整体性治理视域下行政审批研究
王媛元
摘要：当前我国的行政审批制度改革正在不断推进中，然而依然存在着大量问题。浙江省作为行政审批制度改革的“先头兵”，于2017年年初提出了“最多跑一次”改革，进一步简化行政审批流程，努力构建服务型政府。在改革当中，浙江省一直走在前列，从“四张清单一张网”到“最多跑一次”改革，通过对审批职能和流程的整合，和行政审批方式的创新为行政审批整体化提供了新的思路。本文拟从整体性治理理论的视域下，探寻我国行政审批制度的主要问题，结合浙江省“最多跑一次”改革实践，进行研究分析。
关键词：整体性治理 行政审批 碎片化 简政放权 “最多跑一次”
中图分类号：D63 文献标识码：A
党的十八大报告提出“深化行政审批制度改革，继续简政放权”。新一届中央政府成立以来，将职能转变和简政放权有机结合，以行政审批制度改革为“突破口”，对行政审批权下放、取消和简化。在2001年以精简审批事项、规范审批流程为主要内容的行政审批改革就已经全面展开，国务院先后七次取消和调整行政审批项目。虽然十多年改革成效显著，但是对于公众的期待和改革目标依然差距较大。直到2017年6月国务院在《国务院办公厅关于印发全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案的通知》中依然多次提到审批问题，涉及教育、医疗等6个方面。在改革当中，浙江省一直走在前列，从“四张清单一张网”到“最多跑一次”改革，通过对审批职能和流程的整合，以及三级政府联动为行政审批整体化提供了新思路。本文拟从整体性治理理论的视域下，探寻我国行政审批制度的主要问题，结合浙江省“最多跑一次”改革实践，为行政审批改革提供新的路径。
1 当前我国行政审批的主要问题
1.1行政审批权“减”“放”不到位
行政审批的主要内容就是取消、简化和下放行政审批权，大部分改革成效就是从审批权取消和下放数量来体现的。当前各级保留的审批项目数量相比改革前确实有了大幅度减少，但缺乏整体设计和有效的落实机制。同时，行政审批权往往会触动部门利益，而导致执行走样，简化不彻底等困境。例如有些部门将一些小项目合成大项目，从而造成审批项目“边减边增、越减越增”。有些简化审批事项数字减少，但是与实际职能权力释放不对称。这些现象都是因为触及到部门的实际利益而造成的“上有政策，下有对策”。
1.2行政审批权力交叉
虽然削减次数很多，但是现实中各个部门依然保留大量行政审批权，涉及到经济管理、行政管理和社会管理三个方面。由于政府各部门职能的精细化，这些审批事项分布于纵横几十个政府职能部门，造成了审批权碎片化。同时，享有审批权的职能部门权力归属也不同，有些是垂直管理单位，有些是属地管理单位，条块分割的权力体系导致审批权纵横交错，实践中依然存在行政审批权的交叉与冲突。
1.3行政审批标准重复或冲突
一个项目需要经过不同部门单位审批，这些要求和条件常常产生冲突，加上各个部门建立了独立的信息系统，造成部门权力分割下的“信息孤岛现象”，需要重复提交相同材料交由不同部门审批，造成了大量的时间消耗。同时，不同部门在审批流程和操作过程中具有差异性，制定的标准重复或者冲突现象较多，也对行政效率的提高产生了极大的阻碍。
1.4行政服务中心整合不足
各地目前建立行政服务中心在优化审批流程、集中审批事项等方面发挥了积极作用。但是行政服务中心的办事窗口只是收集材料，工作人员还是属于其办理部门单位的，办理仍然需要各个部门单位处理。入驻中心的公务员职务晋升、福利等人事关系仍然属于原单位，行政服务中心缺乏足够的权威和激励机制，行政服务中心内部仍然是碎片化、分散化的状态，行政服务中心整合有心无力。
2 整体性治理：行政审批改革的理论基础
整体性治理的思想是在对新公共服务在实践中出现的“碎片化”进行反思和批评的基础上提出来的，其主要内容有7项：互动的信息搜寻和提供；以顾客为基础和以功能为基础的组织重建；一站式服务提供；数据库；重塑从结果到结果的服务；灵活的政府过程，旨在使政府决策在与企业最好的实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性；可持续性。[1]
在该理论内容上的理念和管理思想实质上可以看作是行政审批改革的理论支持。当前行政审批制度改革的重点就是简政放权，坚持取消、下放审批权，改变当前根植于部门权力的碎片化审批模式。采用“互聯网+”的模式，提升审批效率，促进部门间协作。具体来说，整体性治理理论可以从以下三个方面为行政审批制度提供理论支持：
第一，整体性治理理论可以作为行政审批制度的“公共性”导向。公共性是现代行政体系的合法性来源，强调服务精神，追求平等和正义，这些都是对于公共性的倡导。行政审批改革目的就是为了便民利民，简政放权，划清权力范围，更好地为民众服务。
第二，整体性治理理论可以作为行政审批制度改革的原则和要求。整体性治理理论的整合、协调和责任的治理策略，有助于避免各部门的权力碎片化、权力职能交叉、权力分化不清晰、权责脱节等弊端。该理论所要求的职能整合与统一、权责一致等都为行政审批改革提供了原则和要求。
第三，整体性治理为行政审批制度改革提供了操作思路和方向。整体性治理以顾客为基础，关注公民与企业的需要，要求政府具有灵活性和回应性，运用信息技术提高服务效率，一站式服务的提供，把分散的服务功能集中起来，解决一些重复的问题。[1]这些理念都对行政审批改革提供了有力的理论支持，为其显示操作提供了思路和方向。
3 行政审批改革的实践探索：以浙江省“最多跑一次”改革为例
2017年年初，浙江省政府工作报告将“加快推进‘最多跑一次改革列为深化政府自身改革的第一项重点改革任务”，近期发布的《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，则为这项改革步步推进、落到实处勾勒出了完整路线图。根据提出的改革目标，到2017年底，浙江将基本实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则、跑多次是例外”的要求，力争覆盖80%左右的行政权力事项。同时，以各级政府办事效率明显提高，全省发展环境明显改善、活力明显增强，群众和企业的获得感明显提升作为检验标准，评价改革成效。这是浙江省在行政审批制度改革中的又一项新的举措，也是走在全国前列的行政服务改革创新之举。
浙江省将深化行政审批制度改革重点放在“放管服”，无论是之前提出的解决“最后一公里”，还是“四张清单一张网”改革，都取得了良好成效。2016年，全省行政许可事项从554项减少到516項；不再保留非行政许可审批类别；大量“奇葩证明”“乱收费”“资格鉴定”被取消。[2]正是有了这些改革的基础，“最多跑一次”有了实现的可能性，也是对已有成效的进一步推进和加深。在实践方面主要有：
3.1多部门整合联办
“最多跑一次”改革通过优化政府部门职责、推进信息共享等举措，有效协调整合各部门审批流程，进行“一个窗口受理”。同时，依托浙江政务服务网开发“综合受理”专用平台、信息共享平台、电子监察平台等为改革提供全方位支撑。促进了各部门的协调与整合，减少公民的办事流程，有利于构建整体性政府和服务型政府。
“最多跑一次”改革提高了行政服务中心的整合能力，进一步简化了行政审批流程，协调整合各部门进行事项办理，提升了行政效率，也是整体性治理理念的良好实践。
3.2依托“互联网+”协同推进“最多跑一次”
同时，“最多跑一次”改革还依托“互联网+”的信息技术时代，运用线上审批来填补线下审批的不足，促进了实体大厅与网上平台的融合发展，减少人力的来回跑动，这是“最多跑一次”的创新举措，同时也是整体性治理理论的实践之一。2017年下半年，浙江省将实行“网上申报、网上受理、网上审核、身份认证、电子签章、电子归档”等全程电子化登记和营业执照快递送达服务。[3]
通过数据和信息的流动，运用新理念和技术进行改革，从技术层面支持了行政审批改革的推进。
4 结束语
我国当前的行政审批制度改革涉及职能转变与机制创新两个层面。职能转变是解决“审什么”的问题，机制创新是解决“怎么审”的问题。行政审批改革的本质就是“蛋糕如何重新分”，但是涉及利益的审批权力重新整合，加上职能分工精细化导致的碎片化和繁琐问题，都表明了这是一场持久战。
“最多跑一次”改革是之前改革基础上的进一步深化，但并没有从根本上改变部门分治的整体格局，只是通过权力行使的方式革新来提升审批效果。从政府内部来说，权力依然分属于各个部门，行政服务中心的公务员晋升和福利等依然归属于原单位，并没有对内在权力进行变动和革新。然而，对于不同部门的行政审批权力的调整和整合，才是解决我国行政审批制度碎片化的根本方法。这需要冲破各个部门已经固化的权力和利益，这其中的阻碍是不言而喻的。
就全国行政审批改革来说，我国立法往往是将既有的社会经验固化成法，缺乏社会前瞻性。行政审批制度改革过程中，有些措施是在现有法律框架内，有些则突破了法律的规定，缺乏有力的法律基础和保障。同时，有些改革措施在地区间推行有效，却难以扩展和借鉴，也是行政审批改革的困境。
在整体性治理理论的视域下，除了推动政府内部改革，也应该积极调动公民、社会和企业等方面力量，加强监督和意见汇总，广泛听取各方面意见，提高改革的成效。行政审批的改革目的是为了建立服务型政府，通过政府职能的转变，简政放权，从重视事前审批到强化事中和事后的监管，把政府管理从管制导向转为服务导向。如何进一步协调和整合政府内部行政审批权力，如何进行有效的监督，都需要理论和实践的进一步探索和发现。
参考文献：
[1] 竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008（10）：52- 58.
[2] 金春华.“最多跑一次”如何实现[N]. 浙江日报，2017- 01- 17（008）.
[3] 浙江“最多跑一次”叫响全国[J]. 领导决策信息，2017（9）：12- 13.
摘要：当前我国的行政审批制度改革正在不断推进中，然而依然存在着大量问题。浙江省作为行政审批制度改革的“先头兵”，于2017年年初提出了“最多跑一次”改革，进一步简化行政审批流程，努力构建服务型政府。在改革当中，浙江省一直走在前列，从“四张清单一张网”到“最多跑一次”改革，通过对审批职能和流程的整合，和行政审批方式的创新为行政审批整体化提供了新的思路。本文拟从整体性治理理论的视域下，探寻我国行政审批制度的主要问题，结合浙江省“最多跑一次”改革实践，进行研究分析。
关键词：整体性治理 行政审批 碎片化 简政放权 “最多跑一次”
中图分类号：D63 文献标识码：A
党的十八大报告提出“深化行政审批制度改革，继续简政放权”。新一届中央政府成立以来，将职能转变和简政放权有机结合，以行政审批制度改革为“突破口”，对行政审批权下放、取消和简化。在2001年以精简审批事项、规范审批流程为主要内容的行政审批改革就已经全面展开，国务院先后七次取消和调整行政审批项目。虽然十多年改革成效显著，但是对于公众的期待和改革目标依然差距较大。直到2017年6月国务院在《国务院办公厅关于印发全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案的通知》中依然多次提到审批问题，涉及教育、医疗等6个方面。在改革当中，浙江省一直走在前列，从“四张清单一张网”到“最多跑一次”改革，通过对审批职能和流程的整合，以及三级政府联动为行政审批整体化提供了新思路。本文拟从整体性治理理论的视域下，探寻我国行政审批制度的主要问题，结合浙江省“最多跑一次”改革实践，为行政审批改革提供新的路径。
1 当前我国行政审批的主要问题
1.1行政审批权“减”“放”不到位
行政审批的主要内容就是取消、简化和下放行政审批权，大部分改革成效就是从审批权取消和下放数量来体现的。当前各级保留的审批项目数量相比改革前确实有了大幅度减少，但缺乏整体设计和有效的落实机制。同时，行政审批权往往会触动部门利益，而导致执行走样，简化不彻底等困境。例如有些部门将一些小项目合成大项目，从而造成审批项目“边减边增、越减越增”。有些简化审批事项数字减少，但是与实际职能权力释放不对称。这些现象都是因为触及到部门的实际利益而造成的“上有政策，下有对策”。
1.2行政审批权力交叉
虽然削减次数很多，但是现实中各个部门依然保留大量行政审批权，涉及到经济管理、行政管理和社会管理三个方面。由于政府各部门职能的精细化，这些审批事项分布于纵横几十个政府职能部门，造成了审批权碎片化。同时，享有审批权的职能部门权力归属也不同，有些是垂直管理单位，有些是属地管理单位，条块分割的权力体系导致审批权纵横交错，实践中依然存在行政审批权的交叉与冲突。
1.3行政审批标准重复或冲突
一个项目需要经过不同部门单位审批，这些要求和条件常常产生冲突，加上各个部门建立了独立的信息系统，造成部门权力分割下的“信息孤岛现象”，需要重复提交相同材料交由不同部门审批，造成了大量的时间消耗。同时，不同部门在审批流程和操作过程中具有差异性，制定的标准重复或者冲突现象较多，也对行政效率的提高产生了极大的阻碍。
1.4行政服务中心整合不足
各地目前建立行政服务中心在优化审批流程、集中审批事项等方面发挥了积极作用。但是行政服务中心的办事窗口只是收集材料，工作人员还是属于其办理部门单位的，办理仍然需要各个部门单位处理。入驻中心的公务员职务晋升、福利等人事关系仍然属于原单位，行政服务中心缺乏足够的权威和激励机制，行政服务中心内部仍然是碎片化、分散化的状态，行政服务中心整合有心无力。
2 整体性治理：行政审批改革的理论基础
整体性治理的思想是在对新公共服务在实践中出现的“碎片化”进行反思和批评的基础上提出来的，其主要内容有7项：互动的信息搜寻和提供；以顾客为基础和以功能为基础的组织重建；一站式服务提供；数据库；重塑从结果到结果的服务；灵活的政府过程，旨在使政府决策在与企业最好的实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性；可持续性。[1]
在该理论内容上的理念和管理思想实质上可以看作是行政审批改革的理论支持。当前行政审批制度改革的重点就是简政放权，坚持取消、下放审批权，改变当前根植于部门权力的碎片化审批模式。采用“互聯网+”的模式，提升审批效率，促进部门间协作。具体来说，整体性治理理论可以从以下三个方面为行政审批制度提供理论支持：
第一，整体性治理理论可以作为行政审批制度的“公共性”导向。公共性是现代行政体系的合法性来源，强调服务精神，追求平等和正义，这些都是对于公共性的倡导。行政审批改革目的就是为了便民利民，简政放权，划清权力范围，更好地为民众服务。
第二，整体性治理理论可以作为行政审批制度改革的原则和要求。整体性治理理论的整合、协调和责任的治理策略，有助于避免各部门的权力碎片化、权力职能交叉、权力分化不清晰、权责脱节等弊端。该理论所要求的职能整合与统一、权责一致等都为行政审批改革提供了原则和要求。
第三，整体性治理为行政审批制度改革提供了操作思路和方向。整体性治理以顾客为基础，关注公民与企业的需要，要求政府具有灵活性和回应性，运用信息技术提高服务效率，一站式服务的提供，把分散的服务功能集中起来，解决一些重复的问题。[1]这些理念都对行政审批改革提供了有力的理论支持，为其显示操作提供了思路和方向。
3 行政审批改革的实践探索：以浙江省“最多跑一次”改革为例
2017年年初，浙江省政府工作报告将“加快推进‘最多跑一次改革列为深化政府自身改革的第一项重点改革任务”，近期发布的《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，则为这项改革步步推进、落到实处勾勒出了完整路线图。根据提出的改革目标，到2017年底，浙江将基本实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则、跑多次是例外”的要求，力争覆盖80%左右的行政权力事项。同时，以各级政府办事效率明显提高，全省发展环境明显改善、活力明显增强，群众和企业的获得感明显提升作为检验标准，评价改革成效。这是浙江省在行政审批制度改革中的又一项新的举措，也是走在全国前列的行政服务改革创新之举。
浙江省将深化行政审批制度改革重点放在“放管服”，无论是之前提出的解决“最后一公里”，还是“四张清单一张网”改革，都取得了良好成效。2016年，全省行政许可事项从554项减少到516項；不再保留非行政许可审批类别；大量“奇葩证明”“乱收费”“资格鉴定”被取消。[2]正是有了这些改革的基础，“最多跑一次”有了实现的可能性，也是对已有成效的进一步推进和加深。在实践方面主要有：
3.1多部门整合联办
“最多跑一次”改革通过优化政府部门职责、推进信息共享等举措，有效协调整合各部门审批流程，进行“一个窗口受理”。同时，依托浙江政务服务网开发“综合受理”专用平台、信息共享平台、电子监察平台等为改革提供全方位支撑。促进了各部门的协调与整合，减少公民的办事流程，有利于构建整体性政府和服务型政府。
“最多跑一次”改革提高了行政服务中心的整合能力，进一步简化了行政审批流程，协调整合各部门进行事项办理，提升了行政效率，也是整体性治理理念的良好实践。
3.2依托“互联网+”协同推进“最多跑一次”
同时，“最多跑一次”改革还依托“互联网+”的信息技术时代，运用线上审批来填补线下审批的不足，促进了实体大厅与网上平台的融合发展，减少人力的来回跑动，这是“最多跑一次”的创新举措，同时也是整体性治理理论的实践之一。2017年下半年，浙江省将实行“网上申报、网上受理、网上审核、身份认证、电子签章、电子归档”等全程电子化登记和营业执照快递送达服务。[3]
通过数据和信息的流动，运用新理念和技术进行改革，从技术层面支持了行政审批改革的推进。
4 结束语
我国当前的行政审批制度改革涉及职能转变与机制创新两个层面。职能转变是解决“审什么”的问题，机制创新是解决“怎么审”的问题。行政审批改革的本质就是“蛋糕如何重新分”，但是涉及利益的审批权力重新整合，加上职能分工精细化导致的碎片化和繁琐问题，都表明了这是一场持久战。
“最多跑一次”改革是之前改革基础上的进一步深化，但并没有从根本上改变部门分治的整体格局，只是通过权力行使的方式革新来提升审批效果。从政府内部来说，权力依然分属于各个部门，行政服务中心的公务员晋升和福利等依然归属于原单位，并没有对内在权力进行变动和革新。然而，对于不同部门的行政审批权力的调整和整合，才是解决我国行政审批制度碎片化的根本方法。这需要冲破各个部门已经固化的权力和利益，这其中的阻碍是不言而喻的。
就全国行政审批改革来说，我国立法往往是将既有的社会经验固化成法，缺乏社会前瞻性。行政审批制度改革过程中，有些措施是在现有法律框架内，有些则突破了法律的规定，缺乏有力的法律基础和保障。同时，有些改革措施在地区间推行有效，却难以扩展和借鉴，也是行政审批改革的困境。
在整体性治理理论的视域下，除了推动政府内部改革，也应该积极调动公民、社会和企业等方面力量，加强监督和意见汇总，广泛听取各方面意见，提高改革的成效。行政审批的改革目的是为了建立服务型政府，通过政府职能的转变，简政放权，从重视事前审批到强化事中和事后的监管，把政府管理从管制导向转为服务导向。如何进一步协调和整合政府内部行政审批权力，如何进行有效的监督，都需要理论和实践的进一步探索和发现。
参考文献：
[1] 竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008（10）：52- 58.
[2] 金春华.“最多跑一次”如何实现[N]. 浙江日报，2017- 01- 17（008）.
[3] 浙江“最多跑一次”叫响全国[J]. 领导决策信息，2017（9）：12- 13.
