民主政治中的新生长点
贺竞择
[摘要]随着近几年安全事故的频频发生，我们似乎习惯了使用“引咎辞职”这个词。引咎辞职是党政领导干部承担政治责任的一种形式。在中国的政治环境中，由于近几年来责任事故频发，民众要求追究领导干部责任的呼声随之高涨，引咎辞职遂成为社会上、学术界和党政机关关注的焦点。
[关键词]党政领导；引咎辞职；公共责任
[中图分类号]D035
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2009)10—0018—03
引咎辞职一般指领导人因自身过失而给工作造成了一定损失或产生了某种不利影响从而主动辞去领导职务的行为，是领导人自我追究过失责任的一种形式。严格意义上的引咎辞职来源于西方。在引咎辞职的做法比较成熟的一些西方国家，政府的一切权力都是人民赋予的，政务官员的权力来源于选民的授权，官员应该对选民负责，官员没有履行好自己的职责，就会失去选民的信任，通过公众舆论表达出来的民意，不仅直接决定着该官员的去留，而且还会进一步影响到选民对政府和该官员所在党派的信任度。为了回应舆论的要求，给人民一个交代，官员主动引咎辞职以谢天下，直接向人民表达一个官员的良心和道德可靠性，从而间接地向人民表达一个政党、一个政府的良心和道德可靠性，以此换取人民信任的恢复，为以后的政治生涯创造条件。因此，谁会引咎辞职，应由民意所决定，以体现政府向人民负责，官员是人民公仆的民主精神，这也是引咎辞职意义的精髓所在。
2006年1月1日生效的《公务员法》第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者社会影响恶劣的。或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员成当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”这标志着引咎辞职成为我国的一项正式的法律制度。中共中央于2002年7月9日颁布的《党政领导干部选拔任用条例》首次将引咎辞职纳入领导干部制度，引起社会的广泛关注，其中规定的“咎”是“因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任”，在这种“咎”未达到违法的程度或虽违法但依法不追究法律责任时，领导干部应该引咎辞职。
问责制是一种追究责任的制度，它是指特定的问责主体针对公共责任承担者承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求承担否定性结果的一种规范。公共责任承担者主要包括政府、执政党以及政府和党内的官员等等。
问责制与“引咎辞职”既有联系又有区别。从属性上看，引咎辞职是问责制的结果之一。从产生的时间上看，引咎辞职的责任，在中国的古代乃至现行的制度下，都早已有之，而问责制理念的发展是为了能够走向健全成熟并能在制度上加以配套，问责制度是继党内民主和村民选举而成为中国政治体制改革的最新看点。引咎辞职是问责制的一个方面，问责制的内容不止于此。引咎辞职是由问责制引起的，是承担领导责任的官员在发生重大事故时主动承担责任的行为。行政问责制是一套完整的责任体系，而不仅仅等同于引咎辞职。一般而言，官员的责任可分为四个层次：第一层次为刑事责任，这是最严厉的一种承担责任的方式，此时官员的行为已经触犯了刑律；第二层次为行政责任，官员的行为虽然还没有触犯刑律，但已经违反了有关行政法，因此要承担相应的行政责任；第三个层次为政治责任，官员虽然没有违法，但违反了党章的规定或者纪律的规定，要受到党纪处分，甚至被罢免职务；第四个层次是道义责任，官员虽然不构成上面三种情况，但由于其属下工作不力或者工作错误，老百姓不满意，基于道义，主动辞去职务，即引咎辞职。“引咎辞职”与其他三种责任承担方式的区别不仅在于前三者是被动型的，而且在于后者是主动型的；还在于前三者实行“无罪推定”和“直接责任”原则，而后者则实行“有罪推定”和“间接责任”原则，即只要老百姓对你管辖的范围内的工作有意见，你就应当明智地选择辞职；前三者可以说是法定的，后者则主要是一种政治文化、一种政治惯例。
按照《党政领导干部辞职暂行规定》中的要求，党政领导干部有下列情形之一的。应当引咎辞职：(1)因工作失职，引发严重的群体性事件，或者对群体性、突发性事件处置失当，造成严重后果或者恶劣影响，负主要领导责任的；(2)决策严重失误，造成巨大经济损失或者恶劣影响，负主要领导责任的；(3)在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职，造成重大损失或者恶劣影响，负主要领导责任的；(4)在安全工作方面严重失职，连续或者多次发生重大责任事故，或者发生特大责任事故，负主要领导责任的；连续或者多次发生特大责任事故，或者发生特别重大责任事故，负主要领导责任、重要领导责任的；(5)在市场监管、环境保护、社会管理等方面管理、监督严重失职，连续或者多次发生重大事故、重大案件，造成巨大损失或者恶劣影响，负主要领导责任的；(6)执行《党政领导干部选拔任用工作条例》不力，造成用人严重失察、失误，影响恶劣，负主要领导责任的；(7)疏于管理监督，致使班子成员或者下属连续或多次出现严重违纪违法行为，造成恶劣影响，负主要领导责任的；(8)对配偶、子女、身边工作人员严重违纪违法知情不管，造成恶劣影响的；(9)有其他应当引咎辞职情形的。
以上这些情形构成了引咎辞职的条件。然而，对于引咎辞职的主体问题，即由谁来引咎辞职的问题，到目前为止，我们仍旧不能下一个清晰的定义——应当引咎辞职的主体不明确。首先，哪些人应当成为引咎辞职的主体?是只限于正职行政领导引咎辞职，还是主管的副职领导也应当一起引咎辞职?如何分清谁是主管领导?党委领导是否要辞职?是仅仅辞去行政职务，还是辞去一切职务包括党内职务?符合条件的事故、事件要“引咎”到哪个级别?为什么到目前为止，我国引咎辞职的官员最高级别为正部级?更高级别的官员是否也应该引咎辞职呢?其次，“应当责令其辞去领导职务”的主语是谁?对于该不该引咎辞职，应该由哪些机构部门来认定?这些问题的答案都没有包含其中。《公务员法》在这些问题上存在着疏漏。这些关键的不确定性，给执行过程带来了差异性甚至随意性，有违法治的目的。
引咎辞职是官员对发生的重大事故或者重大损失内心感到不安、自我谴责，并且以辞职来谢天下的制度。官员是否引咎辞职，除了要依赖于重大事故或者重大损失这一客观标准以外，还取决于官员本人主观上的责任心和廉耻心。对于同样甚至同一的事故或者损失，责任心和廉耻心强的官员，可能会主动引咎辞职，而责任心和廉耻心弱的官员，则可能认为自己不需要引咎辞职；同样是有过失、应该承担责任的官员，严于自律、良心不安的官员引咎辞
职了，而厚颜不惊的官员，依然在官位上，长此以往，必然助长一些官员的侥幸心理。引咎辞职制度虽然在一定程度上疏通了公务员队伍的出口，但是，如果从这个出口淘汰出来的人比留下的人更有良心和责任意识的话，那么，它一定背离了《公务员法》的立法目的。
在三鹿牌婴幼儿奶粉事件这一起重大食品安全事件中，中共中央依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等有关规定，鉴于河北省省委常委、石家庄市委书记吴显国同志对三鹿牌奶粉事件负有领导责任，对事件未及时上报、处置不力负有直接责任，经党中央、国务院批准，免去吴显国同志河北省省委常委、石家庄市委书记职务；鉴于在多家奶制品企业部分产品含有三聚氰胺的事件中，国家质量监督检验检疫总局监管缺失，对此，局长李长江同志负有领导责任，同意接受李长江同志引咎辞去国家质量监督检验检疫总局局长职务的请求。然而，为什么河北省代省长——河北地方政府负责人丝毫不准备为“毒奶粉事件”承担领导责任，这位年轻的领导人为什么受到这么好的眷顾?这种无所表示的不正常现象究竟是谁在操控?有的学者指出：“官员引咎辞职似乎不是规范程序和公众舆论作用下的产物，而更像上级组织施压甚至政治力量博弈后的结果，那些决定谁会引咎辞职的主宰力量总是游弋在人们的视线之外。”
面对“三鹿奶粉”事件和近年来食品领域发生的一系列质量安全事件，我们自然会想到的是“追究责任”。既要追究企业领导和部门领导的责任，又要追究政府领导和上级领导的责任。质量安全对于企业来说，不是一般的社会责任，也不仅是重要的社会责任，而是第一位的社会责任，是其社会责任的根本所在，职业道德的底线所在。
在实践中，现实的责任问题确实极其复杂，行政体系中的行为本质上是合作性的，一个行为往往由许多人同时完成，这种集体完成的行为后果应该由谁负责，尤其是那些事先未曾预料的行为后果，由谁负责，个人应该在多大程度上负责，在技术上都是很难操作的。
政治官员在公共政策的制定和执行中起着关键的作用，他必须具有高度的政治责任感，一切言行对人民负责。另外，政治官员又是政治责任的判断者，应该从理性上对自己的言行作出恰当的评价。政治责任感和政治责任评价是政治官员实施自我追究责任的两个内在条件，但建立在此基础上的自责是内在的自责，仅有此还不够，要想在现实政治生活中实现政治官员的自我追究责任，还必须有环境压力的外在条件。这种压力来自于两个方面：权力的制约和自由的舆论。追究政治责任本身就是对政治官员行使权力的正当性的怀疑，权力的制约使得政治官员在行使公共权力的同时，权力制衡机制自动发挥作用，纠正权力的不正当行使。另外，政治官员是受人民委托行使公共权力并履行职责的，对行政官员来说，指导决策的最高标准必须是全社会普遍的公众利益。人民有监督政治官员的权利，自由的舆论可以传达民众的呼声，引起群众的共鸣。权力的制约和自由的舆论给政治官员以无形的巨大环境压力。内在条件和外在条件同时具备，才可能在现实政治生活中迫使政治官员承担政治责任。为此，有必要对引咎辞职做如下制度性责任分析和内在道德责任分析：
1，制度性责任分析
首先，明确权责，强化政府内部行政人员的责任感。如果组织中每个领导干部拥有的权力和承担的责任是明确的且二者相应相称，那么建立引咎辞职制度就具有了根基。行政人员的忠诚往往表现在具体的职责行为中。明确权责对责任感的形成至关重要。就中国的行政机关而言，宪法和政府组织法规定各级政府及其工作部门实行行政首长负责制，也就是说，行政首长拥有指挥命令和监督下级的权力，他必须对自己职责范围内的过失承担责任。但政府的实际运行机制是民主集中制(本质上是一种有限个人负责制)，加之我国缺乏科学的职位分类体系，上下左右之间，特别是上下之间的权力边界和责任边界都是模糊的，责任追究起来就比较困难。职责的重叠导致职责不清，职责不清必将阻碍责任的落实。现代行政国家的政府都着力于避免机构重叠，区分权力界限，将职能的重叠部分降低到最低限度，使权力等级的各种界限清晰而可以理解。不少法律界专家认为，引咎辞职制度只是一种治标措施，“要想从根本上清除司法腐败。一方面必须真正实现司法独立，另一方面辅以制度上的有效监督，才是治本之道。”
其次，明确过失行为和违法违纪行为区别。根据现有的干部制度，对违纪者应追究其行政责任，对违法者应追究其刑事责任，同时也可以追究其行政责任。而引咎辞职是党政领导干部承担政治责任的一种形式，所以建立引咎辞职制度，必须清楚地界定“咎”的范围和界限，以及它与违法违纪行为的区别。党政领导干部必须清楚自己的身份，对外是党、国家或政府形象的代表，对内是公共权力的执掌者，理应成为公众和公职人员的道德楷模和守法楷模。如果党政领导干部的行为与上述要求不相称，那么他就失去了做领导人的资格，属于违法违纪的，就必须给予撤职或开除的处分。不属于违法违纪而属于“引咎”者，就必须引咎辞职。在建立和运行党政领导干部的责任追究制度时，要注意两种不良倾向：一是以较轻的行政处分代替引咎辞职，如给个警告、记过、降级处分而不引咎辞职；二是以引咎辞职代替较重的行政处分或刑事处罚，如对于具有严重失职或渎职行为的领导干部应该给予撤职或开除的行政处分或给予判刑，允许其自动辞职，从而让其逃脱更为严厉的惩罚。
2，内在道德责任分析
引咎辞职是一种自律性责任追究制度，如果缺乏环境压力，就很难将领导干部的“咎”暴露于阳光之下，这就需要监督机制发挥作用。实际上，资本主义国家的公共人事制度并没有完善的引咎辞职规定，但由于言论和行为的“过失”导致高级官员引咎辞职的事情仍不绝于耳。因为在资本主义国家的政治和社会制度中，在野党对执政党的监督、议会对政府官员的监督、公众对政治的高度参与、自由的新闻舆论等共同编织了一张监督网，这种监督网的形成对官员引咎辞职形成了强大的环境压力。中国试图通过制度来规范党政领导干部的引咎辞职行为，但由于缺乏巨大的环境压力，只是通过干部管理机构实施监督，就使得引咎辞职制度很难取得预期效果。在建立行政监督机构和强化行政道德监督的内在机制之外的的环境里，我认为，道德舆论监督与主体的道德自律相结合可以有效地减少行政人员的违规行为。当今我国道德监督的现状是：道德间的机构尚未建立，政府公务员的内在道德机制尚未形成，行政道德环境没有进人良性循环。因而，加强行政道德舆论监督，重视全社会的行政道德宣传和对行政人员的职业道德培训显得尤为重要。道德舆论不仅对政府普通工作人员具有强大的威慑力，对身居要职的领导干部的官德培养和强化同样具有不可忽视的作用，并对全社会范围内形成良好的道德风气、端正政府工作作风，弘扬社会正气，都是极好的形式。缺少了道德监督，我国行政监督体系的建设必将受到严重的制约。
在当前的政治环境中，建立党政领导干部的引咎辞职制度，具有某种进步意义。引咎辞职是强化领导干部政治责任意识的结果，是科学的政治体制和良好的政治文化长期运行的自然结果。深化政治体制改革，建设民主的政治文化，才是强化党政领导干部政治责任的根本出路。我们应该保护并促进政治文化的健康发展，让新的生长点焕发生机、保持活力。
