机关事业单位养老保险制度改革实施问题及对策

    丁慧杰

    摘要：机关事业单位养老保险制度改革是我国社会保障制度改革的重要内容之一，受到社会各界人士的广泛关注。此次改革终结了养老金的“双轨制”， 促进了社会公平，减轻了国家财政负担，但同时，在改革过程中也发现了很多亟待解决的问题。针对这些问题，文章提出了对应的解决策略，以期促进機关事业单位养老保险制度的改革深入发展。

    关键词：机关事业单位；养老保险制度；改革；对策

    一、机关事业单位养老保险制度改革概况

    国务院于2015年l月14日发布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，自2014年10月l日起实施，对机关事业单位工作人员开始实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度， 由单位和个人共同承担基本养老保险费用，正式拉开了机关事业单位养老保险制度改革的帷幕。此次改革统筹了全国的养老保险体系建设，形成了更加科学合理的养老保险制度，同时，弱化了身份属性、强化了权利义务对等、体现了社会成员的公平性。

    二、机关事业单位养老保险制度改革的意义

    对机关事业单位工作人员实施养老保险制度改革，这就使机关事业单位人员与企业职工在养老保险上适用相同的制度，终结了养老金的“双轨制”， 促进了社会公平，打破了社会成员间的身份限制，激发了人力资源的优势，促进了人员的合理流动，减轻了国家的财政负担，有助于收入分配制度的改革，为解决未来社会人口老龄化问题提前做好准备。

    三、机关事业单位养老保险制度改革中存在的问题

    （一）统筹对象和保险范围不统一

    在改革的过程中，分类改革并没有完全到位，一些事业单位存在多头管理的现象，还有部分单位存在混编、借编、超编、机动编制、储备编制、外聘人员等现象，致使一部分人员登记参保缴费的进程缓慢。有的地区存在部分公益二类事业单位不采用编制管理（比如广东的部分医疗机构）的现象，这样的单位自行决定员工的招录、工资福利待遇和实行的管理制度，虽然类似单位属于事业单位，但编办不需要核定编制数，这些单位的参保事项需要进一步明确。

    （二）存在个人账户“空账”问题，转轨成本巨大

    现如今，我国已经迈进了深度老龄化社会，据统计资料显示，目前我国企业抚养比例是3：1，机关事业单位抚养比例是 2.5∶1。机关事业单位实行现付制，这样就出现了个人账户的“空账”问题，由此就把养老金的支付风险转嫁到了后代的身上，产生了养老金支付的隐形风险。在我国新增劳动力日益减少，退休人员不断递增的现实下，个人账户“空账”问题会更加凸显。改革之后要充实个人账户，利用基金积累制，消除“空账”。但是据相关部门预计，需要一次支付转轨成本费用9.1万亿元，相当于我国一年的财政收入总额，如何去填补转轨成本，是目前要面对的现实问题。

    （三）机关事业单位与企业养老保险制度转移接续困难

    机关事业单位与企业人员互相流动时，养老保险的转移以及接续都非常有难度。机关事业单位职工养老保险转到企业职工或城乡居民基本养老保险时，假如转入单位没补充账户，那么职业年金账户就封存在原单位，当转入者到了退休年龄，将怎样去处理原单位的职业年金账户；如较大年龄职工由企业转到机关事业单位，因其职业年金缴费年限短，到退休时养老金会有所降低。同时，公务员和全额事业编制人员的职业年金账户实行的是记账式管理，转移时要面对怎么做实账户的问题。

    （四）待遇下降与福利刚性的冲突

    一直以来，我国都实行养老保险双轨制，机关事业单位退休金比企业退休金普遍偏高。在实行养老改革之后，机关事业单位养老保险由社会保障代替单位保障，个人每月按照工资的8%缴纳基本养老保险费，相应的降低了机关事业单位职工的待遇，在退休之后其待遇也将受到影响。但是，福利存在却为刚性的，原本机关事业单位职工的福利相对较高，改革之后却降低了待遇，会使相关人员产生抵触心理。再加上物价上涨、消费需求层次提高等实际问题，会降低职工工作的积极性和主动性，影响工作效率。

    四、应对机关事业单位养老保险制度改革问题的策略

    （一）明确界定参保范围

    首先，针对存在混岗、借编、超编、混编等情况的机关事业单位，用人单位要按照规定及时合理地进行清理和规范，限时明确界定职工身份，及时把不同类别职工纳入对应的养老保险制度之中；其次，编制内职工中的港澳台及外籍人员要按照《社会保险法》和《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》（人力资源和社会保障部令第16号）中第三条规定去办理养老保险的参保手续；再次，编制之外的职工要加入企业职工养老保险，对于个别混编人员进行清理，确保养老保险制度改革事项落实到人；最后，针对自制度改革起始日至正式经办日中间退休的职工，应该视同在职职工办理参保手续，并补缴相应的养老保险费，重新核定养老保险的相关待遇事项。

    （二）灵活调整缴费基数

    部分机关事业单位人员的编制不同，工资总额也不同，因此难以确定缴费基数，为解决这一问题，改革之后的机关事业单位养老保险制度可以参照城乡居民养老保险的模式，比如参考其缴费比例、个人账户规模、基本养老金的计发办法等。在缴费基数上灵活调整，将上年度工资收入之中的基本工资、职务津贴、绩效补贴、年终奖金纳入缴纳养老保险的基数，其他项目暂不纳入统筹范围之列。同时，为减弱改革进程中的阻力，应考虑在改革初始期将档案工资视为基本养老保险的缴费基数，但要保证在规定的缴费基数范围内，在改革完成之后再进一步规范机关事业单位基本养老保险的缴费基数。

    （三）填补改革形成的成本和财政空账

    在解决财政空账这一问题上，可以参考波兰、瑞典、意大利等国家采用 “名义账户制度” 的做法，名义账户制度是将现收现付制度和储蓄制度联合起来，体现出混合型的特点，这种制度表现为“记账式”，而不是实际意义上的存储模式，充分利用这一制度特性来缓解我国机关事业单位养老保险制度改革中的压力。

    （四）完善机关事业单位养老保险相关的法律法规

    社会的平稳进步和经济的高速发展都离不开健全的法律制度的保障。我國养老保险制度在法律上还有很多空白之处，2011 年 7 月起实施的《中华人民共和国社会保险法》中没有公务员和事业单位人员养老保险实施办法的相关内容。在机关事业单位养老保险改革新政策出台之后，相关的法律法规并没有及时跟进，致使改革中部分事项由于缺乏法律保障而被搁置。为保证改革能顺利的大面积推行，相关部门要健全相关法律法规，尽快把机关事业单位养老保险事项纳入法律范畴，统一规范各机构的养老保险法律。

    （五）推行职业年金制度

    在改革之后，为保证不降低机关事业单位人员退休待遇，确保公开公平等，兼顾改革的效率，按照《机关事业单位职业年金办法》，同时缴纳基本养老保险和职业年金，单位缴纳的职业年金为本单位工资总额的8%，个人缴费为工资的4%，由单位进行代扣。以2012年试行职业年金制度的深圳市机关单位为例，职工在缴纳8%的基本养老保险和4%的职业年金的条件下，其退休之后的待遇与改革前大致持平。

    （六）统一整合企业与机关事业单位养老保险

    为实现社会公平，使企业单位与机关事业单位在养老保险各方面差距逐渐缩小，目前我国还要重点将两者养老保险制度进行有效整合。比如构建并实施统一的养老保险缴费制度，规定统一的改革范围，权衡各方利益并缩小彼此之间的差距。通过统一制度和计发方式，实现有效整合企业与机关事业单位的养老保险。与此同时，把退休年限和年龄两者结合，实行个人养老计划，近而降低替代率，实现企业单位与机关事业单位之间差距不断缩小。另外，如果养老保险金支出比例持续过高，将会在很大程度上影响社会公平性，因此，还应该利用适当延长退休年龄和退休金给付期限等方法，控制国家财政支出，避免出现社会保障支出的比例严重失调的现象，不断提升国民的生活质量并尽量减轻国家的负担。随着改革步伐的迈进，养老保险制度将会日益完善。

    参考文献：

    [1]冯菲.事业单位养老路在何方——浅析我国机关事业单位养老保险改革的问题及对策[J].现代经济信息，2015（06）.

    [2]李璐.我国事业单位养老保险制度改革探析[J].经济视角（上旬刊），2015（02）.

    [3]白重恩，赵静，毛捷.制度并轨预期与遵从度：事业单位养老保险改革的经验证据[J].世界经济，2014（09）.

    （作者单位：南通市通州区机关事业单位职工社会保险基金管理中心）