L镇中小学周边“五毛食品”问题研究
章文慧+许才明
青少年饮食安全关系祖国下一代健康成长，关系亿万家庭的幸福、社会稳定。2016年，食品药品监管总局对25.7万批次食品的抽检结果顯示饼干、方便食品等加工类食品合格率偏低。目前，多为加工类的“五毛食品”充斥农村校园周边，以低廉售价、醒目包装吸引中小学生。这些食品大多为无品牌或山寨品牌、无生产厂家或虚构生产厂家、无生产日期和保质期或超出保质期，长期食用会造成伤害。因此，“五毛食品”仍是政府及学校等相关主体的重点打击对象。
协同治理的内涵与特征
主要内涵。协同治理是个人、公共或私人机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的利益主体得以调和、采取联合行动的过程。既包括具有法律约束力的正式制度规则，也有促成协商与和解的各种非正式制度安排。
基本特征。一是治理主体多元化，政府、民间组织、企业、家庭以及公民等社会行为体共同参与公共事务治理；二是治理权威多样化，即打破政府的单一权威，各主体在一定范围内都可在公共事务中发挥作用；三是子系统的协作，强调主体平等自愿；四是自组织的协同，自组织发挥独立自主性、削弱政府管制，推动政府与子系统互动；五是共同规则的制定，即各行为体均认可的规则，竞争与协作是促成规则的关键。
调查概况
调查对象。抽取L镇6所义务教育学校周边100米内的17家食品经营店、2所中学与4所小学中抽取200名中小学生进行调查；对10位学校教师、40位家长以及工商分局监管人员进行访谈。
调查方法。问卷调查法对中小学生共发放问卷200份，回收率100%；对学校周边食品经营店共发放17份问卷，回收率100%。结合观察法、访谈法、文献法进行定性总结。
中小学周边五毛食品问题现状分析
食品经营店规模小，食品卫生堪忧。调查发现，大部分的食品经营店规模较小，多数为“家店一体”，资金投入不足。近80%的经营店仍存在乱堆放、不分类、食品长期不售而积灰、食品信息印刷模糊、包装破损等问题。对于环境卫生自查，虽有12家经营店表示经常自查，但仅自查产品保质期、生产日期以应对监管规定，仍有29.4%的经营者表示较少自查，食品卫生、经营环境令人担忧。
食品类别混乱，假冒伪劣产品充斥货架。50%左右的经营者均经营饼干、果脯、饮料等加工类和油炸类制品、膨化类小食品，食品种类繁多杂乱，其中色彩鲜艳的饮料、现售食品、辣条等成为暴利主要来源。多数“五毛食品”虽来自合格的批发市场，有统一进货来源、正规经销渠道，但多以企业填补利益空缺为目的而生产，也有来自规模小、无法保证质量的食品作坊。假冒伪劣问题突出，“时光跳”、“功夫米线”等，表面新奇实质低俗，包装鲜艳夺目却部分破损、名号引人却以假乱真、食品口味鲜浓却缺乏营养。
无证经营难以取缔，影响校园周边环境与交通。证照不齐全，商家索证意识薄弱。29.4%的食品店只有经营许可证没有人员健康证，表示偶尔会或不会索取食品检验合格证或报告单的有7家，占比41%；无证流动摊位经营难取缔，周边流动摊位最多时可达4或5个，现售廉价食品口味新鲜，主要吸引中学生。调查得到13%的学生表示会在流动摊位购买，造成周边垃圾成堆、交通拥堵。
“五毛食品”市场广阔，学生消费盲区显著。五毛食品市场广阔，39%的学生每周有1次及以上的消费，49%表示偶尔一次购买，其中有38名学生每周消费次数达4次及以上，占19%。63%的学生通过学校周边小卖部消费，其中分别有60%和32%的学生认为食品口味多且味道好、廉价。“五毛食品”过度的增味添加剂、低廉的制作成本以及奇特的外观蒙蔽了学生双眼。
L镇中小学周边“五毛食品”存在的原因
政府职能缺位与监管遗漏。L镇的食品监管体系仍面临现实不足。35.3%的经营商反映工商局偶尔抽查，多为3至4个月一次，监管频率不够高；针对流动摊位主要采用划区域、定时段、专人负责，但时段空缺、资源耗费较大、涵盖范围不够；工商与公安部门暂时形成的合力执法导致责任推诿，职能缺位；因人员队伍压力、经营商与校领导裙带关系而存在个别保护主义。
市场与政府利益诉求矛盾、互动缺乏。76.4%的商家只有初中及以下学历，35.3%为外来务工人员、下岗待业人员，且超过60%的商家认为五毛食品无伤害，经营者文化水平低、食品安全意识不足；大多“五毛食品”单位成本只有0.3至0.4元，23.5%经营店有上百元的日均销售额，市场唯利是图与政府效益诉求形成冲突；生产、加工、销售等缺乏统一标准，上有政策下有对策，市场与政府缺乏互动。
学校缺乏系统、持续的食品安全教育体系。大部分学校均无开设食品安全教育课程，食品安全教育存在空白，80%的教师对于在校学生小食品消费情况无关注，缺乏行动表率与日常教育。多数学校缺乏系统化、持续性的食品安全教育体系，现以政府定期的校内专项宣传为主的食品安全教育体系投放资源有限，短时期的宣传存在暂时性、信息传递单向性问题。
家长及学生自身原因。多数家长虽对“五毛食品”持反对态度，但超过60%的家长对孩子小食品消费情况关注较少；118名学生表示家长知道但只会偶尔说几句或不会教育，占比59%，18%的家长从不过问，可见家长视而不见的食品教育观，甚至鼓动购买行为；农村42%的学生每周零花钱在20元以下，经济能力的限制降低学生消费水平，增加了购买劣质食品的风险；
10%的学生表示购买食品时不会关注任何信息，41%学生认为“五毛食品”存在的危害不大，25%认为没有危害或不知道，38%的学生发现食品问题后仍选择再次购买，学生的食品安全意识薄弱、消费观不成熟。
协同治理视角下农村中小学周边“五毛食品”的治理对策
敦促向“多元治理模式”转变、完善监管系统。（1）政府主导，建立多元监管体系
协同治理主体多元化。L镇工商局要发挥将食品经营商、生产企业、宣传媒体、中小学及学生纳入食品管理系统的作用。第一，联合当地公安局、镇环境卫生管理所、乡镇教育办，将政府职能整合，以村、社区为单位成立基层食品安全监管站，分头主管各行政村的食品。第二，上门收集企业生产流程全况、食品安全执行状况汇报等，在各橱窗予以公布。第三，加大对经营店资金投入，联合公安局定期组织商店卫生环境整改、食品分类摆放、不合格食品下撤，签订食品经营责任书，组织经营店每月两次环境自查。第四，联合L镇环境管理所、镇教育办推动学生维护地面卫生、教师定期引导交通。第五，启动乡镇食品监管专项资金，鼓励公民筹资，合理拨付，设立有奖举报资金。（2）完善和执行监管立法体系，建立监管队伍。主体权威的多元化。非政府主体要发挥食品安全治理的各种正式权利，建立县、镇、村投票表决机制；建立“校园食安通”宣传板块、校园食品安全网站、网上调查等开放权利通道。设立志愿监管队伍，鼓励非正式权利：设志愿监管实地报名点与网上报名，增加监管队伍；资金鼓励义务监督员在校定期垃圾清理、交通疏导；设立基层网格员对流动摊位实现轮流班倒、时间错位监管。
构架多元主体与政府良性互动。（1）制定统一标准、提高小食品市场准入
共同规则的制定。第一，学生食品的包装、配料表、日期印刷等，申请学生特殊标准，字体加大、图文并茂。第二，镇工商局召集食品生产企业、校领导、食品经营者、食品行业组织代表，共同制定小食品准入门槛、学生食品类别目录、小食品企业查账制度。第三，与经营者协商制定店内食品存放分类与销售标准、食品经营人员从业制度、撤调赔偿机制；建立家店分离管理制；落实食品作坊与食品摊贩备案登记、简化。
（2）发挥社会自治组织、个体的联合作用，明确商家责任与义务
设置校公共安全预防监督办公室，组织校安保及协警对周边店内定期巡逻。质检人员定期进校开展食品安全问答，现场检测劣质食品；镇城管中队推行责任轮流，对流动摊位一警告、二撤摊、三移交公安。落实L镇企业效益排名公示，激励安全食品生产。推动周边商店食品目录、经营环境互查与校园周边食品特许经营，用竞争限制数量、提高质量。
（3）鼓励食品行业自组织、非营利性社会团体监督
自组织的协同。L镇消费者权益保护委员会作为自组织，要协同建立奖惩机制，利用独立财政体系协助配置人员、资金，实现资源共享；运用信息、监管动力优势，增加违法行为曝光，协助举报、开展校内食品安全讲座；制作食品安全动画宣传片，成立食品专项期刊与学校订购合作。
构建家校一体的食品安全教育体系。子系统的协同。家校一体为关键。教师应将正确的食品消费观穿插于日常课堂，将较高年级学生自制的宣传单或手册传递给低年级学生；统一设置食品安全教育课程，图文并茂。家长与学校共同制定合理的零花钱标准，以班级为单位定期提醒制止劣质食品消费；建立校领导第一责任追究制度；建立家长交流群，扩大反馈渠道；定期举行家校食品安全知识问答，开展培训讲授劣质食品危害，形成家校一体化的校园周边食品安全协同管理体系。
作者简介：
章文慧（1995-），女，汉，浙江湖州人，学生，本科，浙江中医药大学，研究方向：公共事业管理（卫生事业管理方向）。通讯作者：许才明。
青少年饮食安全关系祖国下一代健康成长，关系亿万家庭的幸福、社会稳定。2016年，食品药品监管总局对25.7万批次食品的抽检结果顯示饼干、方便食品等加工类食品合格率偏低。目前，多为加工类的“五毛食品”充斥农村校园周边，以低廉售价、醒目包装吸引中小学生。这些食品大多为无品牌或山寨品牌、无生产厂家或虚构生产厂家、无生产日期和保质期或超出保质期，长期食用会造成伤害。因此，“五毛食品”仍是政府及学校等相关主体的重点打击对象。
协同治理的内涵与特征
主要内涵。协同治理是个人、公共或私人机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的利益主体得以调和、采取联合行动的过程。既包括具有法律约束力的正式制度规则，也有促成协商与和解的各种非正式制度安排。
基本特征。一是治理主体多元化，政府、民间组织、企业、家庭以及公民等社会行为体共同参与公共事务治理；二是治理权威多样化，即打破政府的单一权威，各主体在一定范围内都可在公共事务中发挥作用；三是子系统的协作，强调主体平等自愿；四是自组织的协同，自组织发挥独立自主性、削弱政府管制，推动政府与子系统互动；五是共同规则的制定，即各行为体均认可的规则，竞争与协作是促成规则的关键。
调查概况
调查对象。抽取L镇6所义务教育学校周边100米内的17家食品经营店、2所中学与4所小学中抽取200名中小学生进行调查；对10位学校教师、40位家长以及工商分局监管人员进行访谈。
调查方法。问卷调查法对中小学生共发放问卷200份，回收率100%；对学校周边食品经营店共发放17份问卷，回收率100%。结合观察法、访谈法、文献法进行定性总结。
中小学周边五毛食品问题现状分析
食品经营店规模小，食品卫生堪忧。调查发现，大部分的食品经营店规模较小，多数为“家店一体”，资金投入不足。近80%的经营店仍存在乱堆放、不分类、食品长期不售而积灰、食品信息印刷模糊、包装破损等问题。对于环境卫生自查，虽有12家经营店表示经常自查，但仅自查产品保质期、生产日期以应对监管规定，仍有29.4%的经营者表示较少自查，食品卫生、经营环境令人担忧。
食品类别混乱，假冒伪劣产品充斥货架。50%左右的经营者均经营饼干、果脯、饮料等加工类和油炸类制品、膨化类小食品，食品种类繁多杂乱，其中色彩鲜艳的饮料、现售食品、辣条等成为暴利主要来源。多数“五毛食品”虽来自合格的批发市场，有统一进货来源、正规经销渠道，但多以企业填补利益空缺为目的而生产，也有来自规模小、无法保证质量的食品作坊。假冒伪劣问题突出，“时光跳”、“功夫米线”等，表面新奇实质低俗，包装鲜艳夺目却部分破损、名号引人却以假乱真、食品口味鲜浓却缺乏营养。
无证经营难以取缔，影响校园周边环境与交通。证照不齐全，商家索证意识薄弱。29.4%的食品店只有经营许可证没有人员健康证，表示偶尔会或不会索取食品检验合格证或报告单的有7家，占比41%；无证流动摊位经营难取缔，周边流动摊位最多时可达4或5个，现售廉价食品口味新鲜，主要吸引中学生。调查得到13%的学生表示会在流动摊位购买，造成周边垃圾成堆、交通拥堵。
“五毛食品”市场广阔，学生消费盲区显著。五毛食品市场广阔，39%的学生每周有1次及以上的消费，49%表示偶尔一次购买，其中有38名学生每周消费次数达4次及以上，占19%。63%的学生通过学校周边小卖部消费，其中分别有60%和32%的学生认为食品口味多且味道好、廉价。“五毛食品”过度的增味添加剂、低廉的制作成本以及奇特的外观蒙蔽了学生双眼。
L镇中小学周边“五毛食品”存在的原因
政府职能缺位与监管遗漏。L镇的食品监管体系仍面临现实不足。35.3%的经营商反映工商局偶尔抽查，多为3至4个月一次，监管频率不够高；针对流动摊位主要采用划区域、定时段、专人负责，但时段空缺、资源耗费较大、涵盖范围不够；工商与公安部门暂时形成的合力执法导致责任推诿，职能缺位；因人员队伍压力、经营商与校领导裙带关系而存在个别保护主义。
市场与政府利益诉求矛盾、互动缺乏。76.4%的商家只有初中及以下学历，35.3%为外来务工人员、下岗待业人员，且超过60%的商家认为五毛食品无伤害，经营者文化水平低、食品安全意识不足；大多“五毛食品”单位成本只有0.3至0.4元，23.5%经营店有上百元的日均销售额，市场唯利是图与政府效益诉求形成冲突；生产、加工、销售等缺乏统一标准，上有政策下有对策，市场与政府缺乏互动。
学校缺乏系统、持续的食品安全教育体系。大部分学校均无开设食品安全教育课程，食品安全教育存在空白，80%的教师对于在校学生小食品消费情况无关注，缺乏行动表率与日常教育。多数学校缺乏系统化、持续性的食品安全教育体系，现以政府定期的校内专项宣传为主的食品安全教育体系投放资源有限，短时期的宣传存在暂时性、信息传递单向性问题。
家长及学生自身原因。多数家长虽对“五毛食品”持反对态度，但超过60%的家长对孩子小食品消费情况关注较少；118名学生表示家长知道但只会偶尔说几句或不会教育，占比59%，18%的家长从不过问，可见家长视而不见的食品教育观，甚至鼓动购买行为；农村42%的学生每周零花钱在20元以下，经济能力的限制降低学生消费水平，增加了购买劣质食品的风险；
10%的学生表示购买食品时不会关注任何信息，41%学生认为“五毛食品”存在的危害不大，25%认为没有危害或不知道，38%的学生发现食品问题后仍选择再次购买，学生的食品安全意识薄弱、消费观不成熟。
协同治理视角下农村中小学周边“五毛食品”的治理对策
敦促向“多元治理模式”转变、完善监管系统。（1）政府主导，建立多元监管体系
协同治理主体多元化。L镇工商局要发挥将食品经营商、生产企业、宣传媒体、中小学及学生纳入食品管理系统的作用。第一，联合当地公安局、镇环境卫生管理所、乡镇教育办，将政府职能整合，以村、社区为单位成立基层食品安全监管站，分头主管各行政村的食品。第二，上门收集企业生产流程全况、食品安全执行状况汇报等，在各橱窗予以公布。第三，加大对经营店资金投入，联合公安局定期组织商店卫生环境整改、食品分类摆放、不合格食品下撤，签订食品经营责任书，组织经营店每月两次环境自查。第四，联合L镇环境管理所、镇教育办推动学生维护地面卫生、教师定期引导交通。第五，启动乡镇食品监管专项资金，鼓励公民筹资，合理拨付，设立有奖举报资金。（2）完善和执行监管立法体系，建立监管队伍。主体权威的多元化。非政府主体要发挥食品安全治理的各种正式权利，建立县、镇、村投票表决机制；建立“校园食安通”宣传板块、校园食品安全网站、网上调查等开放权利通道。设立志愿监管队伍，鼓励非正式权利：设志愿监管实地报名点与网上报名，增加监管队伍；资金鼓励义务监督员在校定期垃圾清理、交通疏导；设立基层网格员对流动摊位实现轮流班倒、时间错位监管。
构架多元主体与政府良性互动。（1）制定统一标准、提高小食品市场准入
共同规则的制定。第一，学生食品的包装、配料表、日期印刷等，申请学生特殊标准，字体加大、图文并茂。第二，镇工商局召集食品生产企业、校领导、食品经营者、食品行业组织代表，共同制定小食品准入门槛、学生食品类别目录、小食品企业查账制度。第三，与经营者协商制定店内食品存放分类与销售标准、食品经营人员从业制度、撤调赔偿机制；建立家店分离管理制；落实食品作坊与食品摊贩备案登记、简化。
（2）发挥社会自治组织、个体的联合作用，明确商家责任与义务
设置校公共安全预防监督办公室，组织校安保及协警对周边店内定期巡逻。质检人员定期进校开展食品安全问答，现场检测劣质食品；镇城管中队推行责任轮流，对流动摊位一警告、二撤摊、三移交公安。落实L镇企业效益排名公示，激励安全食品生产。推动周边商店食品目录、经营环境互查与校园周边食品特许经营，用竞争限制数量、提高质量。
（3）鼓励食品行业自组织、非营利性社会团体监督
自组织的协同。L镇消费者权益保护委员会作为自组织，要协同建立奖惩机制，利用独立财政体系协助配置人员、资金，实现资源共享；运用信息、监管动力优势，增加违法行为曝光，协助举报、开展校内食品安全讲座；制作食品安全动画宣传片，成立食品专项期刊与学校订购合作。
构建家校一体的食品安全教育体系。子系统的协同。家校一体为关键。教师应将正确的食品消费观穿插于日常课堂，将较高年级学生自制的宣传单或手册传递给低年级学生；统一设置食品安全教育课程，图文并茂。家长与学校共同制定合理的零花钱标准，以班级为单位定期提醒制止劣质食品消费；建立校领导第一责任追究制度；建立家长交流群，扩大反馈渠道；定期举行家校食品安全知识问答，开展培训讲授劣质食品危害，形成家校一体化的校园周边食品安全协同管理体系。
作者简介：
章文慧（1995-），女，汉，浙江湖州人，学生，本科，浙江中医药大学，研究方向：公共事业管理（卫生事业管理方向）。通讯作者：许才明。
