2014年美国国会中期选举对中美关系影响预估

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    014年11月4日是美国的中期选举日，届时国会众议院全部435位议员及6位无投票权代表、国会参议院36位议员、36个州的州长、3个属地的行政长官、46个州的州议会等都将面临改选，可谓是仅次于总统大选的重要政坛洗牌，直接牵动着奥巴马政府内政外交的走向，并将对中美关系的稳步发展造成重要的影响。

    2014年国会中期选举

    的主要影响因素

    作为美国政治的“停车检修”，中期选举多以美国内政外交的重大挑战作为核心议题。[1] 从2014年国会中期选举的发展态势看，经济与就业形势、奥巴马及其民主党的民意压力以及共和党的竞选战略与内部整合等因素，共同塑造着选举结果。

    第一，选民对经济与就业形势的主观感受直接左右选举。根据美国劳工部公布的数字，2014年以来每月新增就业岗位水平呈现出在波动中攀升态势，其中4月新增30.4万个岗位，是2012年1月以来的最高水平。同期失业率则持续下降，自2013年12月以来一直低于7%，2014年9月的失业率已降至5.9%，回到了金融危机爆发之前的水平。但选民没有感受到收入及生活水平提高等实在的好转，他们对经济与就业情势仍抱有更高期待，民主党选情因而也并未明显好转。

    第二，奥巴马的民意满意度低拖累民主党选情。一般而言，中期选举是对在任总统政绩的“民意大考”。[2] 盖洛普长期跟踪民调显示，奥巴马第二任期以来的满意度总体上持续下降，不满意度则持续上升。进入2014年以来特别是临近选举时，奥巴马在医改网站瘫痪、退伍军人事务部医疗丑闻、得州边境非法入境移民危机、弗格森种族骚乱、乌克兰危机、伊拉克及中东乱局甚至是应对埃博拉病毒疫情等国内外事务上的表现也直接牵绊了其满意度，2014年10月6—12日的较新数字显示其满意度已跌至41%、不满意度为55%。[3]

    第三，竞选策略与内部整合是共和党能否落实优势的关键。对共和党而言，2014年中期选举是扩充华府权势的重要选举，更是2016年大选的前哨战，经济与就业、奥巴马全民医改两个议题成为共和党在2014年选战阻击对手的有效抓手，而其他议题则扮演着“侧应”的辅助角色。相对于竞选议题设置的明确，共和党党内整合问题更为严峻，茶党仍旧扮演着重要角色。以国会参议院选举为例，12位谋求连任的共和党籍议员中就有6位在初选中面临茶党支持参选人的挑战。又如在国会众议院选举中就出现了多数党领袖埃里克·坎托（Eric Cantor）在初选中意外惨败给茶党候选人的情况，这是自1899年国会形成党团领导机制以来的首次。[4] 茶党势力在本次中期选举中的持续发酵虽并未产生决定性影响，却也暴露了共和党党内分歧的加深，为其未来发展方向增添了更多变数。

    2014年国会中期选举

    结果及其政策影响

    根据目前第113届美国国会两院中两党席位对比情况观察，结合历史经验预估，共和党在两院存在着不同程度的优势，本次选举不但无法扭转目前华府的府会分立僵局，甚至可能导致更为紧张的对峙局面。

    共和党的优势不但体现在可以保持国会众议院多数，还存在着在国会参议院翻盘的较大可能。就国会众议院选情而言，自1856年民主、共和两党竞逐的政党体系形成以来，只有四次中期选举令总统党获得了更多众议院席位，即1902年（198席增至207席）、1934年（313席增至322席）、1998年（207席增至211席）及2002年（221席增至229席），但这四次获益无一改变了国会众议院两党的基本实力对比。同时，这四次中期选举中总统党平均仅实现了7.5个席位增长，最多也只为9个席位，低于本次选举中民主党在国会众议院翻盘所需的17席，据此可推断民主党获取在国会众议院多数的机会极其微弱，共和党将保持多数地位。历史经验还表明，1856年以来总统所在党在中期选举中国会众议院席位的平均变化为减少36.47席。这就意味着，2014年中期选举后共和党可能增加席位，但应当与三分之二的“超级多数”即290席存在一定差距，在新一届国会中仍无力推翻总统否决。就国会参议院选情而言，民主党维持多数的难度较大，共和党翻盘的可能性持续增加。共和党则基本确定赢得南达科他、西弗吉尼亚及蒙大拿三州，从而将参议院席位增至48席，因而存在较大获胜可能的艾奥瓦、阿肯色及路易斯安那三州席位将是关键所在，如果全部斩获，则可实现51席的多数。同时，共和党在科罗拉多、阿拉斯加、北卡罗来纳等席位上也具有一定竞争力。总体而言，即便共和党在参议院翻盘，也应该只能维持微弱优势的多数地位。

    基于对本次中期选举结果的预估，府会对峙的华府僵局不但不会有所改善，甚至可能跌入“强分立”的更糟情景，这无疑为奥巴马最后两年的内外政策执行和战略布局制造了巨大成本与不确定性。就内政事务而言，由共和党主导的国会众议院或两院将与奥巴马持续角力。在财政议题上，2015财年（2014年10月1日开始）的拨款法案无法在中期选举前获得批准，已由众议院动议、经参议院通过，以延续拨款法案方式暂时延长拨款至2014年12月11日。2015年新国会开幕后还需审批2015财年的正式拨款，届时党争是否会再次导致政府关门危机需要密切观察。而2015年3月15日债务上限到期，届时会上演新一轮两党妥协。[5]

    在医改议题上，即便共和党控制国会两院也难以在立法意义上推翻奥巴马医改，但或将诉诸司法诉讼以及行政执行手段修正甚至阻碍该计划的实施。在移民议题上，虽然面对拉美裔的激增，两党出于选举考虑都具有推进的动机，但共和党可能更为强调边境安全议题，并在针对移民的医疗制度持极为保守立场，因而在奥巴马任内推进成型的可能性比较有限。就外交事务而言，奥巴马在2013年10月因关门危机而缺席亚太峰会所表现出的“内向化”，即外交政策与战略布局受限于内政的趋势，在2014年中期选举期间和其后将更为鲜明。目前看，奥巴马政府的亚太战略和中东政策都已不同程度地受到了国内政治特别是选举政治的牵动。作为亚太再平衡战略重要组成部分的“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP），在选战背景下招致民主党党内高层和一部分共和党的强烈反对，迟迟无法得到国会的“贸易促进授权”，这也增加了TPP最终在国会两院顺利通过和有效实施的难度。此外，国会在中东事务上的介入日益加深，特别是在伊朗核问题、班加西美使领馆遭袭击事件以及打击“伊斯兰国”组织等议题上都存在不同程度上的干预。

    2014年国会中期选举

    与中美关系

    2014年国会中期选举作为美国政治的一次重要洗牌，势必会对美国对华政策与中美关系走向造成某种程度的影响。

    第一，关键涉华议员新陈代谢，持续扮演“不和谐音”。一方面，“涉华连线”组织在中期选举中将发生构成变化。在国会众议院方面，127位台湾连线成员中的17人（13.39%）、38位中国连线成员中6人（15.79%）以及44位美中工作小组成员中的8人（18.18%）不再连任。三个涉华连线成员的不谋求连任率均高于国会众议院整体水平（9.43%）。国会参议院台湾连线现任25位成员中则有11位的席位将面临改选，其中5位谋求连任、4位宣布退休，其改选率和不谋求连任率也高于参议院整体水平。这就意味着，新一届国会中的涉华连线将面临较大规模的重组，为国会在中美关系中的负面影响带来新的观察点。另一方面，本次中期选举将导致某些国会关键涉华议员个体的新老交替。目前看，将离开国会的关键涉华议员包括长期抨击中国人权的弗吉尼亚州国会众议员弗兰克·沃尔夫（Frank Wolf）、多次炒作人民币汇率议题的缅因州国会众议员迈克·米肖（Mike Michaud）以及猛烈抨击中国人权议题的密歇根州国会众议员克里·本蒂沃利奥（Kerry Bentivolio）等人。这些涉华议员的离开，可能暂时减缓负面涉华行为，但其后有资历略浅者“接班”。

    第二，中国议题回归美国选举政治舞台中心，为中美关系埋下隐忧。在20世纪90年代的多个选举中，中国议题以“最惠国待遇”、“加入世界贸易组织”等形式出现、充当了当时经济、医改、弹劾丑闻等主要议题的陪衬。2008年金融危机之后，反恐议题地位由高点持续下降，经济与就业议题再次回到美国选举政治的首要地位，随之而来的是对中国议题的关注度和曝光度再次上升。2006年中期选举前后，人民币汇率议题被反复加以炒作，两党政治人物将中美贸易失衡归罪于中国对人民币汇率的“人为控制”，希望通过施压，促使人民币汇率升值，削减中国的经贸优势。2010年中期选举期间，两党多位国会议员甚至是领袖纷纷抛出攻击中国的竞选广告，将美国经济颓势归罪于中国的“恶意竞争”。中国议题所呈现出的“回归”态势，足以证明中国议题在当今美国政坛上不仅仅是一个外事议题，更是一个美国国内经济与就业议题的外化延伸。

    选举期间对中国议题的大肆负面炒作导致了一系列对中美关系不利的后果。在选举年当年，美国国内政治气氛被过分渲染，对中美进一步推进双边合作、中国企业在美国特别是州和地方层次的投资等都将带来不可估量的负面成本。同时，虽然美国政治人物当选后并不能完全兑现竞选承诺，但中国议题却可能是其展现“诚信”的重要领域。相对于其他国内议题，在国会内推动中国议题的难度较小、成本较低，而且还能吸引媒体眼球，甚至能为下次选举连任做铺垫，因此某些国会议员有将“炒作中国议题”常态化的趋势。[6] 此外，对于国际视野有限的普通美国公众而言，旷日持久的选举无疑是一次“政治教育”，使其对华态度持续恶化。[7]

    第三，亚太战略和中美关系有可能成为奥巴马的外交遗产，国会在其中所扮演的角色越发关键。2014年中期选举之后的奥巴马将面临更为糟糕的府会僵局，在内政议题上举步维艰，在外交议题上则可能因为分歧略少而放手一搏。从目前中东和亚太两个热点地区观察，中东事务受制于美国国内犹太利益团体的影响较大，而亚太事务则相对更具空间。就奥巴马而言，正是他在第一任期推出了美国长期谋划的“亚太再平衡”战略，因而也有理由在第二任期继续强化推动，以主导亚太秩序维系美国全球领导力，打造其外交遗产。

    在亚太战略中，美国对华政策以及中美关系显然是重中之重。面对当今的中美关系，奥巴马政府从美国利益出发，应选择理性而稳健地处理对华事务，与中国共同构建“新型大国关系”。但必须强调的是，奥巴马政府势必对中方首先提出的“新型大国关系”概念进行改造甚至重构，使其更为符合美方利益，在实际操作中不但会接受某种程度上的合作，更会为中方设置各种要求与门槛，试图以“新型大国关系”来要求中方遵守西方主导的国际秩序与体系，承担相应的国际义务与责任。

    在奥巴马政府推进亚太战略的同时，国会发挥作用的空间也在持续扩大。一方面，国会两党显然在亚太战略上存在一定的共识，另一方面国会两党对亚太特别是对中国的关注度正在上升。2014年4月底，时任国会众议院多数党领袖埃里克·坎托率团访问中日韩，大有检视奥巴马亚太政策的意味。2014年8月，国会参众两院约35位两院议员相继访问中国以及亚太地区，讨论涉及军事安全、中日关系、南海局势、两岸关系、关税、贸易、知识产权以及高铁技术合作等多个议题。这种访华规模不断创造历史同期最高水平，在选举前夕这一时间点的选择也足以说明国会在亚太事务特别是中美关系中扮演更为积极角色的趋势。中期选举后，新当选的第114届国会将在亚太以及中国事务上如何与奥巴马展开互动，值得密切关注。

    （作者单位：中国社会科学院

    美国研究所）

    （责任编辑：徐海娜）

    [1] Larry Sabato and Howard Ernst， Encyclopedia of American Political Parties and Elections， NY： Checkmark Books， 2007， pp.226-227.

    [2] Gary C. Jacobson， The Politics of Congressional Elections， NY： Longman， 2004， p.157.

    [3] “Presidential Approval Ratings -- Barack Obama”， Gallup， http：//www.gallup.com/poll/116479/barack-obama-presidential-job-approval.aspx. （上网时间：2014年10月16日）

    [4] Molly Ball， “Eric Cantors Loss： A Stunning Upset”， The Atlantic， June 10， 2014， http：//www.theatlantic.com/politics/archive/2014/06/eric-cantor-loses-in-stunning-upset/372550/. （上网时间：2014年10月16日）

    [5] Sarah Mimms and Elahe Izadi， “House Quickly Votes to Raise the Debt Ceiling， Then Heads Home”， The National Journal， Feb 11， 2014， http：//www.nationaljournal.com/congress/house-quickly-votes-to-raise-the-debt-ceiling-then-heads-home-20140211. （上网时间：2014年9月20日）

    [6] Jessica Chen Weiss and Amber Wichowsky， “More than Cheap Talk： U.S.Campaign Rhetoric and Chinas Currency Reform”， under review， http：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm？abstract_id=2326843.（上网时间：2014年10月16日）

    [7] 刁大明：《美国选举中的议题设置与中国议题》，载《国际论坛》，2014年第5期，第64 - 71页。