代化作为国家治理体系和治理能力现代化的一个主要组成部分，大多数基层政府面对基层经济社会结构的变化，仍然沿用传统管理思维和方式，不仅没有在治理理念和体制机制上做出一些变革，而且从某种程度上强化了传统治理模式。
1 基层政府治理能力现代化的意义
1.1实现国家治理体系和治理能力的基石
基层政府在我国国家治理结构中处于重要地位，基层政府在中国历史上也是最重要的地方政府，是沟通国家与社会的关键层级，基层政府不仅联系中央与地方，也是宏观与微观的接点，具有承上启下、上下结合的作用。基层政府数量多、覆盖面广、服务对象多但由于受体制及各方面原因的影响，治理基础相对薄弱，治理环境也较为复杂。因此，要推进基层政府治理能力现代化。习近平总书记曾强调，基层政府在我们党的组织结构和国家政权结构中处在承上启下的关键环节，它对经济发展、民生保障、维护社会稳定和促进国家长治久安发挥着重要基础作用。因此，基层政府是国家治理体系中的“稳定器”和“平衡器”，是实现国家治理能力现代化的基石。
1.2重构政府、社会与市场关系的关键
基层政府治理现代化需要多个主体共同行使，政府在扩大自治权的基础上让社会组织发展壮大，培育社会自治能力，承担管理公共事务和维护公共利益及公共秩序等职能。基层政府治理采取多种形式与民众互动，开通更多渠道，使民众更好地参与到基层公共事务治理中来，使基层政府的各种决策更加合理和透明。治理主体增加，使更多的意见和建议被吸收和采纳，进而提高了治理效率。基层政府要简政放权，向市场和社会放权，该政府管理的就归政府管、该市场管理的归市场管、该社会管理的归社会管，使基层政府治理能力实现治理高效化。因此，推进国家治理能力现代化是重构政府、社会与市场的关键。
1.3化解基层政府治理危机的根本途径
基层政府往往成为民众利益诉求的最直接对象以及是民众不满情绪的发泄对象，这就增加许多社会冲突，在一些基层治理实践中发现，法治权威弱化，取而代之的是人格化权威，人格化权威的盛行必将缺少权力的监督和制约，引发更大的治理危机。在棘手的矛盾事件中，基层政府采用权力压制和无原则赔偿等方式在短时间内貌似解决了社会矛盾，但却无法树立法治权威，使基层的社会治理难度增加。由此可见，推进基层政府治理能力迫在眉睫。我国现处于社会矛盾激增期和改革发展转型期，深化行政体制改革，提升基层政府的现代服务能力，只有推进基层政府治理能力现代化，才是化解基层政府一系列治理危机的根本途径。
2 基层政府治理能力现代化的现状
2.1民主化程度不高
治理现代化的最本质特征和重要价值是治理主体多元化，一些基层政府在不断增多的民众诉求上准备不充分，普遍存在重堵轻疏的现象，由于长期缺失参与意识和参与实践以及自身文化素质不高的影响，民主素质和参与能力成为制约多元主体治理的重要因素。即使在政府主导下的社会参与，由于受基层政府选择和掌控，参与的广度和深度都受限，而在非重大事项上政府很乐意民众参与，这种选择性的民众参与难以真正形成多元合作的基层治理格局。这种民主虽受到学界肯定和褒扬，但也被部分学者斥之为“民主秀”。
2.1主导经济发展方式
基层政府对市场和企业过多干预或直接参与市场经济活动，不尊重经济社会发展规律，只追求GDP的快速增长，不顾社会和生态效益，并且一些地方保护主义非常严重，在项目上强制征地开发，强行摊派。基层政府的行政管理职能与经济管理职能，不是专注于政府的公共性，而是利用公共权威进入市场，更多地介入掠夺性行为中去，甚至是为了稳定政权体系的经营性行为，现行的考核机制驱使基层政府领导把所有精力都投入到财政收入和GDP的增长上，追求财政收入最大化，这也成为基层发展经济的强大动力。
2.3文化建设的引领不强
基层文化建设为社会发展提供强大的精神动力和智力支持，文化产业逐渐成为经济的重要支撑。在基层文化的发展中，政府具有重要的引导作用，但很多基层政府对文化建设的能力不强，一是文化资源总体薄弱，资金投入不足，发展缺乏长远规划，现有的文化服务基础设施利用率低，建设和保护滞后。二是文化队伍建设薄弱，文化团体数量不多，服务项目少，再加上工作人员综合素质较低，缺乏有效激励机制，导致基层文化建设的效率低下。三是文化建设滞后，对于低俗、落后的文化的负面影响政府认识不足，也没有进行积极的引导和矫正，一些活动较为单一，社会主义核心价值体系的引领作用没有充分发挥。
2.4社会治理的能力不足
基层政府承担着社会公共产品的供给，但政府解决民生问题和培育社会的能力低下，一是基层社会治理体制机制不健全，层出不穷的社会矛盾冲突，老百姓宁愿相信信访也不信法，就造成越级信访和闹访的现象，而基层政府应急机制不能从根本上解决这些矛盾和冲突。二是基层政府不重视培育和支持社会组织，由于基层政府的公共财政有限，不善于吸纳社会资本，也不重視不支持社会组织发展，使得公共物品供给方式单一，均等化程度不高。
2.5生态环境的保护欠缺
生态治理是国家治理能力现代化的重要内容，也是政府的重要职责，但基层政府在生态环境的治理中存在以下问题，一是长期受政府绩效考核的影响，基层政府对生态保护观念意识淡薄。错误政绩观和片面发展观导致生态破坏严重，生态破坏导致社会环境恶化，社会环境恶化导致了生态破坏，形成了恶性循环。二是基层政府生态文明宣传不到位，民众没有形成生态意识，生态意识的欠缺，导致了生态破坏严重。基层政府没能引导社会民众形成保护生态的良好氛围。三是基层生态保护法律和制度不完善，尚未建立资源的有偿使用制度和生态补偿制度，基层政府钻法律和制度的空子，造成生态严重破坏。
3 推进基层政府治理能力现代化的对策
3.1加强民主制度建设，提高民主化程度
推进基层民主政治建设的关键就是扩大民主的参与，让民众能够影响政府的决策，提高政府治理的民主化。对基层政府来说，治理制度化建设的重要方面，是民众的参与渠道畅通，为了大多数民众的利益和意愿，将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中积极有效地进行公民参与。进行民主制度建设，要鼓励公民自己组织起来管理好自己的事情，使政府的权力受到民众的约束，民众的权力要影响公共决策，形成公共生活常态。
3.2完善经济的调控方式
经济治理能力现代化是基层政府治理能力现代化的基础，基层政府要处理好自己和市场的关系，就需要尊重社会主义市场经济发展规律，提高基层政府对社会主义市场经济规律的认识能力；提高基层工作人员认识和驾驭市场经济能力，要确保发挥市场在资源配置中的决定性作用。建设现代化经济体系推动高质量发展、稳步实现国家治理现代化为战略导向，基层政府要创新政府管理体制，大力培育现代市场主体，除了通过向市场放权提高经济主体的适应能力之外，还要合理引导企业和民众的经济行为。基层政府要提高基层政府依法行政能力和经济调控能力，大力扶持区域优势资源和特色产业发展。
3.3加强基层政府引领文化建设的能力
引领文化建设的关键是用社会主义先进文化特别是社会主义核心价值体系引领基层文化发展。政府培育和正确处理好文化相关主体的关系。政府必须突出文化建设的社会主义性质和先进性特点，与基层文化的意识形态相结合，发展社会主义先进文化，强化马克思主义意识形态对文化的指导。依托文化优势资源，发展文化产业。深度挖掘有优势的文化资源，并且引导社会力量参与文化产业，减少对大力构建文化产业发展的社会互动机制的行政干预。
3.4大力培育社会的自治能力
社会治理能力是基层政府治理能力现代化的核心。社会治理能力的培育，最重要的是解决好基层民生问题，其本质上要处理好公民、社会组织与政府之间关系。基层政府要坚持为民谋利，始终把维护群众利益作为一切工作的出发点和落脚点。在体制机制上，公共财政体制和社会治理体制都需要改革和创新，除了加大对基层政府财政转移支付的力度，还要在提高社会治理法治化水平的前提下，正确处理好政府和社会关系。加大对公共安全、行政复议、重大决策风险评估的改革力度，探索符合基层社会和谐有序社会治理体制，形成三方互动的良性治理模式，政府治理与居民自治和社会自我调节，建立畅通有序的权益保障机制。
3.5加强对生态环境的保护力度
处理好政府与资源环境可持续发展的关系，是实现生态治理能力现代化的关键，同时也需要提升政府构建生态治理机制的能力。环境保护是功在当代、利在千秋的崇高事業，而保护生态环境的根本之策是节约资源。政府作为环境保护主体，如果自身治理能力不足，就会在一定程度上促使政府在生态治理中的偏离，不仅会影响区域生态治理，还会影响全球生态治理。基层政府在推进生态治理中要形成社会多中心治理机制。建立重在生态保护的政绩考核体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度。
参考文献：
[1] 周庆智.论中国基层政府治理现代化[J].武汉大学学报，2016（3）：5- 15.
[2] 丁志刚.论县级政府治理能力现代化[J].甘肃社会科学，2016（4）：229- 234.
[3] 何增科.政府治理现代化与政府治理改革[J].行政科学论坛，2014（2）：1- 13.
[4] 张艺华.县级政府生态治理能力现代化： 现实依据、发展障碍及其实现路径[J].南昌航空大学学报，2016（2）：11- 17.
[5] 薄贵利.推进政府治理现代化[J].中国行政管理，2015（5）：52- 57.
