建设服务型政府是一场深刻的革命
高巍然
[摘要]服务型政府是一种新型政府活动模式；公共性是服务型政府的本质属性。本文分析了我国政府从管制服务到现代转型的障碍及问题并提出实现这一转变需要正确处理的几种关系。
[关键词]服务型政府；公共性；关系
[中图分类号]D63
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2009)09-0052-03
“全心全意为人民服务”是载入党章的基本要求。一切国家机关和国家工作人员必须“努力为人民服务”是宪法的规定。有人因此质疑：建设服务型政府还有多少新意?有多大必要?我以为这或多或少出于无知或误解。
一种新型的政府活动模式
建设服务型政府，是落实科学发展观、构建和谐社会的必然选择。它是党的群众路线的运用、发挥和强化，是传统政府模式的转型，是行政现代化的潮流，是对传统官僚行政和集权行政的否定和超越，是我国社会主义市场经济发展的必然要求，也是我国国家改革和发展战略的一项综合、系统的工程。
中华人民共和国成立以来，我国政府经历了不断改革的历史演变过程。建国之初的政府治理，是政治统治型的，以阶级斗争为纲，公共性尚不充分，国家与社会的界限模糊。随着三大改造基本完成，大规模的经济建设开始，直到党的十一届三中全会，实行改革开放，我国逐步形成了经济建设型的政府模式，政府作为经济发展的主体和投资主体，重视经济建设的投入回报，但是严重忽视了社会事业的投入及其社会效果，一些本应由政府提供的公共物品和公共服务被不恰当地推向社会，造成经济与社会发展失衡，经济发展与生态环境失衡。全社会公共需求快速增长与公共物品和公共服务短缺的矛盾日益凸显。
社会主义市场经济的蓬勃发展为我国建设服务型政府奠定了经济前提。社会转型，我国社会从传统型向现代型过渡，社会结构发生深刻变化，社会流动更加频繁，社会活力被大大激发，这是建设服务型政府的客观社会要求。对外开放，经济一体化，我国加入WTO，对政府职能和行为方式有了新的约束和挑战，要求与国际接轨，提高政府服务的规范化程度和服务水准，这是建设服务型政府的外在要求。
服务型政府，最早可追溯到德国行政法学家厄斯特·福斯多夫(ErUStForsthoff)1938年提出的服务行政。在我国，2004年12月，温家宝总理在中央党校讲话中首次提出建设服务型政府。2005年十届全国人大第三次会议，建设服务型政府被正式纳入《政府工作报告》，成为政府建设目标。2006年党的十六届六中全会决定，对建设服务型政府的内涵、重点、基本内容作了详尽阐释。党的十七大更把建设服务型政府作为发展社会主义民主政治的基本任务之一。从此，建设服务型政府模式从总体框架上逐步确立。它适应了经济体制改革的需要，社会转型的需要，政府改革的需要，是政府角色的新定位，是深化行政管理体制和政治体制改革的必然取向。
公共性——服务型政府的本质属性
服务型政府，其基本内涵是为礼会提供公共产品和有效的公共服务，以满足社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求。党的十六届六中全会决定强调，建设服务型政府，就是要“强化社会管理和公共服务职能”，决定一气讲了九个“公共”：形成基本公共服务体系，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，完善公共服务政策体系，提高公共服务质量。
何谓公共性?公共性本质来源于人的社会实践，是社会生产力和生产关系发展的产物。作为历史范畴，其含义在不同的历史时代不同。在原始社会，不属于个人和家庭的那部分物品是“公”的最早起源。在农耕社会，防止自然灾害、灌溉、集体安全，成为社会公共事务。现代社会，生产要素逐渐社会化，公共性随之不断增加。市场经济发展，全球化日益深化，使得公共性越来越成为当代政府的重要性质，成为政府合法性的基础。
公共性是行政实践的慕本范畴，是现代行政管理的一个基本概念。公共性的属性是：公有性而非私有性，共享性而非排他性，共同性而非差异性。作为政府理念，公共性揭示的是政府的存在价值，表现为对公共利益与公共精神的维护和追求，政府将公民的意志作为公共行政的前提。公共性的社会领域是公共领域。通过公共性手段、方式和方法实现的具有普遍性的利益是公共利益。公共权力管理和规范的社会事务是公共事务。处理公共事务的行为是公共管理。公共权力在管理公共事务中所制定的决定是公共政策，所提供的服务产品是公共服务、公共产品。应当说明，公共产品主要不是指其外在物质形态，而是其实际功能和效果。如政府向无家可归者提供免费食品，公共产品并非食品，而是社会救济服务。
政府的公共性还有一层重要含义，就是政府的作用集中于公共领域，除此以外是私人领域、公民领域、市场领域，只受市场规律和法律规范的约束，不受国家权力和政府权力直接干预，政府无权侵犯。
公共性的特征之一是普遍性。在特定空间地域内诸多主体之间的联系具有普遍性，如气候对全人类的影响、生态环境、艾滋病防治等。二战结束后成立的国际货币基金组织(IMF)、世界卫生组织(WHO)机构、粮农组织(FAC)，尽管受某些大国控制，仍不失为处理全球公共事务的国际组织。
公共性，在我国目前实践中有两个问题。一是公共性缺失。一些政府部门的自利性大于公共性，假公共之名谋取私利或部门利益，公共资源私用，侵犯公共利益，公共管理价值扭曲，公共权力异化，政府偏离公共性目标。二是公共性的觉醒不足。虽然我国公民社会日益成长，第三部门在公共管理中的作用越来越明显。如汶川地震志愿者组织的作用得到公认。广东省已在全国率先成立青年志愿者协会，全省达180个，青年志愿者服务站5500个，青年志愿者服务队478支，参加人数累计达百万人次，服务社会、服务他人都取得良好效果。1990年广东省人大常委会还率先制定了青年志愿服务条例。党的十六届六中全会把健全社会组织作为加强社会建设的重要内容。但是，就多数党政领导机关来说，思想认识和态度都与六中全会的要求尚有不小差距。或多或少地习惯于对公共事务的垄断，对社会组织的培育扶持少，相关的政策和法律环境也有待完善。
从管制到服务的现代转型
由于我国皇权专制的历史悠久，几千年来一直是小农经济，如马克思指出的，行政权力支配社会，不受限制的政府权力被当成赐予人们的阳光，这是小农的政治影响，是小农的生产方式和生活方式的反映。中国传统行政权力对社会生活是全覆盖的，君权与父权一脉相承，不仅对家庭、宗法制度，而且对社会政治
生活有着决定性影响。全国政权建立以后又长期实行计划经济，权力过分集中，特别是从指导思想上就认为社会主义制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制。虽然高喊为人民服务，但为人民服务不只是作风问题，而且是体制、制度和方法问题。由于体制的弊端，缺少制度保证，没有明确为人民服务的责任主体。传统政府模式形成的“管制”式思维方式、行为方式和习惯势力一直延续着。行政权力渗透到社会生活的各个领域，整个社会生活方方面面都处于行政权力的严格管制之下。一些公务员不同程度地重权力轻责任，重首长、重官吏轻百姓，徒有服务之名，行管制之实。如城市拆迁中屡屡滥用行政惩罚，甚至动用暴力。对待群体事件，也轻率地动用警力。至于管，卡、压，乱摊派、乱收费，门难进、脸难看、事难办，更是司空见惯，这都是管制在作祟。
服务型政府的公共服务，最基本的有三个方面：一是为社会提供公共产品和公共服务，如基础教育、公共医疗卫生、社会保障、劳动就业，都是最基本的。过去既由于财力有限，更由于认识不足，做得不够好。二是经济性服务，如宏观经济调控和管理、市场监管、提供经济信息、基础公共设施建设、创造良好的市场环境，这是最大量的，是发展这一第一要务所必需的。过去管制多，服务少。三是制度性、政策性和法律性的公共服务。如建立健全现代产权制度、农村土地制度、金融制度、有利于公平竞争的法律制度等。这方面有许多新课题，有待我们学会服务。
从管制为主导转向服务为主导，必须明确以下几种关系：
第一，政府与权力的关系。一方面，权力是行政管理的核心要素，行政管理其实是行政权力的行使和运用。政府机构是行政权力运用的载体，行政管理改革的中心内容是对行政权力规范和重组。另一方面，行政权力又是一种责任，是有限的而不是无限的，是有边际的而不是无边际的，是必须规范的而不是任意的，是受监督和制约的而不是无法无天、权力至上的。建设服务型政府。首先要树立正确的权力观，真正做到权为民所用。要继续有效克服权力过分集中的弊端，还权于社会，还权于市场，还权于企业，把不该政府管的事转移出去。要权责统一，改变重权轻责、有权无责的状况。要划清边际，防止无边界或边界不清以至越权甚至滥用权力。权力的行使必须规范、依法，包括主体合法，程序正当，过程民主公开，结果科学公正。
第二，政府与公民的关系。坚持以人为本，从官本位向民本位，从权力本位向权利本位，从全能政府向有限政府，从上对下的管理者向平等的服务者转变，真正体现处于基础地位的是公民意志而不是政府意志。
正确理解以人为本的全部内涵：政府的服务对象是“全体人民”，公共服务“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益为重点”，“发展成果由人民共享”，坚持自由平等、公平正义。人民既是群体，也包括个体。如《共产党宣言》说的，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”，促进人的全面发展。权力和权利这两个概念，甚至在媒体中也经常混淆，说明权利意识的薄弱。其实两者有质的区别。权利是以利益为基础和根本内容的。公民权利是国家对公民承诺并由国家维护的权利，是社会认可的赋予公民个体可做或不可做的自由。而权力是一种公共的强制、约束和支配力量。权力的有效运作才能保证公共生活稳定、安全和有序。权力同时有其消极面，如扩张性、支配性、诱惑性和腐败性。
发展市场经济激活了社会成员的经济自主权和追求利益的主动性。发展政治民主又把社会成员对利益的追求和维护转化为对权利的要求和主张，权利意识空前增强。建设服务型政府要求民主政治建设随着经济社会发展不断加强，与人民政治参与积极性不断提高相适应，改变权力的代表性仍滞后于人民权利意识日增的状况。权力真正来自权利，属于权利。过去“官本位”、“管本位”，把政府看成权威主体、管理主体，是所谓“官衙”，现在强调政府是责任主体、服务主体；过去只强调公民对政府的服从义务，现在要求扩大公民的有序政治参与，变“以政府为中心”为“以公民为中心”。广东省深圳市建立市民中心，两侧是政府办公楼，中间是行政服务中心，市民不仅可以随意进出服务大厅，而且可以进政府自由参观和休闲娱乐，完全打破了以往政府警戒森严造成的“权威”和神秘，政府和人民群众的亲近感增强了，政府的公信力也增强了。社会主义国家政府权威是靠服务赢得的。是同亲近感相一致的，而不是仅靠权力获得的。任何政府都是有限的，不应企求垄断，企求全能。服务型政府向社会提供的公共产品应有一定的基准性，只能是基本的、与经济发展水平相适应的。
第三，政府与市场的关系。随着市场经济的发展，由政府主导的经济已向以市场为主导的经济转变，政府在社会资源配置中的基础性作用已逐步为市场取代。同时，市场经济作为一种自由经济，其无序性和造成的分配差距扩大，又要求政府加强宏观调控和市场监管，提高政府驾驭市场经济的能力和公共服务水平，最近的金融危机更证明了这一点。而且，随着行政管理体制改革的深化，市场化是政府管理的一种新趋势。近年来，我国公共医疗卫生、基础教育等领域的市场化改革试验，引起广泛质疑。其实，公共服务市场化的内涵和表现形式是多样的。发达国家实行的多数是公共服务提供机制的市场化。而我们往往由于政府财政拮据，简单化地把本应是政府分内职责的公共服务推向市场，造成政府推卸责任的倾向。市场化在当代政府改革中的作用是毋庸置疑的。公共产品理应多元化，一些公共服务实行项目出售、合同外包、民营，在我国并不乏成功经验，它有助于消除政府垄断，开展公开竞争，提高效率和服务水平，并且节约行政成本。只是要求政府善于驾驭市场，改进管理方式。
第四，政府权威与责任的关系。政府必须有权威，但这种权威必须是建立在平等基础上的，是人民群众公认的，是同责任相统一的。过去，由于政府权威与责任分离，缺少为人民服务的绩效评估，缺少为人民服务不到位的责任指标体系，也就没有切实可行的问责制。现在，已公布的行政问责制，问责的力度正在不断加大。建设服务型政府，更要使行政问责不限于突发事件，达到常态化、规范化。摒弃旧的治民权威，建立科学的民主的政府绩效评估，进一步从制度上落实社会对政府的问责。现在，北京市、广州市都成立了社情民意中心。广州市社情民意中心开业六个月，累计收件31.5万件，优秀服务的“很满意”率从25％逐月上升到48.6％。
第五，发展经济与改善民生的关系。强化政府的公共服务，归根到底，要把改善民生作为公共服务的出发点和落脚点。把改善民生看成是时代的特征，抓经济与抓民生统一起来。要在发展经济的基础上，更加注重发展社会事业，加大公
共财政投入，增强公共产品和公共服务的供给能力。逐步实现基本公共服务均等化，完善社会保障制度，注重社会公平，促进共同富裕，努力做到全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，社会和谐。如浙江省宁波市实施富民、惠民、安民等六大民生改善工程，新增财力的70％以上用于民生。在全国率先停止150项行政事业收费，十万多民营企业平稳发展，实施外来工5年培训计划，启动百万新宁波人基本素质提高工程，被评为全国“最具幸福感”的城市。
从政府理念、职能到制度的全面变革与创新
建设服务型政府，既是思想观念、价值取向的深层转变，又是政府活动方式及相关体制、制度的变革和创新；既是政府本身的自我革命，又要求公众积极参与，全社会认同；既要克服计划经济形成的权力过分集中的体制弊端，更要批判千百年来“官本位”、“权力本位”的积弊、积习和社会文化心理，是行政文化的大变革。因此，应该承认，这是一场深刻的管理革命，是整体性的现代转变。
首先，政府管理理念的深刻变革。党的十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定在论及提高构建社会主义和谐社会能力时强调，必须更新管理理念，在此基础上创新管理方式，拓宽服务领域。管理理念规范、指导政府行为，决定政府职能。有旬流行的戏文：“当官不为民作主，不如回家卖红薯”。为民作主，其实仍是封建社会的以官为本。我们说“执政为民”，这才真正体现民主，体现人民是社会的主人。建设服务型政府：归根到底是要坚信人民是公共权力的合法拥有者，政府是公共权力的受托者和代理者。对于已有几千年的封建官僚传统及其习惯势力来说，这场思想革命是极其深刻的，也是很艰巨的。过去把农民工当成另类，现在农民工有人大代表。过去为追求市容整洁把小摊贩追赶得东躲西藏，现在政府为摊贩盖凉棚，实行人性化管理。
其次，政府职能的结构重心转移。党的十一届三中全会以来，以经济建设为中心。是党和政府工作重点的转移，政府职能有所转变，但限于由计划调节转为市场调节，由直接管理转为间接管理，政府职能偏重于经济的状况并没有根本变化。政府管理以经济建设为中心，比之以阶级斗争为纲，是巨大的进步。但政府毕竟不只是一个经济主体，而是履行公共职能的公共性主体。政府不同于企业，不仅要追求经济增长，而且要协调实现社会公共利益。科学发展观第一要义是发展，基本要求是全面协调可持续。党的十七大要求健全政府职能体系，政府职能有四项，经济调节只是其一，要强化社会管理和公共服务。
第三，施政方式转变。过去以行政命令为核心、自上而下、单项式；现在政府与公民对话沟通，双向互动，创立城管义务工学会，实现人民城市人民管。过去封闭式，现在政务公开、透明、国际化。已建立重大事项的协商制度、咨询制度、政务信息公开制度、社会公示和社会听证制度。全球化要求我国协调国内治理与全球治理的关系，作为一个负责任的大国，有责任积极参与全球治理和国际合作，这些要求政府管理的现行规则与国际规则协调。加入世贸组织，其条款形式上是规范成员国之间的经济运行，实质上也规范各成员国的政府行为。过去行政审批层级多，内容和程序繁琐，现在建设电子政务，设立服务大厅，实行一站式服务，简化行政许可和审批。国务院各部门近五年取消和调整行政审批项目达692项。总之，这都表明政府职能和活动方式的深刻变化。
第四，体制和制度创新。没有体制和制度的创新，就没有服务型政府。建立了，也不可能持续有生命力。党的十六届六中全会要求健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。党的十七大进一步要求形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。2009年开始实行“大部制”，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制，政府信息公开条例出台标志着行政民主化改革的历史性进步。还有“公推直选”是领导干部选任民主化的重要突破。最近，中央政治局会议强调完善考核内容，改进考核方式，扩大考核民主，加强民意在考核中的分量，等等，都为建设服务型政府提供了制度性保障。
责任编辑侯琦
