关于实行省直管县行政体制的思考

    张存俭　陆保良

    [摘要]推进省直管县体制改革，是促进区域经济快速协调发展、构建和谐社会的必然选择。本文探讨了实行省直管县行政体制的重大意义、理论实践依据、条件可行性以及亟待解决的问题。

    [关键词]地方行政体制；省直管县；改革

    [中图分类号]D262

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672-2426(2009)09-0048-04

    2005年6月．国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方．可以推进‘省直管县试点”。十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”；“理顺省级以下财政管理体制．有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”2009年中央一号文件明确提出：“推进省直接管理县(市)财政体制改革．将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。”由此可见，实行省直管县，是今后我国行政体制改革的一项十分重要的内容。本文拟对实行省直管县的意义、依据、可行性等问题进行探讨，希望有助于深化地方政府体制改革，更好地实现地方经济和社会的全面协调可持续发展。

    一、实行省直管县行政体制的重意义

    现阶段，我国地方政府积极实行省直管县行政体制．有着极其重大的意义。

    1是克服机构重叠，减少行政成本的需要。“市”成为一级实在的政府后，按照我国科层制设置要求就相应地增设了人大、政协等权力组织，扩充了相关的职能部门．造成管理层次多、管理幅度小、增加行政成本的现象。推行市管县以后，我国行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来可以直接沟通，但现在都要经过地市级中转。很显然，信息传递多了一个中间环节，影响了信息传递的速度，也增加了行政管理的成本。实行省直管县，最终减少市地级这个行政层次，可以节约人力、物力、财力，从而大幅度降低行政成本。

    2是扩大县的自主权，推动城乡经济协调发展的需要。实行省管县体制，实质上是对公共行政权力和社会资源的重新配置，从根本上促进县域经济的发展。在实行市管县体制下，市县之间有了明确的隶属关系和等级关系。由于市县都是一级相对独立的经济利益主体，一旦牵涉到利益关系，地市级城市往往利用其有利的行政地位，以各种形式侵夺县的利益。因此，在市管县体制下，县普遍认为，市对市区和县有亲疏之分，市领导县不是市帮县、市带县，而是“市卡县”、“市吃县”和“市压县”，其结果是严重压抑了县级的积极性和创造性，制约了县域经济的发展。这也是导致城乡发展不协调的重要体制原因。要贯彻落实党的十六大提出发展壮大县域经济，实现城乡统筹和科学发展，就必须克服这一体制性的根本障碍，对县域经济发展作出合理的制度安排．推行省直管县的行政体制。

    3是转变政府管理职能．提高政府管理效率的需要。行政学揭示出这样一条规律．管理幅度与管理层级之间存在着一种内在的对应关系，即在地方政府组织系统中，管理幅度大就会减少管理层级，相反，管理幅度小就必然增加管理层级。而管理幅度大小，既受技术条件的制约，也受管理目的和管理理念的影响。在传统社会，受交通、通讯等技术条件的限制，管理手段比较落后，组织的管理幅度不可能太宽，必须增加管理层级，实行层层控制，这就成为维系组织运行的必然选择。在现代社会，交通和通讯技术比较先进，不仅大大提高了组织的控制手段和控制能力，而且也为扩大组织的管理幅度提供了强有力的技术支撑。与此同时，当今世界日趋激烈的国际竞争和市场竞争，要求政府由过去自上而下的控制型组织转变为自主创新型组织，要求组织结构向扁平化方向发展。这是一种适应经济、政治发展和社会变革的全球性潮流。组织结构的扁平化，毫无疑问会促使地方政府管理更加符合实际，更加机动灵活，更加富有创新精神，从而大幅度地提高地方政府管理系统的效能，提高行政效率。

    4是克服市管县体制各种弊端，创新行政管理体制的需要。1982年以来在我国推行市管县体制，是一定历史条件下的产物。它带有明显的计划经济体制色彩，其根本目的是借用行政手段推动城乡经济共同发展。26年来的实践表明，市管县体制只是在一些地方部分地实现了改革的预定目标，而在许多地方暴露出一些预料不到的问题：一是市管县体制不仅扩大了各中心城市的行政“地盘”，而且由于管理县的市权力比较大，导致一些中心城市随意向外扩张，造成了大量的土地资源浪费。二是在计划经济体制下所形成的一系列维系“城市偏向政策”的制度并没有改变。由于城市政府职能转变不到位，没有真正达到“以城带乡”、“城乡互补”的共同协调发展的目的。三是市管县体制下建立起来的市县行政隶属关系加剧了市县之间的矛盾。由于市对县的领导主要不是建立在市依靠自身强大经济实力对县的辐射上，也不是建立在市凭借自身的资本、技术、信息和文化优势给周边的县提供全方位的服务上，而是建立在行政隶属关系加强对“县”的领导，对县域经济发展施加过多的不必要的行政干预，从而加剧了市县之间的矛盾。在个别地方，市县之间的利益冲突还引起市县关系的紧张，对社会稳定产生了极为不利的影响。四是市与县在发展问题上具有同构性。在较发达地区，由于县有足够的经济实力和市抗衡，导致相互之间各自为政，各谋自身的发展，造成严重的重复建设和产业结构的趋同，既浪费了资源，又降低了经济发展的整体效益。因此，要克服市管县体制的各种弊端，就必须改革市管县体制，实行省直管县的行政体制。

    二、实行省直管县行政体制的理论和实践依据

    研究省管县问题，必须明确一个概念：“省管县”改革是指：省、市、县三者县”二级管理体制，对县的管理由现在的“省管市一市管县”模式变为“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。我们要改革的“市管县”体制中的“市”特指“一般的地级市”，而不含宪法中所规定的“直辖市和较大的城市的市”。从研究试验成果来看，实行省直管县行政体制有以下理论和实践依据：

    (一)实行省直管县行政体制的理论依据

    1生产力决定论。影响行政结构的最重要因素是生产力发展水平和经济管理体制，其中生产力发展水平对行政结构起决定性的作用。就代表生产力发展水平的基础设施而言，在过去，受交通、通讯等技术手段和发展水平的限制，上下政令传递较慢，为了实行有效的管理控制，在省、县之间设置地区行

    署或地级市是很有必要的。如今，现代化的高速公路、铁路系统、因特网等先进便捷的设施，使时空范围大大压缩，这就为减少行政管理层级和扩大行政管理幅度奠定了物质基础。行政管理结构也应当尽快向国际惯例和国际先进水平靠拢，逐步由“四级制”向“三级制”过渡。

    2经济体制决定论。在过去计划经济体制下，计划管理项目涵盖国民经济和社会的方方面面，对经济社会领域几乎是无所不包，无所不管，而所有这些由省直接计划管理到县的确有难度，因此不得不增加行政层级，缩小省级的管理幅度。现在我国已经基本建立了市场经济体制，市场发育日趋成熟，市场对经济要素的配置整合、优化发挥着基础性作用，过去的无限政府已变成了今天的有限政府，计划经济体制作为“市管县”的体制性基础已经不存在了，所以“市管县”体制也应该淡出。

    3行政效率决定论。行政科学的一般原理认为：行政层次越多，管理成本就会越高，行政效率反而越低。因而世界上大多数国家的地方行政体制实行“两级制”，即州(郡)——县，县以下为地方自治组织，我国则为“省一市一县一乡四级制”。市管县，行政层次过多，特别是市县职责不清，市对县过分干预，县级的自主权越来越小，影响县域经济的快速发展。因此，改革“市管县”体制势在必行。

    4系统结构决定论。有关专家根据统计模型运算得出的优化结论认为，我国上一级行政单位与下一级行政单位之间的行政管理关系由目前的“省一市一县”三级管理体制转变为“省一市、之间的数量之比(即行政管理幅度)应为1:50。而现在的实际情况是，我国一个省平均只管理10个左右的地级市，省与市之间的管理幅度仅为10，而市与县之间管理幅度平均为5—6，管理幅度明显过小，与1:50的优化管理幅度相比相差太大。要达到优化管理的目标，只有减少管理层级，增加行政管理幅度。

    5城乡统筹发展决定论。城市是人口和资源高度集中的经济、社会空间，在产业上以二、三产业为主，居民绝大部分为非农人口；而县域则是人口和资源较为分散的经济社会空间，在产业上以一、二产业为主，农业人口所占的比重较大。由于“市管县”体制主要依靠权力性手段来维持，存在着城市侵占县级农村地区利益的趋向。市、县垂直管理导致了城乡分层和两极化，不利于城乡均衡发展。而市、县平行管理则有利于城乡的资源平衡配置，实现均衡发展。科学发展观要求统筹城乡发展，只有市、县在体制上实现平等，才能从根本制度上实现发展机会的平等。

    6依法治政决定论。“市管县”体制不适应市场经济的法治原则．从中央与地方的权力划分来看。中央管宏观．即法律和宏观经济社会政策的制定；省级政府管中观；县级政府管微观，即法律的实施和政策的执行。《宪法》规定地方行政区划分省、县和乡镇三级，但没有规定地级市可以管县。可以说，省直管县具有宪法依据；相反．市管县则没有宪法依据。政府层级过多，存有诸多弊端：(1)上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达。(2)中央下放的权力，很容易被中间环节截留．致使县级的自主权难以得到落实。(3)不符合当今世界组织结构扁平化的趋势，不利于调动市县和乡镇政府的主动性和创造性。中央、省、县三级分权和职能定位无论在法律上还是在现实中都非常明晰。解决政府层级过多的问题，唯一出路就是用“减法”，严格按照《宪法》规定，实行由省直接管理县的行政体制。

    (二)实行省直管县行政体制的实践依据

    1国外地方行政体制的实践依据。美国长期以来保持联邦～州一地方的三级政府框架，并以此配备国家三级财政体制且相对独立；法国自20世纪80年代实行地方行政区划改革以来，采取了从中央一大区一省一市镇的四级政府模式．这四级政府已经是发达资本主义国家中纵向层次最多的了；德国政府结构自上而下划分成联邦、州和地方三级政府，实行三级独立财政体制，即联邦政府、州政府和地方政府均在财政管理上拥有独立权力，互不依赖。

    2中国地方行政体制实践的依据。综观中国历史，我国只是在很短的时期内建立过多级行政层次，在更加广大的历史空间内我国政府的行政层级一直保持在三层上下。据统计，从秦至民国末2100多年，我国地方政权有290年为两级制，占13.6％；有610年为虚三级制，占28.7％；有600年为三级制，占28.2％；有276年为三、四级并存制，占13％；有350年为多级制，占16.5％。放眼全世界，中国的五级行政体制也是独一无二的。特别是中国改革开放以来，1992年发端，2002年形成高潮，中国的浙江、湖北、广东、安徽、山东等省市实行“强县扩权”、推行省管县的财政体制。并在经济管理方面形成了近似于“省管县”的三种改革模式：一是人事、财政、经济管辖权综合下放模式，以浙江省为代表，这种改革模式的成效是显著的；二是财政权单一下放模式，以湖北省为代表，是一种非常有益的尝试，改革取得了明显成效；三是权力全部下放模式．以海南省为代表，这是一种比较彻底的改革模式。前两种渐进式改革模式仍然处于改革的中间阶段，第三种“省管县”模式是改革的最终目标。可以说，强县扩权“体制经过多年的运行，取得了显著成效；行政效率提高了，经济上的自由度增大了，发展活力增加了，财政调控能力增强了。”应该说，多年来有效的实践和探索，为实行省直管县行政体制提供了成功的实践依据。

    三、实行省直管县行政体制的条件及可行性

    行政管理层级与幅度并不存在绝对的标准，必须根据本地的地理位置、经济发展水平、技术条件以及政府职能等多种情况来考虑。随着我国国民经济发展水平的迅速提高，实行省管县体制的基本条件已经具备。

    1实行省管县体制的经济和政治体制条件已经基本具备。随着30年来改革开放的深入及市场经济体制的逐步完善，市场经济打破了传统体制下的政府管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。事务性工作明显减少，上级政府不再向下级政府分配物资和下达计划指标。特别是近些年，行政审批制度改革取得了较大进展。这从根本上减轻了中央和省级政府的工作量，为省直管县提供了可能。省级政府及其所属部门的管理幅度可以增大，省完全有能力直接领导几十个县。2009年中央一号文件明确提出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。”目前全国经济发展、政治稳定，政府改革力度加大，基本具备了进行省直管县改革的一些条件及可行性。

    2实行省管县体制的基本物质技术条件已经基本具备。现代交通和通讯的快速发展使得省与县之间的实际空

    间成倍地缩小，省县政府之间传递信息的流程明显缩短，联络已相当便捷。现代交通工具的发达，使得省与县之间的空间距离变得越来越短。以经济较发达的山东为例，目前省府所在地济南东到威海4小时、西到菏泽2小时、南到临沂2小时、北到德州1小时．已经形成了4小时交通圈。可以说，省直接领导县的技术性障碍已经打破。

    3实行省管县体制的经济社会环境已经基本具备。山东一直被认为是全国经济发展最好的省份之一。2008年全省实现生产总值(GDP)31072.1亿元，比上年增长12.1％，高出全国3.1％。地方财政一般预算收入1956.9亿元，比上年增长16.8％。居民储蓄存款余额为14382.2亿元，占全国的6.6％，新增额及同比多增额均创十年新高。城镇居民年人均可支配收入为16305元，高出全国524元；农村居民年人均纯收入5641元，高出全国880元。经济的平稳较快增长，财政收支结构的趋优，城乡居民生活水平改善提高，这为进行省管县改革提供了较为宽松的经济社会环境。

    4实行省管县体制的理论和实践支持条件已经基本具备。如前所述，公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看，政府逐渐扁平化管理也是大势所趋，最终有利于减少行政成本和提高行政工作效率。去年10月在中国行政管理学会第五次全国代表大会上国务委员、国务院秘书长马凯指出，要进一步探索省直管县的行政体制，管理半径大一些、扁平化一些，方向定了，步子就好迈了。

    回顾省管县的历程，也可以看到省管县实践经验的可行性。浙江1983年始在财政上实施省直管县。并分别在1992年、1997年、2002年、2006年四次对经济强县进行扩权，使之拥有更大的财政、经济和社会事务管理自主权。2005年浙江省将县(市)党政一把手的任命权收归省管。从而强化了省对县的直接管理权限。通过改革促进了省域经济协调发展。2007年5月。安徽省政府宣布无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点，标志着“省管县”改革在全国范围内正式开始。2003年12月，山东省出台了《关于加快县域经济发展的意见》，列出了30个经济强县和30个经济欠发达县，分别明确采取不同的扩大经济自主权的政策，使县级地方财政收入达到1197.6亿元，比上年增长18.4％，其中，47个县(市、区)地方财政收入超过10亿元。山东“扶弱促强”实践证明：有利于增强县域经济发展的自主性；有利于增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性；有利于增强地方政府政策信息传递的时效性。正如今年5月31日在全省政府机构改革大会上省委书记姜异康讲的那样：“要进一步理顺关系，落实责任，把可以交给市、县政府管理的事权放下去；推进省直接管理县的财政体制改革试点，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限”。自2002年起，湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省也先后开始了“扩权强县”的改革。截至目前，全国有23个省市实行了“省管县”试点，覆盖面超过了全国非民族自治区域的2/3。这些探索，为实行“省直管县”提供了良好的借鉴。

    四、实行省直管县行政体制亟待解决的主要问题

    1理性务实的制度设计。一些专家认为，在社会转型时期，对落后制度的冲击往往比较重要，而随着市场经济体制的确立．对新制度的设计和完善往往变得更为关键。“省管县”不是全新的设计，更不是拍脑袋设计出来的东西。它本身就有一种延续性、现实性。大家知道，中国历史上有2200多年历史的郡县制，原本就具有极强的生命力，“不论朝代如何兴替，政府体系如何变化．县级政府始终是最稳定的一个层级”。“省管县”不是一个无可挑剔的制度，它只是利弊权衡之后的选择。实行省直管县后，浙江的县域经济确实发展得比较好，关键在于它们有一个好的制度枢架，有明确的省、县的职责定位。有切实可行的“两保两挂”、“二八分成”的具体设计，即在确保中央“两税”完成和县财政收支平衡的前提下，实行省补助、奖励与地方收入挂钩的办法，地方收入增长越多，省财政的补助奖励也就越多．省县财政增量采取“二八”分成方法。还要有对关键部位细节安排的周全考虑，没有理性务实的制度设计及适度的制度扬弃，就很难达到省管县的预期效果。

    2积极稳妥的改革步骤。从国家层面来看．目前省直管县改革的政策限于“有条件的地方可以推进试点”的阶段，还需要各地的实践经验。从理论探讨的角度来看，省直管县改革，第一个步骤是目前改革试点的各省主要对试点县的财政进行直管、直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤应当是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能。第三个步骤是市的改革，扩大市辖区范围，临近的县或镇乡或可改为市辖区，整合市级城市的经济社会发展。总的方向是，适时撤销传统意义上直管县的地级市，市县分管，实现省直管县。

    3坚持市、县分治的思路。推进省管县体制改革的主要内容是实行“市县分治”．“市县分治”将改变原来市县的行政归属和管理理念，市县脱钩，省直接领导县。具体要解决好三个问题：一是明确市、县关系职能。从行政建制角度。恢复市(地)、县的本来属性，它们不再具有行政隶属关系，各自管理本辖区范围内的事务。市的职能有增有减，县的职能也要合理扩充。按照国际通例，市是城市型的行政建制，县是广域型的行政建制。市作为城市型的政区，主要管理本市的市区和郊区，不再管理农村区域；县作为广域型的政区，直接管理县属的乡镇。实行“市县分治”，将立足于让“市”和“县”处在一个相对公平的地位上，二者通过市场力量进行优化重组，以达到加快区域经济发展的目的。二是合理确定市的行政级别。实行省直管县体制，这并不意味着马上撤销地级市．只是撤销市管县行政体制，地级市目前仍然保留。确定市的行政级别至少有两种思路：维持现状，即已经是地级市的仍然为地级市。但要注意解决为了实行市管县才升格为地级市且规模较小市大县不服的问题。重组市辖区建制，需要对市和市辖区的机构、规模和职能等进行调整，或在原来城区内按地域和产业原则进行调整增设，或将邻近的县划为5个左右的市辖区，以拓展城市发展空间，进一步发挥区域中心城市在经济社会发展中的重要作用。三是加强县级党委政府创新能力建设。瑞典人汤姆·R·伯恩斯在《结构主义的视野：经济与社会的变迁》中指出，“由规则系统引起的权力分配可以在不同程度上被认识和利用。”这种认识和利用的程度就决定了权力赋予的效果，而这种效果的达成又取决于县级党委政府自身的创新能力。“这种(能力)差异使某些

    参与者比其他人更有能力建构积极性的增长(例如学习与技术发展过程)，更有能力阻止或抑制他们活动系统中的停滞或“萧条”的“恶性循环”。所以实行省管县的过程之中，县级党委政府组织创新能力的建设务必要进一步加强。

    4建立省对县的监督管理机制。具体来说，加强对县财政的约束，建立对县财政的立体监管体系。全面掌握县级财政基本情况，促进县级财政科学、合理安排预算；建立科学的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度；建立合理的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。避免县级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。加强省对城乡规划建设调控权，妥善协调县域内部以及县域与周边区域的关系，促进生产要素的合理分工和流动，实现资源集约利用和城镇有序发展，避免县域层面开发遍地开花和无序建设。

    5地方省级行政配套改革。如果省直管县改革有实质性进展，在客观上又提出一个非常重要的问题，省直管县能不能管得过来?目前。省区内市县数超过100个的有24个省区，市县数在49个之下的有9个。现在的山东省级区划里县级单位有140个，河北省内的市县数多达185个。应该说。我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大。从理论及实践的情况来看．省直管县的有效管理大体应在50个左右．省直接面对如此多的县，也会有不少问题。如果坚持推进省直管县的行政体制改革，这就需要把省级区划单位缩小，或者以地域空间为基础兼顾经济、环境、传统和习惯等因素合并某些偏远地区的过小的县(市)，或者把市级城市的区县个数增至五至六个。以减少省直接领导县的数量．这样山东省政府还要管理50多个市(地市级)、县。借鉴中外区划的经验，中央可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，至少应达到50个左右省级单位的空间，从发展方向上看，“广建诸侯而少其力”，这样有利于发挥中央和地方政府两方面的积极性。因此，改革省级行政区划体制。增加省级区划的数量．缩小省区面积和管辖人口，是发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治、合理开发自然资源和实现国家长治久安的必然要求，也是减少行政层级、实行省直管县的重要条件。

    省管县改革涉及到省级政府的管理幅度、地级市政府利益分配、行政区划调整、机构改革、人员分流等众多复杂问题，是一个十分艰巨的系统工程，不可能毕其功于一役。但是，只要我们理论工作者和实际工作者从实际出发，积极探索，善于总结，就一定会深化省管县体制改革，再创我国经济社会发展的体制新优势。

    参考文献：

    [1]薄贵利．稳步推进省直管县体制[J]中国行政管理，2006，(9)

    [2]徐竹青．省管县建制模式研究——以浙江为例[J]中共浙江省委党校学报，2004．(6)

    [3]岳文海，推进“省管县”体制改革的可能与实践[J]领导科学,2005,(16)

    [4]孙学玉，伍开昌构建省直接管理县市的公共行政体制——一项关于市管县体制改革的实证研究[J]政治学研究，2004．(1)

    [5]张占斌，省直管县的新走向|J]决策，2006，(1)

    [6]林楠，胡作华．省管县引发新一轮制度探索[N]．瞭望新闻周刊，2006-3-6

    [7]罗湘衡．对“市管县”和“省管县”体制的若干思考[J]．地方财政研究，2009．(4)

    [8]庞明礼“省管县”：我国地方行政体制改革的趋势[J]．中国行政管理，2007，(6)

    [9]贵杰．浙江“省管县”财政体制及其对我国行政体制改革的启示[J]江苏行政学院学报，2008，(1)

    [10]山东省统计2008年山东省国民经济和社会发展统汁公报[N]．2008菏泽统计报告，2009-4-1

    责任编辑侯琦