中国房地产市场管制的原因及目标

    彭　爽　叶晓东

    [摘要]中国房地产市场管制产生的原因在于房地产市场存在缺陷，管制目标是规范微观经济主体行为、弥补市场缺陷、优化配置房地产资源、保持房地产价格平稳、保证国家利益和公共利益、保护消费者合法权益等。

    [关键词]房地产市场；微观管制；宏观调控

    [中图分类号]F20

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672-2426(2009)09-0038-03

    中国房地产市场历经探索、起步、快速发展和调整等几个阶段，至今已步入相对稳定发展阶段，房地产市场取得的成绩斐然。然而，中国房地产市场也存在一些问题，突出表现为房地产价格渡动大、房地产交易秩序较为混乱、近期受国际金融危机影响房地产市场不景气等。为了解决这些问题，政府加强了对房地产市场的宏观调控，成效显著。但是，要实现房地产市场的持续健康运行。除了政府的宏观调控以外。政府的微观管制即房地产市场管制亦是不可或缺的。本文拟对中国房地产市场管制产生的原因及管制目标做初步探讨。

    一、中国房地产市场管制产生的原因

    (一)中国房地产市场存在缺陷

    房地产市场管制指的是，政府基于公共利益或其他目的。依据现有的房地产法律法规对房地产市场微观经济主体的活动进行的行政管理和限制。中国房地产市场管制产生的原因在于房地产市场存在缺陷，主要体现在如下方面：

    1市场不能规范房地产微观经济主体的行为。房地产市场的微观经济主体包括：房地产开发商、房地产中介机构、个人等。微观主体为中国房地产市场的迅速形成和发展壮大作出了重要贡献。但是，他们在房地产开发、交易、中介服务、物业管理等各环节也不同程度地存在违法违规行为。在房地产开发中存在房地产开发商忽视工程质量、过度开发、违规拆迁、未取得开发资质或超越资质等级开发等问题；在房地产交易中房地产开发商未合法取得《商品房预售许可证》而违规销售、发布虚假销售信息、进行合同欺诈，国内外投机者通过低价买进高价卖出房地产的方式牟取暴利，扰乱房地产市场正常的运行秩序；少数房地产中介机构缺乏诚信；物业服务企业运作不规范，等等。微观经济主体的上述失范行为难以通过市场本身加以克服，因为市场可以为房地产企业从事开发经营和中介服务活动提供场所，却不能保证所有房地产企业循规经营，也无法保证每一项房地产交易的公平性，因此必须通过政府管制规范微观主体的行为。

    2市场不能实现房地产资源的最优配置。资源的最优配置只有在完全竞争市场条件下才能实现，而房地产市场是不完全竞争市场。一是房地产市场存在垄断。首先，土地供给存在一定程度的垄断。土地是不可再生资源，其供给是稀缺的，土地总量有限必然带来土地供给的垄断。另外我国实行土地的社会主义公有制，土地属全民所有，全国土地的所有权由国务院代表国家行使，因而土地所有权也具有垄断性。其次，房地产商品具有强烈的地域性和差异性。房地产本身是不可移动的，从而不同区域、同一区域内不同地段的房地产不完全同质，难以相互替代。土地供给的垄断性和房地产商品的异质性决定了房地产市场竞争具有不完全性和不充分性。二是房地产市场存在信息不对称。房地产一级市场上开发商掌握的国有土地出让信息不充分；房地产二级市场上卖方比买方对房地产商品的总量、质量、性能、成本等信息更为了解；房地产三级市场上中介机构比房地产转让者和购买者掌握的中介服务信息多。三是房地产市场存在外部效应。例如，建筑施工时会产生环境污染和噪音，某建筑物太高妨碍了附近建筑的采光、通风、通信等等。以上问题的存在决定了由市场配置房地产资源会出现低效率或者无效率，从而造成房地产资源的浪费。

    3市场不能抑制房地产价格的过度波动。遵循商品供求规律，市场能自动生成房地产价格，但市场无法解决由房地产开发成本上升、房地产交易秩序较混乱等诸多复杂因素导致的房价不断攀升问题，也不能解决因存量房积压、市场需求冷淡等因素导致的房价快速下降问题。2007年以前。我国房价上涨幅度大，商品房平均销售价格由1991年的786元／平方米提高到2007年的3864元／平方米，增长了4.9倍；其中住宅的平均销售价格从756元／平方米上升到3645元／平方米，增长4.8倍。2008年以来，全国楼市又出现低迷，2008年12月全国70个大中城市房屋销售价格首次出现同比下降(降低0.4％)，其中深圳新建住房销售价格同比大幅下降18.1％。而市场既不能抑制房价的迅速上升，也不能控制房价的急剧下跌，影响了房地产市场的稳定。

    4市场不能有效保证国家利益和公共利益。市场经济具有利己性，这决定了房地产市场中经济主体的目标是实现自身收益最大化而非国家利益和公共利益最大化，而经济主体收益最大化往往是以损害或牺牲国家利益和公共利益为代价的。以国有土地使用权的出让为例，我国城市土地使用权可以通过拍卖、招标或双方协议的方式有偿出让。一般来说，采取拍卖、招标方式由于公开竞争能以较高、较合理的价格成交，而采取协议方式由于可能存在寻租现象，价格偏低，使得少数人能够利用手中的特权中饱私囊，侵害公共利益。又如，一些房地产开发项目以行政划拨方式无偿或低价获得土地使用权，虽然减少了房地产开发商的成本却损害了国家利益。另外，我国部分城市仍存在“隐形地产市场”，其中土地利用性质被擅自改变，土地交易收益被某些单位和个人非法占有。这些都会导致国有土地资源的大量流失。

    5市场不能维护房地产产权。市场只能为房地产产权交易提供场所，却不能维护房地产产权。在房地产的转让、抵押和租赁过程中会发生产权转移，这就需要对房地产产权进行界定和保护，明确交易双方的责权利关系。避免出现房地产产权纠纷。由于市场不能清晰地界定房地产产权，也就没有能力维护房地产所有者的产权。

    6市场不能充分供应准公共物品——经济适用住房和廉租房。准公共物品是具有一定程度非排他性和非竞争性的物品。由于经济适用住房和廉租房具有一定程度的非竞争性，即消费者能以较低的价格获得，所以它们属于准公共物品。若由市场来供应经济适用住房和廉租房，由于这类房产价格偏低、收益率低，其供应量势必会减少，则市场无法满足低收入阶层对经济适用住房和廉租房的需求。

    7市场不能解决房地产总供求结构失衡问题。市场会引导微观经济主体投资于利润率高的领域，而对其无利可图的领域则不投资，这会导致宏观经济结构失衡，而市场本身却不能调节这种宏观经济失衡。由于房地产开发商热衷于开发利润丰厚的高档商品房，而不愿意建造面向广大中低收入阶层的普通商品房，造成了高档商

    品房供过于求、空置率高，而中低价房供不应求的商品结构矛盾，供给结构严重地背离需求结构。尽管市场上高价位商品房的市场需求量有限而中低价位商品房的市场需求量很大，但房地产商出于追求高盈利率的目的并不会增加中低价位商品房的供给，从而市场不能自动调整商品供给结构；同时由于住房是生活必需品，消费者也不会因为房价上升而减少消费量从而调整商品需求结构。因此，市场无法调节不合理的房地产商品结构。

    (二)市场缺陷与政府干预

    市场缺陷的存在是政府干预的必要条件。由于房地产市场缺陷内生于市场经济的性质，因而无法依靠市场自身力量完全解决房地产市场缺陷问题；第三种力量(如房地产行业协会)在弥补市场缺陷方面发挥着重要作用，但由于它不具备强制性、权威性，作用力有限，只能作为政府力量的一种补充；而政府具有消除市场缺陷所需要的权威和多种有效的调控手段，因此房地产市场缺陷必须主要依靠政府干预予以解决。

    通常，政府干预房地产市场的方式有两种，即宏观调控和微观管制。房地产市场宏观调控是政府的宏观经济管理职能，旨在解决房地产市场上总供给与总需求失衡、总投资与总消费波动等宏观层面上的问题以及低收入者的住房保障问题，保证房地产市场的稳定发展；房地产市场管制是政府的微观经济管理职能，旨在消除房地产市场资源配置低效率等微观层面上的问题，为市场运行及企业行为建立规则，确保房地产市场的有序竞争。

    由于房地产市场上微观层面的缺陷较多，所以政府干预房地产市场的很大一部分应该在微观管制方面，即由政府直接对房地产市场上的经济主体和经济活动进行限制以弥补市场缺陷。因此，房地产市场缺陷的存在是房地产市场管制产生的根本原因和主要原因。

    二、中国房地产市场管制的目标

    政府管制房地产市场的主要目标在于限制和规范微观经济主体的行为，弥补市场缺陷和不足，具体来说有如下几点：

    (一)为微观经济主体行为建立规则，实现房地产市场健康运行

    针对微观经济主体种种失范行为。政府可以设立规则予以限制，并进而创造公平竞争的市场秩序和市场环境。当前，我国政府已出台的房地产法律法规主要有：《中华人民共和国房地产管理法》(1995年1月1日起施行，2007年8月30日修订)、《中华人民共和国土地管理法》(1986年颁布，2004年8月28日第二次修正)、《中华人民共和国城市规划法》(1990年4月1日起施行)、《中华人民共和国物权法》(2007年10月1日起施行)以及《城市房地产开发经营管理条例》(1998年7月20日起施行)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1999年1月1日起施行)、《物业管理条例》(2003年9月1日起施行，2007年8月26日修订)、《房地产开发企业资质管理规定》(2000年3月29日起施行)、《土地利用年度计划管理办法》(2006年修订)、《城市商品房预售管理办法》(1994年11月15日颁布。2004年7月20日第二次修正)、《城市房地产抵押管理办法》(1997年6月1日起施行)、《物业管理企业资质管理办法》(2004年5月1日起施行)等。这些法规条例对经济主体在房地产开发、交易、中介服务、物业管理中的进入条件、权利义务、法律责任等均作出明确规定。政府可以此为依据，为房地产开发经营活动建立规则，即严格限制经济主体的从业资格、为经济主体提供的商品或服务的价格和质量设立科学合理的标准、严厉惩处房地产市场中的各种侵权行为和非法交易，等等。

    (二)优化配置房地产资源

    通过政府管制解决房地产市场存在的不合理的垄断、信息不对称、负外部效应等问题，抑制市场的消极作用，为充分发挥市场机制的优越性创造条件，提高房地产资源的配置效率。

    首先，应区别对待房地产市场存在的垄断。政府要加强对房地产一级市场的垄断，根据社会有效需求合理配置、节约使用有限的土地资源；房地产二级、三级市场垄断是基于产品异质、地域差异、信息不对称、企业实施垄断策略等因素而形成的一种非自然垄断，对此，政府应采取禁止、限制、价格管制、鼓励竞争的措施反垄断。其次，政府应加强房地产市场信息的披露。通过法律手段和行政手段强制房地产开发商和房地产中介机构向消费者提供更多、更真实的企业信息、质量信息、价格信息、房源信息等，对房地产开发商和中介机构利用信息优势欺骗消费者的行为予以严惩。再次，解决房地产市场负外部效应问题。政府通常会设置污染排放标准，一旦某房地产项目产生的污染超过标准即可对该项目施以相应的经济惩罚；对某建筑物严重妨碍附近建筑的使用，可依法要求该建筑物的所有者(或使用者)给予适当的经济赔偿。

    (三)保持房地产价格平稳

    对于房地产价格波动幅度过大的问题，政府可以直接进行管制，限制房价持续上升或迅速下降，保持房地产价格平稳。例如，为有效干预房价，2007年南京市出台了一项政策，“所有在售楼盘中未销售部分不得高于5月14日前该楼盘实际成交的最高价格”，此举目的在于控制房价的最高上涨幅度，该政策收到了预期效果。同样，为消除房价下降过快给整个经济社会带来的不利影响，可通过价格管制尽量降低房价向下波动的幅度。

    (四)保证国家利益和公共利益

    政府应采取措施避免国有土地资源的流失和滥用，确保国家利益和公共利益。为了实现这一目标，一是要继续坚持土地的社会主义公有制，维护国家的土地所有权，保证国家获得土地使用权出让的收益。二是依据土地利用总体规划严格控制土地用途和土地出让总量。国家管制土地使用方向、土地用途转用和土地利用效率；国家限制土地年度出让规模，实际用地超过本年度计划的扣减下一年度的土地使用指标。三是主要采取招标、拍卖的方式出让土地使用权。2002年起土地拍卖已经在全国范围内正式实施，应以此为基础逐步降低协议出让土地的比重，出让方式以拍卖、招标、竞标为主，提高土地出让价格的透明度，防止国家土地收益流失。四是要清理隐形地产市场，取缔土地非法交易。

    (五)保护消费者合法权益

    消费者在房地产市场处于弱势地位，需要政府管制市场以保障消费者的合法利益。例如，政府整顿房地产市场秩序、规范经济主体行为，相应的损害消费者利益的活动就会得到控制，消费者能获得质优价廉的房地产商品和服务。又如，房地产权属关系复杂，房地产产权权能包括所有权、占有权、使用权、收益权、处分权、售卖权、租赁权、抵押权、典当权、留置权、赠与权、继承权等，政府依据法律规章清晰界定房地产产权，有利于产权转移的顺利完成，实现对消费者房地产产权的保护。

    参考文献：

    [1]曾国安，政府经济学[M]，武汉：湖北人民出版社。2002

    [2]姚韵萍，房地产市场的调控方向[J]，中国房地产。2007。(9)

    [3]王克忠，房地产经济学教程[M]，上海：复旦大学出版社，1995

    责任编辑荀福文