内河乡镇船舶安全监管重在群策群力

    邹勇

    摘 要：如何加强内河乡镇船舶管理，保障人民财产安全是摆在地方政府以及海事管理机构面前的重要课题，本文针对这一课题，指出了现状、问题，提出了相关建议。

    关键词：内河 乡镇船舶 安全隐患 监管

    近年来，随着水上旅游业的逐渐兴起，内河乡镇水域的旅游客船、渡船等日益剧增。然而，因曾经的内河水域交通安全隐患不突出，未能引起海事监管的重视，加之内河海事部门人力、物力不足等方面因素，内河乡镇船舶的安全监管一直是内河海事管理工作中的一个难点。

    船舶特点

    相对于发达水网中的船舶来说，内河乡镇船舶有其自身的特点，正是这些特点，带来了监管的难度。一是船体先天不足。由于经济条件差，船舶经济效益差，无法对船舶更多的投入。船主只要求船舶能载客（货）、能出航就行，船体的建造没有规范的图纸，没有国家认可的厂家，用料能省就省，救生消防设备配备不到位，设备配置档次低等。船舶从建造就不能适应规范标准的要求，出厂之时就“先天不足”；二是船员安全意识差，文化程度普遍较低，见少识窄，对安全的危害性缺少感性认识，总是抱着能开就行的侥幸心理。同时，乘客对船舶的硬件要求也不高，认为只要能满足自己出行就行，不管船舶是否适航以及是否持有相关适任证书。三是主动接受监管意识不够。由于乡镇水域的船舶只能从事短途客货运输，基本上都是在自家门前打转转，船员常年只同一个海事机构打交道，认为船舶能装，人能开就可以了，是否检验、是否培训，有证无证都是一个样。由于存在着上述心态，船主把法规视作儿戏，对海事机关的管理他们能拖则拖，能抗则抗。

    监管现状

    一是水上交通安全法规和管理体系不健全，致使乡镇船舶管理责任难以落实。立法层面上，水上交通安全管理，牵涉到政府和交通、海事、渔政等多个部门，因而立法进度极慢，到目前为止，可供遵循的只有《中华人民共和国内河交通安全管理条例》。该条例对内河交通安全管理具有普适性，但对乡镇水域船舶的交通安全管理则缺乏针对性和可操作性。该条例虽然明确了乡镇船舶安全管理的责任在县、乡（镇）人民政府，但是现实上是有的乡（镇）由于受编制、经费或其他不可抗力因素影响，没有设立专门机构或管理人员，或者虽已设立，但多为兼职，导致责任难以落实。加之目前内河水运市场不景气，有些人把它看成了烫手的山芋，很少过问甚至撒手不管，因此导致了乡镇船舶的管理处于“真空”或“半真空”状态，存在的隐患得不到有效地控制。船舶配员不足，无证驾驶，持假证任职，低级高任，超载航行，船舶消防、救生设备过期或配备不足等安全隐患实在令人堪忧。

    二是从业人员素质偏低，法律、安全意识不强，致使业务能力低下，违法从业，违章航行。乡镇水域船员，大多数是农民，文化层次低，大多都是小学初中学历，基本没接受过高等教育。相关安全意识很薄弱。业务、应变能力差，相当一部分乡镇船舶船员没有接受过水上技能的专业培训，仅凭一些经验操纵船舶，对水上交通法律法规了解甚少，一旦发生事故，后果不堪设想。

    三是船舶成分复杂，修造管理工作滞后，致使船舶质量、技术状况差，营运安全难以保障。这些船舶以个体、私营居多，因其所有人财力有限，又受利益驱动，往往造成修造管理工作滞后，致使船舶质量、技术状况极差，营运安全难以保障，主要表现在： ①乡镇船舶经过多年的发展，经历了从木质船到钢质船，从原来较为简易的挂桨机船到现在的利用尾轴推动的座舱机船的过程。但是由于各地的经济发展水平、水域状况大不相同，特别是作为多数乡镇船舶所有人的农民财力有限，技术落后的木质船和挂桨机船在一些地区还普遍存在。②滩涂造船的泛滥也影响船舶的质量。滩涂造船形成的最根本的因素是在市场经济的大潮中，各国营、集体的船厂生产受到冲击，部分技术工人外流“打游击战”。由于滩涂造船设备简陋、工艺落后，未经船舶检验机构检验把关，所建造的船舶隐患极多，不能满足安全航行的规范要求。③乡镇船舶发展的过程中，有些船员看到水上运输有利可图，就盲目上马，运力远远大于需求，从而激化了供需矛盾。由于经济效益的日益降低，造成了安全投入的减少，船舶失修、设备简陋，带病作业，致使安全生产难以得到有效保证。

    四是少数政府对乡镇船舶管理工作不重视，工作不到位。乡镇船舶点多、面广、流动、分散，管理难度大，需要政府、行业主管部门各司其责、齐抓共管。但有的县乡（镇）政府没有切实担负起乡镇船舶安全管理责任，对乡镇船舶的管理听之任之，放任自流；有的地方政府只重视经济工作，对安全工作不重视，管理只是走过场做表面文章，没有真正落实到行动上，甚至片面地认为乡镇船舶安全管理是海事部门或地方交通部门的职责，对相关的安全管理经费也不能落实到位。乡镇船舶更新改造时间延长，生锈渗水等重大安全隐患严重影响着船舶的航行安全。

    对策和建议

    2015年，是全面推进依法治国的开局之年，做好内河乡镇水域交通安全监管工作意义重大、责任重大，交通、海事、水利等部门应加强监管合力，群策群力，为促进地方经济持续增长和社会健康持续稳定作出更大贡献。

    一是建立、健全乡镇船舶安全管理责任机制，明确职责，强化责任落实。针对目前乡镇水域船舶水上交通安全管理相对滞后的状况及存在的问题，各级政府和有关部门应严格按照国务院国发【1987】98号《关于加强内河乡镇运输船舶安全管理的通知》，各司其职、配合认真落实乡镇船舶安全管理的责任。首先，在市委、市政府的统一领导下，在全市建立乡镇船舶安全管理分级责任制，明确职责，分级管理，逐级负责，责任追究。坚持“谁主管，谁负责”的原则，使乡镇船舶的安全管理逐步形成以县乡（镇）人民政府负责制为核心，以交通主管部门和有关行业管理为重点，以水上安全监督机关的监督检查为保障的乡镇船舶安全管理工作格局；其次，县乡（镇）政府在加强对乡镇船舶安全管理上，应认真抓好机构、人员、经费、责任的落实，在日常工作中认真督促和支持乡镇安全管理组织和人员严格履行职责，认真加强管理，确保落实到位；再次，要建立和完善乡镇船舶安全管理责任和奖惩机制。政府、交通主管部门、水上安全监督部门以及乡镇船舶从业人员需层层签订安全生产目标管理责任状，特别是对乡镇船舶安全管理中的县、乡（镇）、村、船四个关键环节，建立“四长”负责制，把安全责任层层分解，落实到人，并制定和推行事故责任追究制，哪个环节出问题，就追究相关责任人的责任，以形成纵向到底，横向到边，各司其职，齐抓共管的安全管理网络体系。有效杜绝目前管理中存在的政府与部门、部门与部门、部门与船主（从业人员）之间相互推诿、相互扯皮的现象。

    二是加强管理，把好从业人员“准入关”和船舶“优生关”。“欲木之长者，必固其根本，欲流之清者，必浚其泉源”，要加强乡镇船舶的安全管理，就必须从源头上严格把关。对于乡镇船舶从业船员，应根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的规定，经水上交通安全专业培训，其中客船和载运危险货物船舶的船员还应当经相应的特殊培训，并需通过海事管理机构的考核，取得相应的适任证书或者其他适任证件，方可担任船员职务。严禁未取得适任证书或者其他适任证件的船员上岗从业。对于船舶，应严格遵照国家的有关法规，经海事管理机构认可的船舶检验机构依法检验并持有合格的船舶检验证书，经海事管理机构依法登记并持有船舶登记证书，配备符合国务院交通主管部门规定的船员、消防、救生以及相关航行资料方可航行。切实从源头上堵住存在缺陷和事故隐患的船舶进入运输市场。

    三是强化日常监管，规范水运秩序。交通主管部门要进行经常性检查，严防乡镇船舶违法营运，要定期联合海事管理机构以开展专项整治的方式认真履行行业管理职责。海事管理机构应强化现场监督检查，禁止超载和冒险航行，对证照不齐全、不适航的船舶依法处罚并责令限期整改；加大对货船、渔船、“三无”船舶载客运输的打击力度，必要时，联合公安部门，坚决销毁、拆解“三无”船舶，对于抗拒海事管理机构执法乃至违反法律的，移交司法机关追究其刑事责任。船舶检验机构除了应严格依照国家技术法规对乡镇船舶进行建造检验外，还应严格依法对其进行公平、公正、客观的营运检验，对达不到国家技术法规要求的乡镇船舶，决不签发船舶检验证书。

    四是加强领导，广泛宣传，增强各方安全意识。安全意识淡薄是导致违法行为发生和造成事故的根本原因。在政府统一领导下，海事管理机构和交通部门以及其他相关部门应结合实际，充分发挥宣传舆论优势，利用宣传板报、播放录像资料、发放宣传单、邀请新闻媒介报道销毁“三无”船舶的经过和典型案例等多种形式有针对性地开展安全宣传活动。增强全民的安全意识，严禁群众乘坐不具备安全载客条件的乡镇运输船舶。对乡镇货船以及农村自用船舶分别在船舶醒目处印制“严禁货船载客”、“自用船舶严禁载客”等安全警示标语，同时公布举报电话，随时提醒船主、船员及广大人民群众，并鼓励群众积极参与监督，形成人人遵章守法，人人重视乡镇船舶运输安全的良好社会氛围。

    （作者单位：江西省港航管理局）