关于公安消防队灭火救援行为可诉性的思考
韩灏凌 杨涛
摘 要 公安消防队灭火救援的行为分析应当以2018年机构改革为界限分为前后两个阶段具体判断。关于公安消防队灭火救援行为的可诉性，应当做实体性问题和程序性问题两方面的界定，对于程序性问题应当纳入受案范围，对于实体性问题不宜纳入受案范围。
关键词 公安消防队 灭火救援 行政诉讼 可诉性
作者简介：韩灏凌，湖南省公安消防总队防火监督部，工程师；杨涛，岳阳市公安消防支队。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.339
公安消防队按照《中华人民共和国消防法》的相关法律规定承担灭火救援的法定职责。随着公民意识的觉醒和依法治国建设的深入推进，实践中出现火灾事故后公民有了新的救济选择途径，即通过行政诉讼的方式对其遭受的人身权、财产权损失向实施灭火救援行为的公安消防队索赔。然而，实践中，许多关于灭火救援的法律案件和纠纷性质不明，是否属于行政诉讼受案范围并不明确，需要从消防机构权力来源、行使方式、行为性质等角度进行全方位的分析和探讨。
一、公安消防队灭火救援行为法律性质的理论争议与司法判例
在理论探讨上，关于公安消防队灭火救援行为的法律性质主要有“概念说”、“行为定性说”、“特征说”三种截然不同的观点。第一类即“概念说”，认为“公安消防机构”和“公安消防队”在法律上属于两个不同的主体，承担不同的权利义务和法律责任，而在灭火救援行为中所使用的是“公安消防队”，这个概念将承担灭火救援行为的主体视为具有国家武装力量的“武警消防部队”，强调其军事性、国防性，其并非行政主体，从事的行为也不是行政行为，自然不能纳入行政诉讼的受案范围 。第二类即“行为定性说”。认为公安消防队从事灭火救援的行为应当定性为军事勤务说、社会公益救助行为说、国家行为说等，并非行政诉讼法中明确规定的行为，不是应纳入受案范围 。第三類即“特征说”，该种观点认为“消防行政行为带有自由裁量的属性”不是行政诉讼所规制的对象，不属于行政诉讼的受案范围 。
在行政诉讼的案例现实中，有两种截然不同的认定方式。一种认为公安消防队从事的灭火救援行为不属于行政诉讼的受案范围，例如徐福女诉卫辉市公安消防大队行政赔偿一案 中法院采纳了卫辉市公安消防大队的答辩意见，认为公安消防队从事的灭火救援行为不属于行政诉讼的受案范围，理由如下：
第一，从事灭火救援的公安消防队不属于行政主体，因为消防队在建制上由中华人民共和国武装警察部队的官兵组成。
第二，灭火救援行为不属于行政行为，是一种军事救援行为，应当排除于行政诉讼案件的受案范围。
另一种意见认为公安消防队属于行政主体，其从事的灭火救援行为属于行政行为应当纳入行政诉讼法的受案范围。如李高峰、临清市公安消防大队公安行政管理：消防管理（消防）案 、申请人王永德因诉永昌县公安消防大队迟延履行职责、不履行监督职责一案行政裁定书案 、原告陈绍华诉被告苍南县钱库镇人民政府不正当履行法定职责案 中，法院对灭火救援行为的诉讼均予以受理，并依法裁判。
学术理论中对此问题的争议和司法实践中的分歧也敦促我们从源头上厘清公安消防队的职权职责、行为性质，从而既保障消防救援的及时性、有效性，又能保护相对人的合法人身权、财产权等权益。
二、公安消防队灭火救援行为可诉性的新挑战
随着依法治国的深入推进和实践发展的新变化，关于公安消防队灭火救援行为的可诉性问题面临《中华人民共和国行政诉讼法》受案范围扩大和公安消防队机构改制方案的双重挑战。
第一，2015年最新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》以及2018年2月颁布实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》均指向扩大行政诉讼受案范围的目标倾向。在司法审查的对象方面由“具体行政行为”改成“行政行为”，将被保护的法益从“人身权、财产权为主”扩大到“除政治权利以外的所有合法权益” 。受案范围扩大化的倾向对于目前行政诉讼法和司法解释中没有明确列举是否应当纳入行政诉讼的公安消防队灭火救援行为提出了新的挑战，需要从行政诉讼法的目的倾向和“认为行政机关侵害其他人身权、财产权等合法权益的”款项进行分析。
第二，上述关于公安消防队灭火救援行为的可诉性分析均是在2018年机构改革之前。2017年10月中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《深化党和国家机构改革方案》并于2018年3月发布实施，要求各个地方贯彻执行。《深化党和国家机构改革方案》中明确规定，按照军是军、警是警、民是民的原则，将公安消防队全面改制，不再将其列入武警部队序列，全部退出现役，将其完全转入地方，归入地方应急指挥部，全部转为行政编制。按照此改革方案的明确规定，公安消防人员属于行政编制，公安消防队属于行政机关，其按照《中华人民共和国消防法》有关规定所从事的行为属于行政行为，应当纳入行政诉讼法的受案范围，按照行政诉讼法的有关规定进行管理规制和调整救助。但是，与此同时需要明确的是，上述对公安消防队主体的认定应当适用于2018年之后所产生纠纷的灭火救援案件，在2018年机构未改制之前的案件仍需具体问题具体分析。
三、公安消防队灭火救援可诉性的分析逻辑
《中华人民共和国行政诉讼法》第49条规定提起行政诉讼应当符合四个方面的要件：适格的原告、明确的被告、属于人民法院的受案范围以及拥有具体的诉讼请求和事实依据。要分析公安消防队灭火救援行为的可诉性应当从上述四个方面的要件入手。结合目前公安消防队灭火救援行为应对的机构改革以及行政诉讼法修改的新挑战，需要面对的主要有两个方面的问题：
第一，主体要素分析。灭火救援行为的实施机关即公安消防队是否属于行政机关，特别是2018年机构改制之前的公安消防队能否按照相关法律规定认定为行政机关。
第二，行为要素分析。公安消防队所从事的灭火救援行为是否属于行使行政管理权，这种行为是否符合行政诉讼法上所称的行政行为。
述关于主体要素和行为要素的分析是解决公安消防队所从事的灭火救援行为是否属于行政诉讼受案范围的核心问题。
四、公安消防队灭火救援的可诉性分析
首先，公安消防队是行政机关，承担监督管理职能。根据2018年《深化党和国家机构改革方案》的具体改革措施，公安消防队转为行政编制，纳入地方应急指挥部，因此其属于行政机关，享有行政权力行使行政职能。但是，在机构改制之前，公安消防队是否可以认定为行政机关则需要另行分析。根据《中华人民共和国消防法》第四条第一款规定，县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。县级以上公安机关消防机构具有对本行政区域内的消防工作实施管理并监督的职权，依法承担消防救援的职责。实际上，无论是改制之前还是改制之后，公安消防队都拥有并实施对本行政区域内相关消防工作的监督管理职能，享有权力并履行职责，公安消防队是明确的行政机关并无异议。实践中的相关司法裁判中也并未以公安消防队不属于行政机关而驳回原告诉讼请求或裁定不予受理。
其次，行政诉讼法未将公安消防队从事的灭火救援行为明确排除在受案范围之外。目前案件是否属于行政诉讼的受案范围是通过行政诉讼法以及司法解释采用列举的方式规定的。在《行政诉讼法》第十三条和司法解释中均未明确将公安消防队灭火救援行为排除在行政诉讼受案范围，其并非绝对不可诉行为。对于其是否可诉应当从其行为是否造成了公民人身权财产权的损失进行分析。在从事灭火救援的行为中如果侵犯了公民的人身权、财产权则依法应当纳入行政诉讼的受案范围，反之则不应当纳入受案范围。
再者，由于消防救援行为本身的技术性和专业性，本文认为对于消防救援行为本身的行政可诉性应当从程序性问题和实体性问题两个角度分析。有关程序问题，例如公安消防队接到火警后是否立即赶赴火灾现场、消防车辆和器材装备是否用于消防工作無关的事项等，由于这些问题相对明确，且属于公安消防机构依据消防法的具体授权实施的行政行为，因此应当纳入行政诉讼的受案范畴。而涉及救援方法是否足够科学有效、救援中实施的某一行为是否正确，则应依据公安消防队的专业判断。由于涉及行为的专业性和应急情况的不同，本文认为这样的行为难以通过一个客观明确的标准予以衡量，法院作为司法裁判的主导者，对于此问题显然难以形成客观、公正的看法 。
最后，由于机构改革的出现和设立，关于公安消防队所从事的灭火救援行为应当以2018年为界限分为前后两个阶段。对于2018年之后的案件，由于公安消防队已经纳入行政编制，属于行政机关，其行为的判断相对简单。但在2018年之前，对于公安消防队从事的灭火救援行为，应当首先分析在实施灭火救援的过程中，公安消防队的主体身份，到底是以军事救援的身份出现还是实施行政管理职权的行政机关，上述问题的厘清是解决灭火救援行为可诉性的前提。
五、公安消防队灭火救援行为可诉性结论
综合上述分析可知，对于公安消防队灭火救援的行为分析应当以2018年机构改革为界限分为前后两个阶段，在前一阶段要具体判断公安消防队在灭火救援中的职权与职责，当其属于行政机关从事行政监督管理服务职权之时，从事行政行为应当依法纳入行政诉讼受案范围。2018年国家机构改革之后，应当明确分析公安消防队在灭火救援中的实质性行为和程序性行为，对于程序性行为由于其专业性不强，法院可以进行判断，应当纳入行政诉讼的受案范围；而关于实体性行为，其专业性灵活性导致司法机关对此判断不如行政机关更加科学，法院应当尊重公安消防队的裁判，不应当将其纳入行政诉讼受案范围。
注释：
牛刚.公安消防队灭活救援行为所涉及的法律问题探讨.武警学院学报.2010，26（8）.82-84.
李佑标.关于灭火救援定位的法学思考.安徽商贸职业技术学院学报.2009，8（3）.53-58.
郑自武、安翠.关于消防灭火救援行为的几点思考.科技信息.2009（8）.334.
上诉人徐福女诉卫辉市公安消防大队行政赔偿一案（2009）新行终字第119号.
李高峰、临清市公安消防大队公安行政管理：消防管理（消防）案（2017）鲁15行终41号.
申请人王永德因诉永昌县公安消防大队迟延履行职责、不履行监督职责一案行政裁定书案 （2016）甘行申92号.
原告陈绍华诉被告苍南县钱库镇人民政府不正当履行法定职责案 （2015）温苍行初字第57号.
闫尔宝.行政诉讼受案范围的发展与问题.国家检察官学院学报.2015，23（4）.16-26.
沈开举、邢昕.消防救援行为的可诉性探析.河南财经政法大学学报.2017，32（4）.75-84.
摘 要 公安消防队灭火救援的行为分析应当以2018年机构改革为界限分为前后两个阶段具体判断。关于公安消防队灭火救援行为的可诉性，应当做实体性问题和程序性问题两方面的界定，对于程序性问题应当纳入受案范围，对于实体性问题不宜纳入受案范围。
关键词 公安消防队 灭火救援 行政诉讼 可诉性
作者简介：韩灏凌，湖南省公安消防总队防火监督部，工程师；杨涛，岳阳市公安消防支队。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.339
公安消防队按照《中华人民共和国消防法》的相关法律规定承担灭火救援的法定职责。随着公民意识的觉醒和依法治国建设的深入推进，实践中出现火灾事故后公民有了新的救济选择途径，即通过行政诉讼的方式对其遭受的人身权、财产权损失向实施灭火救援行为的公安消防队索赔。然而，实践中，许多关于灭火救援的法律案件和纠纷性质不明，是否属于行政诉讼受案范围并不明确，需要从消防机构权力来源、行使方式、行为性质等角度进行全方位的分析和探讨。
一、公安消防队灭火救援行为法律性质的理论争议与司法判例
在理论探讨上，关于公安消防队灭火救援行为的法律性质主要有“概念说”、“行为定性说”、“特征说”三种截然不同的观点。第一类即“概念说”，认为“公安消防机构”和“公安消防队”在法律上属于两个不同的主体，承担不同的权利义务和法律责任，而在灭火救援行为中所使用的是“公安消防队”，这个概念将承担灭火救援行为的主体视为具有国家武装力量的“武警消防部队”，强调其军事性、国防性，其并非行政主体，从事的行为也不是行政行为，自然不能纳入行政诉讼的受案范围 。第二类即“行为定性说”。认为公安消防队从事灭火救援的行为应当定性为军事勤务说、社会公益救助行为说、国家行为说等，并非行政诉讼法中明确规定的行为，不是应纳入受案范围 。第三類即“特征说”，该种观点认为“消防行政行为带有自由裁量的属性”不是行政诉讼所规制的对象，不属于行政诉讼的受案范围 。
在行政诉讼的案例现实中，有两种截然不同的认定方式。一种认为公安消防队从事的灭火救援行为不属于行政诉讼的受案范围，例如徐福女诉卫辉市公安消防大队行政赔偿一案 中法院采纳了卫辉市公安消防大队的答辩意见，认为公安消防队从事的灭火救援行为不属于行政诉讼的受案范围，理由如下：
第一，从事灭火救援的公安消防队不属于行政主体，因为消防队在建制上由中华人民共和国武装警察部队的官兵组成。
第二，灭火救援行为不属于行政行为，是一种军事救援行为，应当排除于行政诉讼案件的受案范围。
另一种意见认为公安消防队属于行政主体，其从事的灭火救援行为属于行政行为应当纳入行政诉讼法的受案范围。如李高峰、临清市公安消防大队公安行政管理：消防管理（消防）案 、申请人王永德因诉永昌县公安消防大队迟延履行职责、不履行监督职责一案行政裁定书案 、原告陈绍华诉被告苍南县钱库镇人民政府不正当履行法定职责案 中，法院对灭火救援行为的诉讼均予以受理，并依法裁判。
学术理论中对此问题的争议和司法实践中的分歧也敦促我们从源头上厘清公安消防队的职权职责、行为性质，从而既保障消防救援的及时性、有效性，又能保护相对人的合法人身权、财产权等权益。
二、公安消防队灭火救援行为可诉性的新挑战
随着依法治国的深入推进和实践发展的新变化，关于公安消防队灭火救援行为的可诉性问题面临《中华人民共和国行政诉讼法》受案范围扩大和公安消防队机构改制方案的双重挑战。
第一，2015年最新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》以及2018年2月颁布实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》均指向扩大行政诉讼受案范围的目标倾向。在司法审查的对象方面由“具体行政行为”改成“行政行为”，将被保护的法益从“人身权、财产权为主”扩大到“除政治权利以外的所有合法权益” 。受案范围扩大化的倾向对于目前行政诉讼法和司法解释中没有明确列举是否应当纳入行政诉讼的公安消防队灭火救援行为提出了新的挑战，需要从行政诉讼法的目的倾向和“认为行政机关侵害其他人身权、财产权等合法权益的”款项进行分析。
第二，上述关于公安消防队灭火救援行为的可诉性分析均是在2018年机构改革之前。2017年10月中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《深化党和国家机构改革方案》并于2018年3月发布实施，要求各个地方贯彻执行。《深化党和国家机构改革方案》中明确规定，按照军是军、警是警、民是民的原则，将公安消防队全面改制，不再将其列入武警部队序列，全部退出现役，将其完全转入地方，归入地方应急指挥部，全部转为行政编制。按照此改革方案的明确规定，公安消防人员属于行政编制，公安消防队属于行政机关，其按照《中华人民共和国消防法》有关规定所从事的行为属于行政行为，应当纳入行政诉讼法的受案范围，按照行政诉讼法的有关规定进行管理规制和调整救助。但是，与此同时需要明确的是，上述对公安消防队主体的认定应当适用于2018年之后所产生纠纷的灭火救援案件，在2018年机构未改制之前的案件仍需具体问题具体分析。
三、公安消防队灭火救援可诉性的分析逻辑
《中华人民共和国行政诉讼法》第49条规定提起行政诉讼应当符合四个方面的要件：适格的原告、明确的被告、属于人民法院的受案范围以及拥有具体的诉讼请求和事实依据。要分析公安消防队灭火救援行为的可诉性应当从上述四个方面的要件入手。结合目前公安消防队灭火救援行为应对的机构改革以及行政诉讼法修改的新挑战，需要面对的主要有两个方面的问题：
第一，主体要素分析。灭火救援行为的实施机关即公安消防队是否属于行政机关，特别是2018年机构改制之前的公安消防队能否按照相关法律规定认定为行政机关。
第二，行为要素分析。公安消防队所从事的灭火救援行为是否属于行使行政管理权，这种行为是否符合行政诉讼法上所称的行政行为。
述关于主体要素和行为要素的分析是解决公安消防队所从事的灭火救援行为是否属于行政诉讼受案范围的核心问题。
四、公安消防队灭火救援的可诉性分析
首先，公安消防队是行政机关，承担监督管理职能。根据2018年《深化党和国家机构改革方案》的具体改革措施，公安消防队转为行政编制，纳入地方应急指挥部，因此其属于行政机关，享有行政权力行使行政职能。但是，在机构改制之前，公安消防队是否可以认定为行政机关则需要另行分析。根据《中华人民共和国消防法》第四条第一款规定，县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。县级以上公安机关消防机构具有对本行政区域内的消防工作实施管理并监督的职权，依法承担消防救援的职责。实际上，无论是改制之前还是改制之后，公安消防队都拥有并实施对本行政区域内相关消防工作的监督管理职能，享有权力并履行职责，公安消防队是明确的行政机关并无异议。实践中的相关司法裁判中也并未以公安消防队不属于行政机关而驳回原告诉讼请求或裁定不予受理。
其次，行政诉讼法未将公安消防队从事的灭火救援行为明确排除在受案范围之外。目前案件是否属于行政诉讼的受案范围是通过行政诉讼法以及司法解释采用列举的方式规定的。在《行政诉讼法》第十三条和司法解释中均未明确将公安消防队灭火救援行为排除在行政诉讼受案范围，其并非绝对不可诉行为。对于其是否可诉应当从其行为是否造成了公民人身权财产权的损失进行分析。在从事灭火救援的行为中如果侵犯了公民的人身权、财产权则依法应当纳入行政诉讼的受案范围，反之则不应当纳入受案范围。
再者，由于消防救援行为本身的技术性和专业性，本文认为对于消防救援行为本身的行政可诉性应当从程序性问题和实体性问题两个角度分析。有关程序问题，例如公安消防队接到火警后是否立即赶赴火灾现场、消防车辆和器材装备是否用于消防工作無关的事项等，由于这些问题相对明确，且属于公安消防机构依据消防法的具体授权实施的行政行为，因此应当纳入行政诉讼的受案范畴。而涉及救援方法是否足够科学有效、救援中实施的某一行为是否正确，则应依据公安消防队的专业判断。由于涉及行为的专业性和应急情况的不同，本文认为这样的行为难以通过一个客观明确的标准予以衡量，法院作为司法裁判的主导者，对于此问题显然难以形成客观、公正的看法 。
最后，由于机构改革的出现和设立，关于公安消防队所从事的灭火救援行为应当以2018年为界限分为前后两个阶段。对于2018年之后的案件，由于公安消防队已经纳入行政编制，属于行政机关，其行为的判断相对简单。但在2018年之前，对于公安消防队从事的灭火救援行为，应当首先分析在实施灭火救援的过程中，公安消防队的主体身份，到底是以军事救援的身份出现还是实施行政管理职权的行政机关，上述问题的厘清是解决灭火救援行为可诉性的前提。
五、公安消防队灭火救援行为可诉性结论
综合上述分析可知，对于公安消防队灭火救援的行为分析应当以2018年机构改革为界限分为前后两个阶段，在前一阶段要具体判断公安消防队在灭火救援中的职权与职责，当其属于行政机关从事行政监督管理服务职权之时，从事行政行为应当依法纳入行政诉讼受案范围。2018年国家机构改革之后，应当明确分析公安消防队在灭火救援中的实质性行为和程序性行为，对于程序性行为由于其专业性不强，法院可以进行判断，应当纳入行政诉讼的受案范围；而关于实体性行为，其专业性灵活性导致司法机关对此判断不如行政机关更加科学，法院应当尊重公安消防队的裁判，不应当将其纳入行政诉讼受案范围。
注释：
牛刚.公安消防队灭活救援行为所涉及的法律问题探讨.武警学院学报.2010，26（8）.82-84.
李佑标.关于灭火救援定位的法学思考.安徽商贸职业技术学院学报.2009，8（3）.53-58.
郑自武、安翠.关于消防灭火救援行为的几点思考.科技信息.2009（8）.334.
上诉人徐福女诉卫辉市公安消防大队行政赔偿一案（2009）新行终字第119号.
李高峰、临清市公安消防大队公安行政管理：消防管理（消防）案（2017）鲁15行终41号.
申请人王永德因诉永昌县公安消防大队迟延履行职责、不履行监督职责一案行政裁定书案 （2016）甘行申92号.
原告陈绍华诉被告苍南县钱库镇人民政府不正当履行法定职责案 （2015）温苍行初字第57号.
闫尔宝.行政诉讼受案范围的发展与问题.国家检察官学院学报.2015，23（4）.16-26.
沈开举、邢昕.消防救援行为的可诉性探析.河南财经政法大学学报.2017，32（4）.75-84.
