法治视角下的群体性事件研究

    张光全

    [摘要]群体性事件作为各种社会矛盾所导致的特定集群行为，是中国社会转型的客观存在，应该摈弃传统的将群体性事件定性为政治事件或违法犯罪事件的思维模式，从法治的立场和公民利益表达以及利益博弈的角度，定位群体性事件的性质，探讨群体性事件的防控机制。

    [关键词]群体性事件；事件性质；应急管理；防控机制

    [中图分类号]D035

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672-2426(2009)11-0024-03

    一、法治视角下群体性事件的性质

    尽管在我国群体性事件已经是一个非常值得重视的问题，各级政府也把处理群体性事件作为政府工作的一项重要内容，但迄今为止，我们却没有一个对于群体性事件性质的清楚的界定，尤其是没有关于群体性事件性质的法律界定。从这个意义上说，无论是对群体性事件的认定，还是对群体性事件的处理，基本都是处于法治的轨道之外。这样，对于群体性事件的认定和处理，就必然会表现出很大的随机性。在目前有关群体性事件的界定中，有一种倾向，即偏向从治安的角度或刑事案件的角度。因为在现实生活中，将群体性事件作为治安性事件，用解决治安问题的方式加以处理，是一种相当普遍的现象。而将群体性事件界定为治安性、刑事性甚至是政治性的事件，产生了一种根本性的误导，使得我们在处理群体性事件时产生了一种整体性的偏差。

    现在必须认识到的一个问题是，改革开放30年，中国已经进入一个利益博弈的时代。与改革前的再分配体制大不一样的是，市场开始成为资源配置的新机制。而且，在体制变革、社会转型的时期，社会中的利益关系和利益格局处在剧烈调整的过程中，社会中的利益主体也越来越多元化。在这种情况下，利益的矛盾与冲突，利益的博弈，将会成为一种常规性的社会现象，成为我们社会生活中的家常便饭。从这个意义上说，我国目前发生的许多群体性事件，往往就是利益表达和利益博弈的形式之一这是我们认汉和处理新时期社会矛盾与社会冲突，认识和处理群体性事件的一个最基本的背景和基点。

    但同时电必须看到，群体性事件往往又是一种规范化程度很差的利益表达形式，，群体性事件往往是在其他的利益表达渠道不畅通，正当的利益诉求得不到正常表达的情况下发生的，或者说常常是无奈的选择。当一个突发性事件发生的时候，借助于一个偶然事件的导火索，许多被压抑的利益要求集中地表达出来。

    因此，要形成处理群体性事件的新思维，就首先必须对这种将群体性事件政治化、刑事化的做法加以反思，要从利益表达与利益博弈的角度对群体性事件进行新的界定。

    关键的问题，是如何看待群体性事件中的过激行为甚至违法行为与群体性事件的关系。实际上，许多群体性事件，特别足在其初期或起始阶段，在其没有被某些因素激化之前，往往并不存在这些政治或刑事因素。在近些年来我国发生的群体性事件中，完全由坏人和刑事犯罪分子进行组织和策划的，可以说并不多见、当然也不能否认，在一部分群体性事件中确实存在着过激行为，甚至是打砸抢烧行为，严重的甚至到了违法犯罪的程度，如果一些群体性事件针对的是地方政府的，有时还会伴随着冲击政府的行为。对这些违法犯罪行为进行打击，当然是必需的。但即使是一些群体性事件中存在违法犯罪行为，甚至有的将政治因素加了进去，也并不等于这个事件本身就是违法犯罪事件或是政治性事件。

    将群体性事件政治化或刑事化，更适应一些政府处理社会矛盾的习惯性方式。与民众打交道，特别是与有不满情绪、有自己利益要求的民众扣交道，至今是我们政府能力训练中最薄弱的环节之一。现在许多政府官员所熟悉的处理利益矛盾、利益冲突的方式。在很大程度上是在“以阶级斗争为纲”的年代里形成的。而这种处理方式的最大特点，就是将其作为政治或刑事案件加以硬性的打压。如果一些群体性事件不存在政治或刑事因素，人们反而不知道如何来进行处理。而将群体性事件中的一些过激因素人为加以放大，甚至激化出某些过激行为，则很容易将这些事件纳入习惯性的解决问题的方式中。

    群体性事件已经成为当今社会生活中的一项挑战，在这种情况下，需要我们以一种实事求是的态度形成关于群体性事件的新思维，形成制度化解决群体性事件的新方式。

    二、法治视角下群体性事件的对策

    (一)建立健全利益协调机制，从根本上缓解利益矛盾

    1治理群体性事件需要关注正义规则的生成。当下的维权运动，就是在初步形成的表面化的法治——法制框架中逐渐生成壮大民主、共和、宪政等社会力量，促进正当行为规则的生成和资源的合理分布。维权的根本原则是法治。所以群体性事件要强调依法进行，大部分的维权事件可通过法律解释和解决。我国宪法的权利条款应当说在各国宪法中是比较好的。所以季卫东先生说要有一场护宪运动，维权运动可以说就是护宪运动。法与法律的区别可提供维权的法理依据，法高于法律，，出现不正当的法律时，依照天地良心、自然法等法理，要求法律作合于法的修改，也是正当的。

    正义规则的生成要防止政府或强势集团运用区分技术捍卫自己的利益。例如，番禺区政府就运用区分技术把村民的行为一分为二，即合法的罢免要求和非法集会，进而为拘捕广东菜村事件的组织者提供借口和名义上合法的理由。

    要打造以公平、正义为核心的社会环境，还要解决好初次分配合理问题，无论是国家法律体系的构架，还是行政决策和行政执法，或是司法制度的设计，都应该以公平、正义为核心，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平体系，从制度、政策和法律上营造公平的社会环境，增强公民对社会、政府和法治的信心。

    2完善社会保障等法律体系，解决好再次分配公平问题。健全完善城乡统筹的养老、医疗、工伤、失业、最低生活保障等法律制度，调节国民收入的再次分配，将高收入者的一部分收入适当转移给收入较少的社会成员，帮助他们实现生存与发展的合理愿望，保证他们共享经济发展的成果，有利于在一定程度上缩小贫富差距，缓和社会矛盾，

    3政府在出台有关国计民生的政策时，必须充分尊重民意。众所周知，中国改革一开始就是自上而下的权力主导型，客观上造成制定的游戏规则有利于利益集团。这种状况必须予以改变，政府在出台政策时，一方面，政策的内容要接受伦理正当性的拷问，即必须符合公平、合理的原则；另一方面，政策出台的程序要符合正当法律程序，即保证决策程序的公开、透明以及保证公众的广泛参与。具体而言，决策的有关内容应当提前向社会公众公布，决策应通过代表民意的人大表决，或通过召开具有广泛代表性的听证会来进行。唯如此，才能使决策具有民主正当性，获得人民群众发自内心的支持和服从，减少执行政

    策的成本。

    (二)建立健全诉求表达机制，合理化解利益矛盾

    一个健全规范的利益表达、社会协商和对话机制，可以引导各个社会阶层、群体和成员以理性、合法的形式表达自己的利益诉求，在平等、法制的轨道内解决利益冲突。

    1完善相关法律制度。一是通过修宪赋予劳动者罢工权。当前劳资矛盾已经成为一种社会常态，而罢工应该成为这种常态矛盾的一种合法的表达方式二是适当放宽《集会游行示威法》的相关规定。在对事态保持控制力的情况下，允许一定范围和程度的冲突，允许适度宣泄，既可以提供一个较为宽松的社会环境，又可以大大减轻政府部门，特别是公安机关与社会成员之间的大面积摩擦，有利于社会稳定和平衡。二是确保公民结社权，在一定范围内结束权利管制，实现法治化管理。国家应通过修改《社会团体登记管理条例》，在一定范围内解除公民结社权利管制，实现县域范围内公民结社自由。四是完善听证制度和对话协商制度，保障各个利益群体通过正常渠道表达利益诉求的权利。“重庆出租车罢运事件”的顺利解决就是通过对话协商化解群体性事件的成功范例。

    2保障公民的知情权。许多时候，公民对政府的不满或者与政府矛盾的激化，来自于对真相的误解乃至于曲解。因此，政府要及时公布有关信息，并依法严惩信息披露中的渎职行为。要有勇气面对由于政策、措施、行为的不规范、不妥当、不严肃所导致的不稳定。要积极发挥媒体在信息披露中的作用，保护新闻记者的合法报道的权利。政府与公民之间的理解与沟通既是预防突发性群体事件的重要因素，又是有效化解突发性群体事件的关键。

    3完善纠纷救济制度。在法治社会里解决纠纷的地方主要是法院，“司法使法律降临人间”，法院代表着法律，象征着公平与正义，法院负有保障法律的正确、有效实施责任，通过保障权利、对任何侵犯权利的行为进行矫正和惩罚、让被侵犯的权利得到及时救济以维护社会的公平、正义。同时，司法作为一个缓冲带，其有效运转可以及时分解掉社会中的大量冲突，缓和对立情绪、消解社会矛盾，负有在现代多元社会里整合社会，防止社会分裂，防止由于政府直接介入冲突解决过程而使官民之间直接产生冲突从而使冲突有可能转化为政治问题，以及防止在这种情况下由于冲突解决不公而影响政治制度合法性之责。当代中国，正处于急剧转型时期，多元利益与多元思想并存，各种冲突大量涌现，矛盾错综复杂，透过群体性冲突事件，可以看到当前社会阶层在扩大，社会存在断裂的危险。因此，通过司法及时地、公正地解决纠纷，化解民怨，医治社会的创伤，整合社会利益冲突。以达到基本的社会共识构成当前社会主义和谐社会建设的主要任务。笔者认为，为达此任务，应当充分地发挥法院的功能。而充分发挥法院功能的前提在于必须进一步深化司法改革，通过司法公正来树立法院的权威。

    (三)建立健全矛盾调处机制，及时处理利益矛盾

    群体性事件出现以后，只有做到快速反应，准确定性，果断决策，依法处置，才能将可能产生的后果控制在最小程度。

    1及时准确定性，果断依法处置。在突发性群体性事件中，往往是正当要求与违法行为、多数人的一般违法行为与少数人的严重违法甚至犯罪行为交织在一起。因此，在处置群体性事件时必须严格依法进行，要针对不同的群体性事件和不同的发展阶段，正确分析判断群体性事件的法律性质，严格掌握合法与非法、罪与非罪的界限，并严格按照法律法规的相关规定，迅速、科学、准确依法定性、依法处置、依法追究责任，只有这样才能把矛盾和问题的解决纳入到法制化、规范化的轨道上。

    2建立健全处置群体性事件的行政法规，使处置行为有法可依。尽管我国目前颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，对突发事件的应急管理体制、突发事件的监测与预警、突发事件的应急处置与救援、突发事件的事后恢复与重建等都作出了明确的规定，但由于它不是一部关于群体性事件的单行法，使得实践中，对群体性事件应对工作和应急法制建设方面，还存在一些突出的问题，导致一些不该发生的事件发生了，能够控制的危害没有得到有效的控制，鉴于群体性事件有着深刻和复杂的社会背景，涉及众多人的人身权利和财产权利，关系社会秩序和公共安全，处置工作涉及面广，政策性强，难度大，稍有不慎就可能造成悲剧性后果的实际，因此，应尽快制定一部“处置群体性事件”的单行法，对处置群体性事件的目标任务、主体、基本原则、程序、工作机制及善后等方面的工作以法律的形式加以规范。只有这样才能确保群体性事件的处置工作既依法有据，又干净彻底，不留隐患。

    (四)建立健全公共权力规范行使机制，积极预防矛盾产生

    大多数群体性事件都与公共权力的异化或滥用有关。为此：

    1改变官员事实上的行政任命方式，使权力产生真正做到民主化。进一步完善我国人民代表大会制度，扩大直接选举的范围，降低人大代表中官员的比例，减少全国人大代表的人数，以提高效率，逐步实现人大代表的专职化，提高其参政议政能力及明确其参政责任。

    2科学规范政府权力。政府权力与公民权利界定不清、政府权力没有得到有效限制、与民争利是当前群体性事件频发的一个重要因素。比如，出租车特许经营，就与《行政许可法》相悖，但长期以来特许经营已经形成巨大企利集团和腐败寻租空间。因此，进一步完善法律法规，严格规范政府权力，有效约束政府行为是有效预防群体性事件的根本。

    3完善政绩考核制度，落实群众话语权。在当前的政绩考核中，GDP、财政收入、投资增长仅是指标之一，但由于其易考察易量化，逐渐占据了考核的主要地位。在其引导下，每当遇到组织化程度高的企业等利益集团与民众博弈时，不少地方政府往往出于“发展地方经济”的“公利”和个人政绩的私利，偏袒利益集团，民众的维权行为，也因此被地方政府视为影响本地经济发展而予以压制。于是，民众与利益集团之间的纠纷，就演变成了民众与基层政府之间的冲突。这也是政府职能错位的深刻根源。因此，应健全有利于科学发展的政绩考核制度，树立正确的政绩导向。

    4落实责任追究制度。严格执行《行政机关公务员纪律处分条例》、《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》和《关于违反信访工作纪律适用(中国共产党纪律处分条例)若干问题的解释》的规定，依法严肃处理基层工作中引发群体性事件的胡乱决策，违法使用警力、滥用强制措施，工作作风简单粗暴、敷衍塞责、推诿扯皮等行为，从而有效遏制群体性事件的发生或蔓延扩大。

    总之，群体性事件是我国社会转型期各种利益矛盾的极端表现形式，从法治的立场和公民利益表达与利益博弈的角度，定位群体性事件的性质，并建立健全防控机制是标本兼治的理性选择，也是维护社会稳定，构建和谐社会的根本策略。