郡县制的制度变迁、功能与当代地方治理启示
王敏
摘要：郡县制经历了从秦汉到明清的演进，对古代的政治统治和当代中国地方治理均有深远影响。既有促进地方稳定、发展，协调中央政府与地方政府的积极作用，也形成了权力过分集中、“官本位”等不利于现代政治生活的制度惯性。因此，要正视郡县制传统的制度问题，继承郡县制的精髓，更好地运用于当代地方治理实践，
提升地方社会治理水平。关键词：郡县制 制度变迁 制度功能 治理启示中图分类号：D621 文献标识码：A
自秦朝以来，县不仅在全国范围内建立起来，而且在中国古代政治制度中担任重要角色。当代的县域治理不仅承袭了传统中国的县制，还产生了新的样式。深入研究古代的县制，对于当代县域的治理和发展具有很大的借鉴作用。
1 君主专制下县制的制度变迁
诺思说，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的、用以限制人们相互交往的行为框架。郡县制作为我国古代中央集权制度体系下的一种地方政治制度，产生时间之久、运用实践之长、影响之大，值得进行探讨和研究。依据郡县制在各个历史阶段所呈现的特点的不同，将郡县制划分为秦汉、魏晋至唐朝、宋朝、明清四个阶段。
1.1 君主专制下县制的演进
秦漢时期。秦朝统一六国后，在全国范围内推行郡县制，郡县制开始正式登山历史舞台。县的内部机构开始形成，这个时期，县官的称谓视其管辖的县人口多寡而定，超过一万户的县称为县令，少于一万户的为县长。县官在这个时候就开始受郡守的节制，而县官的任命权在中央。汉承秦制，并在此基础上有所发展。县官主管教育、治安、司法、负责考核下属，定期向郡太守汇报。秦汉时期县的佐属有管文书的县丞和主管治安的县尉。汉朝又在各县设立了主管教育的学官，又依据当地情况设立盐官、铁官。县府组织有功、户等曹，依据县的大小和事务繁简设立。
魏晋至唐朝。这个时期县制出现了很大变革。县官统一称县令，不再有称谓上的区别。除了县令，还有其他形式的县官。县令出缺时，若替补者资历尚浅，则称其为知县。县衙佐属也做了具体规范，人员控制在 29人至 54人。县府组织除了日常需要的部门以外，不再设置其他职位。隋唐时朝的县官依然掌管一县的风气、司法，是百姓的父母官。隋唐时县衙佐属分别是主簿、隶事、县尉和博士，人员配置有了新变化。
宋朝时期。知县已经和县令一样，同为县官的称谓。宋朝时期的县吏设立非常灵活，如果县人口多，事务繁杂，县吏数量多，如果县比较小，县吏的数量就设置的少。县吏除了主簿和县尉等有实权的大吏以外，又设立了押司、贴司等小吏。北宋时开始设立仅次于县令的县丞，以帮助县令管理县里大小事务。宋朝的县官掌管一县的赋役、司法，是最高长官。县府机构中的司仓佐、典狱等虽然不入流品，也要通过考核后方能任用。
明清时期。明朝阶段的县官由从六品、正七品到从七品三个等级。清朝县官没有差异，统一为七品。县官和其他朝代类似，掌管一县的政务、教育、司法等相关事务。明朝县内佐属主要是八品的县丞和九品的主簿，县府组织则按照中央政府的六部设置为六房，各房吏都有了实权。经过几千年的演进，此时的县府组织达到高峰。明清时期县衙条块分割的状况更加明显，部门分化由此开始出现雏形。到了清代，县官开始聘用师爷作为自己的幕僚。
1.2
古代郡县制制度变迁的特点
1.2.1
县官权力集中
自郡县制登上中国历史的舞台以来，县官始终拥有其管辖范围内最高权力。在中央集权专制体制下，地方长官在一定区域内享有最高支配权。县官负责县域所有的事务，包括司法、刑法、赋税、教化等，一切事务，皆由县令定夺。县衙其他官吏无权替县官执行政令，必须听命于县令。《旧唐书·职官志》中将县令的职权概括为“扬风化，抚黎民，审冤屈，躬狱讼，知百姓疾苦”，县官需要职掌所有政务，是郡县制的一大特点。
1.2.2
县成为官员从政的有效平台县作为君主专制时期最低的地方行政单位，中国古代的一些著名政治家从县官做起，为官一任，造福一方，成为有志之士大展宏图的追求目标。在中国历史上，涌现了一些可圈可点的人物和案例。如明朝的王阳明、海瑞等，都在担任县令时为当地的发展做出了突出贡献。县也成了检验官员才能的重要场地，为统治者选拔出了一批杰出的文官。
1.2.3
作为最低行政机构，受上级节制
县是皇权统治的末梢，自县制成立起便遵循着皇权不下县的规则。县官由中央直接任命，在行政过程中还要受到上级行政单位的节制。无论是中央官员还是地方的郡守、知府等都有权支配县官。自上而下垂直管理的方式就是郡县制实施以来中国行政的一大特点。
1.2.4
县府组织稳中有进
县制是封建君主专制时期相对稳定的行政制度，县制始终主要由县官、县吏和衙役三个层级组成，数千年来变化幅度较小。而县吏的构成在不断调整，由汉朝时期数量庞杂到唐朝时限定为一定的人数，再到明清时期划分为刑工户等六房。县府组织经历了一系列的变革，最初是由秦汉时期的功、户、奏、辞等曹，到隋唐的司功佐、司仓佐，再到明清时期，分化为工礼兵户等六房。这些变革都根据统治的需要不断调整。
2 郡县制的功能
2.1 积极作用
第一，它有效维护了大一统格局的稳定。郡县制是秦统一中国后在全国范围内实行的地方治理模式，它大大加强了以皇权为核心的大一统格局，有效维护了皇权的至尊地位。县官主要对皇帝负责，是皇权在地方上的执行者和代理人。
第二，它有效的协调了中央与地方的关系。郡县制下，县的权力规定的较为详细，减少了与中央的矛盾。在“皇权不下县”的社会中，中央与地方权力的划分止于县级，保证了县级及以下社会具有较高的自治性，确保了基层自治、德治的运转与实施的稳定性。在小农社会，郡县制促进了当地农业经济的发展，维持了君主专制王朝的稳定。
第三，形成了“郡县治，天下安”的治理思想。君主专制体系下，治理好郡县对整个国家的稳定发展都有重大的影响，郡县制有效的维护了君主专制的统治。几千年来，皇权不下县，县衙成了皇权与百姓接触最多的地方。郡县制使得地方官难以取得足够的资源，在很大程度上抑制了地方势力的膨胀。县域是一个制度体系相对完整的区域，治理模式也比较完善。各个朝代都对县比较重视。此外，县府组织的设置深远地影响了县域制度。县衙内设置的工、刑、户等职位也成为县域部门设置的重要参照。
2.2 郡县制存在的局限性
受传统政治和社会的影响，郡县制自身也存在一些弊端。主要体现在以下几个方面。
第一，“一把手”权力集中，对其监督效能弱。地方行政机构中，一把手权力过分集中的现象，也受到了传统的行政官僚体制的影响。县官所管辖的区域小、资源有限，无法对中央形成威胁，故此中央没有对其进行全面的管控。到了王朝中期，就出现县令贪赃枉法、鱼肉百姓的现象。中央集权专制体制下，政治机构没有分化，在县级行政机构中，县衙集行政、司法等多重角色于一身，而縣官又掌握着这些权力，由此几千年来形成的传统深刻影响了中国的文化，产生了官本位等思想。从郡县制设立以来，历朝历代对县官都缺乏一套有效的监督体制。县内更缺乏有关的权力制约体系。
第二，官员的优劣直接影响当地的发展。在君主专制集权的时代，君主个人品行的优劣和才能的高低对政局有非常大的影响。在地方亦是如此，地方官的优劣直接影响该地区经济、社会、政治的优劣，地方行政层级人格化的现象十分明显。如果县令勤政爱民，赏罚分明，兢兢业业地做官，当地就会政治清明，百姓安居乐业。相反，如果县令贪赃枉法、中饱私囊，当地的经济就会出现严重失衡，百姓就会怨声载道，甚至会起来反抗贪官污吏。这种官员优劣决定当地政治发展状况的体制使县制难以取得进一步的突破。
3 古代郡县制对当代中国地方治理的启示
古代的郡县制对当代地方政治的治理依然有宝贵的经验，对于当代如何更好的有效治理地方，通过研究郡县制，可以得出以下几个结论。
3.1
一定要重视地方政治建设
在中央集权专制时期，历朝历代都十分重视地方的政权建设。他们把地方官的任命权牢牢掌握在统治者手中。只有地方治理的好，国家才能有效运转，政治统治才能得以维护。地方政权建设不仅包括官员的任命与监督，更重要的是地方组织机构的建设。中国幅员辽阔，人口众多，地方的政治直接关系到整个国家的发展。经过改革开放近 40年的发展，地方政治和社会取得长足进步的同时，也产生了一些问题。诸如区域发展不平衡、社会存在不稳定因素等。从中央到地方各级政府都不能回避这个现实，要积极寻求解决的途径。
3.2
地方政权组织必须因时变革
从秦汉至明清，郡县制几经变革，才逐步完善。当代亦是如此，政治制度需要结合当时和当地的实际情况相应的调整。任何政治制度都无法长久的适用于所有时代。作为为政者应审时度势，及时发现政治体制中的问题，并尽快予以调整。县域是距离基层最近的行政机构，体系配置非常完整，具有较强的执行力。无论是地方执政者还是中央决策机构，都必须及时关注行政机构的执行效率。如果出现现行体制与政治现实不匹配的状况，必须及时做出相应调整，以降低损失。
3.3
要学习和借鉴古代县域的治理方式
在两千多年的历史中，县制之所以有如此强大的生命力，就在于它对区域管理和治理发挥了重要作用，期间有许多宝贵的经验在当代依然有重要意义。其一，身为县官，应当勤政爱民，为官一任，造福一方，多为百姓谋福利。为人民服务是中国共产党的承诺，各级领导干部应当谨记当初为官的初衷，学习古代有作为的政治家。其二，县府组织应当精简，避免冗杂。汉朝县府功曹十分繁杂，从唐代开始精简，并逐步灵活，视当地实际情况设立。我们在处理各种政务时，应科学划分职责，合理安排职位和人数。其三，除了日常政务以外，还应当注重当地教育、文化风气的建设。只有良好的社会风气，才能推动当地的政治建设。我们不能仅仅局限于稳定社会局面的管理意识上，应当学习古代政治先贤，倡导优秀文化的传播。
4 结束语
在现代政治生活中，县依然具有重要的作用。要完善县域治理，不仅要借鉴西方的区域管理模式，更要追根溯源，深入研究郡县制在中国历史上的进程，找出它能够适应我国国情的原理。在几千年的历史中，中国也积累一些县域的管理经验，这对当代依然有积极意义。
参考文献：
[1] 曹锦清 ，刘炳辉 .郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战 [J]，东南学术，2016（6）.
[2] 万昌华 .郡县性君主专制时代论
[J]，江汉论坛，2012（12）.
[3] 韦庆远，中国政治制度史 [M]，北京：中国人民大学出版社，2005.
[4] 柏桦 .中国政治制度史 [M]，北京： 中国人民大学出版社，2011.
[5] 张创新，中国政治制度史 [M].北京，清华出版社 ，2014.
摘要：郡县制经历了从秦汉到明清的演进，对古代的政治统治和当代中国地方治理均有深远影响。既有促进地方稳定、发展，协调中央政府与地方政府的积极作用，也形成了权力过分集中、“官本位”等不利于现代政治生活的制度惯性。因此，要正视郡县制传统的制度问题，继承郡县制的精髓，更好地运用于当代地方治理实践，
提升地方社会治理水平。关键词：郡县制 制度变迁 制度功能 治理启示中图分类号：D621 文献标识码：A
自秦朝以来，县不仅在全国范围内建立起来，而且在中国古代政治制度中担任重要角色。当代的县域治理不仅承袭了传统中国的县制，还产生了新的样式。深入研究古代的县制，对于当代县域的治理和发展具有很大的借鉴作用。
1 君主专制下县制的制度变迁
诺思说，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的、用以限制人们相互交往的行为框架。郡县制作为我国古代中央集权制度体系下的一种地方政治制度，产生时间之久、运用实践之长、影响之大，值得进行探讨和研究。依据郡县制在各个历史阶段所呈现的特点的不同，将郡县制划分为秦汉、魏晋至唐朝、宋朝、明清四个阶段。
1.1 君主专制下县制的演进
秦漢时期。秦朝统一六国后，在全国范围内推行郡县制，郡县制开始正式登山历史舞台。县的内部机构开始形成，这个时期，县官的称谓视其管辖的县人口多寡而定，超过一万户的县称为县令，少于一万户的为县长。县官在这个时候就开始受郡守的节制，而县官的任命权在中央。汉承秦制，并在此基础上有所发展。县官主管教育、治安、司法、负责考核下属，定期向郡太守汇报。秦汉时期县的佐属有管文书的县丞和主管治安的县尉。汉朝又在各县设立了主管教育的学官，又依据当地情况设立盐官、铁官。县府组织有功、户等曹，依据县的大小和事务繁简设立。
魏晋至唐朝。这个时期县制出现了很大变革。县官统一称县令，不再有称谓上的区别。除了县令，还有其他形式的县官。县令出缺时，若替补者资历尚浅，则称其为知县。县衙佐属也做了具体规范，人员控制在 29人至 54人。县府组织除了日常需要的部门以外，不再设置其他职位。隋唐时朝的县官依然掌管一县的风气、司法，是百姓的父母官。隋唐时县衙佐属分别是主簿、隶事、县尉和博士，人员配置有了新变化。
宋朝时期。知县已经和县令一样，同为县官的称谓。宋朝时期的县吏设立非常灵活，如果县人口多，事务繁杂，县吏数量多，如果县比较小，县吏的数量就设置的少。县吏除了主簿和县尉等有实权的大吏以外，又设立了押司、贴司等小吏。北宋时开始设立仅次于县令的县丞，以帮助县令管理县里大小事务。宋朝的县官掌管一县的赋役、司法，是最高长官。县府机构中的司仓佐、典狱等虽然不入流品，也要通过考核后方能任用。
明清时期。明朝阶段的县官由从六品、正七品到从七品三个等级。清朝县官没有差异，统一为七品。县官和其他朝代类似，掌管一县的政务、教育、司法等相关事务。明朝县内佐属主要是八品的县丞和九品的主簿，县府组织则按照中央政府的六部设置为六房，各房吏都有了实权。经过几千年的演进，此时的县府组织达到高峰。明清时期县衙条块分割的状况更加明显，部门分化由此开始出现雏形。到了清代，县官开始聘用师爷作为自己的幕僚。
1.2
古代郡县制制度变迁的特点
1.2.1
县官权力集中
自郡县制登上中国历史的舞台以来，县官始终拥有其管辖范围内最高权力。在中央集权专制体制下，地方长官在一定区域内享有最高支配权。县官负责县域所有的事务，包括司法、刑法、赋税、教化等，一切事务，皆由县令定夺。县衙其他官吏无权替县官执行政令，必须听命于县令。《旧唐书·职官志》中将县令的职权概括为“扬风化，抚黎民，审冤屈，躬狱讼，知百姓疾苦”，县官需要职掌所有政务，是郡县制的一大特点。
1.2.2
县成为官员从政的有效平台县作为君主专制时期最低的地方行政单位，中国古代的一些著名政治家从县官做起，为官一任，造福一方，成为有志之士大展宏图的追求目标。在中国历史上，涌现了一些可圈可点的人物和案例。如明朝的王阳明、海瑞等，都在担任县令时为当地的发展做出了突出贡献。县也成了检验官员才能的重要场地，为统治者选拔出了一批杰出的文官。
1.2.3
作为最低行政机构，受上级节制
县是皇权统治的末梢，自县制成立起便遵循着皇权不下县的规则。县官由中央直接任命，在行政过程中还要受到上级行政单位的节制。无论是中央官员还是地方的郡守、知府等都有权支配县官。自上而下垂直管理的方式就是郡县制实施以来中国行政的一大特点。
1.2.4
县府组织稳中有进
县制是封建君主专制时期相对稳定的行政制度，县制始终主要由县官、县吏和衙役三个层级组成，数千年来变化幅度较小。而县吏的构成在不断调整，由汉朝时期数量庞杂到唐朝时限定为一定的人数，再到明清时期划分为刑工户等六房。县府组织经历了一系列的变革，最初是由秦汉时期的功、户、奏、辞等曹，到隋唐的司功佐、司仓佐，再到明清时期，分化为工礼兵户等六房。这些变革都根据统治的需要不断调整。
2 郡县制的功能
2.1 积极作用
第一，它有效维护了大一统格局的稳定。郡县制是秦统一中国后在全国范围内实行的地方治理模式，它大大加强了以皇权为核心的大一统格局，有效维护了皇权的至尊地位。县官主要对皇帝负责，是皇权在地方上的执行者和代理人。
第二，它有效的协调了中央与地方的关系。郡县制下，县的权力规定的较为详细，减少了与中央的矛盾。在“皇权不下县”的社会中，中央与地方权力的划分止于县级，保证了县级及以下社会具有较高的自治性，确保了基层自治、德治的运转与实施的稳定性。在小农社会，郡县制促进了当地农业经济的发展，维持了君主专制王朝的稳定。
第三，形成了“郡县治，天下安”的治理思想。君主专制体系下，治理好郡县对整个国家的稳定发展都有重大的影响，郡县制有效的维护了君主专制的统治。几千年来，皇权不下县，县衙成了皇权与百姓接触最多的地方。郡县制使得地方官难以取得足够的资源，在很大程度上抑制了地方势力的膨胀。县域是一个制度体系相对完整的区域，治理模式也比较完善。各个朝代都对县比较重视。此外，县府组织的设置深远地影响了县域制度。县衙内设置的工、刑、户等职位也成为县域部门设置的重要参照。
2.2 郡县制存在的局限性
受传统政治和社会的影响，郡县制自身也存在一些弊端。主要体现在以下几个方面。
第一，“一把手”权力集中，对其监督效能弱。地方行政机构中，一把手权力过分集中的现象，也受到了传统的行政官僚体制的影响。县官所管辖的区域小、资源有限，无法对中央形成威胁，故此中央没有对其进行全面的管控。到了王朝中期，就出现县令贪赃枉法、鱼肉百姓的现象。中央集权专制体制下，政治机构没有分化，在县级行政机构中，县衙集行政、司法等多重角色于一身，而縣官又掌握着这些权力，由此几千年来形成的传统深刻影响了中国的文化，产生了官本位等思想。从郡县制设立以来，历朝历代对县官都缺乏一套有效的监督体制。县内更缺乏有关的权力制约体系。
第二，官员的优劣直接影响当地的发展。在君主专制集权的时代，君主个人品行的优劣和才能的高低对政局有非常大的影响。在地方亦是如此，地方官的优劣直接影响该地区经济、社会、政治的优劣，地方行政层级人格化的现象十分明显。如果县令勤政爱民，赏罚分明，兢兢业业地做官，当地就会政治清明，百姓安居乐业。相反，如果县令贪赃枉法、中饱私囊，当地的经济就会出现严重失衡，百姓就会怨声载道，甚至会起来反抗贪官污吏。这种官员优劣决定当地政治发展状况的体制使县制难以取得进一步的突破。
3 古代郡县制对当代中国地方治理的启示
古代的郡县制对当代地方政治的治理依然有宝贵的经验，对于当代如何更好的有效治理地方，通过研究郡县制，可以得出以下几个结论。
3.1
一定要重视地方政治建设
在中央集权专制时期，历朝历代都十分重视地方的政权建设。他们把地方官的任命权牢牢掌握在统治者手中。只有地方治理的好，国家才能有效运转，政治统治才能得以维护。地方政权建设不仅包括官员的任命与监督，更重要的是地方组织机构的建设。中国幅员辽阔，人口众多，地方的政治直接关系到整个国家的发展。经过改革开放近 40年的发展，地方政治和社会取得长足进步的同时，也产生了一些问题。诸如区域发展不平衡、社会存在不稳定因素等。从中央到地方各级政府都不能回避这个现实，要积极寻求解决的途径。
3.2
地方政权组织必须因时变革
从秦汉至明清，郡县制几经变革，才逐步完善。当代亦是如此，政治制度需要结合当时和当地的实际情况相应的调整。任何政治制度都无法长久的适用于所有时代。作为为政者应审时度势，及时发现政治体制中的问题，并尽快予以调整。县域是距离基层最近的行政机构，体系配置非常完整，具有较强的执行力。无论是地方执政者还是中央决策机构，都必须及时关注行政机构的执行效率。如果出现现行体制与政治现实不匹配的状况，必须及时做出相应调整，以降低损失。
3.3
要学习和借鉴古代县域的治理方式
在两千多年的历史中，县制之所以有如此强大的生命力，就在于它对区域管理和治理发挥了重要作用，期间有许多宝贵的经验在当代依然有重要意义。其一，身为县官，应当勤政爱民，为官一任，造福一方，多为百姓谋福利。为人民服务是中国共产党的承诺，各级领导干部应当谨记当初为官的初衷，学习古代有作为的政治家。其二，县府组织应当精简，避免冗杂。汉朝县府功曹十分繁杂，从唐代开始精简，并逐步灵活，视当地实际情况设立。我们在处理各种政务时，应科学划分职责，合理安排职位和人数。其三，除了日常政务以外，还应当注重当地教育、文化风气的建设。只有良好的社会风气，才能推动当地的政治建设。我们不能仅仅局限于稳定社会局面的管理意识上，应当学习古代政治先贤，倡导优秀文化的传播。
4 结束语
在现代政治生活中，县依然具有重要的作用。要完善县域治理，不仅要借鉴西方的区域管理模式，更要追根溯源，深入研究郡县制在中国历史上的进程，找出它能够适应我国国情的原理。在几千年的历史中，中国也积累一些县域的管理经验，这对当代依然有积极意义。
参考文献：
[1] 曹锦清 ，刘炳辉 .郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战 [J]，东南学术，2016（6）.
[2] 万昌华 .郡县性君主专制时代论
[J]，江汉论坛，2012（12）.
[3] 韦庆远，中国政治制度史 [M]，北京：中国人民大学出版社，2005.
[4] 柏桦 .中国政治制度史 [M]，北京： 中国人民大学出版社，2011.
[5] 张创新，中国政治制度史 [M].北京，清华出版社 ，2014.
