《公务电子邮件归档与管理规则》的内容及存在问题分析
王梦瑶 王英玮
公务电子邮件是各种公务活动得以顺利开展的重要办事工具，也是业务工作思想、数据和信息得以有效沟通的手段之一。公务电子邮件作为一种电子文件的具体存在形式，若想使其“四性”（真实性、完整性、可读性、安全性）得到有效维护，必须根据全程管理思想进行全生命周期的管控。为此，应为公务电子邮件的撰写、传递、鉴定、归档、整理、移交与保管等项业务活动，提供规范化程序与管理规则，并为公务电子邮件的归档与电子档案管理创造有利条件。档案行业标准DA/T32-2005《公务电子邮件归档与管理规则》（以下简称DA/T 32）正是为了适应这种实践性要求而制定和发布实施的。该标准是由深圳市档案局提出并起草，由国家档案局于2005年4月30日发布，同年9月1日开始正式实施。
一、T32的体例与内容构成
T32共分9章，包括57条条款，其中一级条款9条、二级条款35条、三级条款13条。主要内容包括正文和附录两大部分。正文部分主要规定了T32使用的范围、规范性引用文件、术语定义、总则及公务电子邮件从生成到归档保管各環节的具体规则。附录包括五个：《公务电子邮件收发文登记表》《公务电子邮件存储格式》《公务电子邮件存储载体》《公务电子邮件移交登记表》和《公务电子邮件移交检验登记表》。标准的附录包括资料性附录和规范性附录，资料性附录是对理解和使用标准起辅助作用的附加信息，而规范性附录则是与标准正文具有同等效力的组成部分。T32的附录均为规范性附录，是为了减少正文篇幅而置于文后，与标准文本本身具有同等效力。
二、T32的主要特点
（一）注重与其他标准的整体协调性
公务电子邮件作为公务活动中广泛应用的一种电子文件的形式，对其管理需要参照电子文件管理规范，其归档和管理也需要遵循档案的管理规则。因此，T32和相关标准之间保持了良好的整体协调性。它和《电子文件归档与电子档案管理规范》《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求》《归档文件整理规则》及《档案著录规则》等标准在内容和要求方面保持了整体协调性。
（二）具有较好可操作性和实践性
T32作为档案行业的第一个规范公务电子邮件归档与管理的推荐标准，规定了公务电子邮件的撰写、传递、鉴定、归档、整理、移交和保管等规范化程序和管理规则，规范性附录以表格的形式对公务电子文件收发文登记、存储格式、存储载体、移交登记及移交检验做了较为明确的规定，注重可操作性。该标准对各单位公务电子邮件的归档和管理工作具有现实的引导意义。
三、T32主要内容解读
T32的主要内容分为总则和具体规则两大部分。总则是进行一般性规定，具体规则是对公务电子邮件管理各环节的操作规范进行详细规定。
（一）术语及定义
T32对“电子邮件electronic mail”“公务电子邮件elec？ tronic mail document”“公务电子邮件系统electronic mail document system”“电子文件管理系统electronic records management system”等4个术语进行了定义。
T32对“电子邮件”的定义是：“由电子计算机生成、处理，并通过电子邮件系统经由计算机网络发送和接收的电子信息。它包括信息文本本身及其附件。电子邮件可在机构内部进行传递，也可在政府部门之间或政府部门与公众之间进行传递。电子邮件分为三种：公务电子邮件、暂时性公务电子邮件、私人电子邮件。”目前对电子邮件的定义主要有《信息技术词汇第32部分：电子邮件》（GB/T 5271.32-2006）对电子邮件的定义：“在计算机网络上，用户终端之间往来的信函。”一般的理论解释有两种：其一是“电子邮件利用存储转发方式为用户提供信函、文件、数字和图文传真、图像信息、数字化语音等信息交换的传递业务。系统为用户分配一块存储空间即信箱，可加密。用户可以在不同地点、任意时间，利用终端使用自己的信箱，灵活方便。”其二是“电子邮件指用电子手段传送信件、单据、资料等信息的通信方法”。通过对比，我们不难发现，标准文件的术语定义侧重于对“电子邮件”内容特征的揭示；一般性的理论解释侧重于从通信角度，从业务和方法层面来解释这一概念。GB/T 5271.32的术语定义采用了“信函”作为电子邮件的属概念；T32采用了“电子信息”作为定义的属概念。信函从存在形式和记录方式上，可区分为一般信函和电子信函两种。一般信函的含义，在我国的邮政法律法规中有明确的界定，是指“以套封形式按照名址递送给特定个人或者单位的缄封的信息载体，不包括书籍、报纸、期刊等。”电子信函是用户将信函、图表、数据、单式、磁带等各种含有信息的实物送交办理电子信函业务的邮局（或经营该项业务的电信局），邮局根据电子信函的类别分别用相应的电子传输手段（电报、传真、数据通信等）通过市内电话、长途电话、微波网路或通信卫星等传送到接收局；接收局收到信息后，用电子打印或高速复印技术（静电复印、电子喷印、激光打印等）在一定规格的信纸上打印电文或按原样复制成副本或直接录入磁带随邮局正常信函投递班次投送收件人。目前，人们在日常生活和工作中，对电子邮件和电子信函的概念使用已经没有根本性的区分。电子邮件的称谓在很多领域已经取代了“电子信函”。基于上述材料，我们可以得出以下几点结论性认识：
（1）电子邮件是由电子计算机生成和处理的；
（2）电子邮件是通过通信网络传输的；
（3）电子邮件是由邮件发送服务器发出，并根据收信人的地址判断对方的邮件接收服务器而将这封信发送到该服务器上，收信人要收取邮件也只能访问这个服务器才能完成。发信人和收信人都要遵守一定的通信协议。
（4）电子邮件的内容是多样的，包括信函、文件、数字和图文传真、图像信息、数字化语音等。
（5）电子邮件的内容结构包括：邮件地址、主题（可省略）、正文、附件（如果必要）和元数据。
（6）电子邮件可在同一机构内部进行传递，也可在政府部门之间或政府部门与公众之间进行传递。按照电子邮件的使用性质，可分为公务电子邮件、私人电子邮件。按照电子邮件的效力，可分为正式电子邮件和非正式电子邮件。
基于上述分析，我们认为电子邮件是电子文件的一种存在形式，所以应当以电子文件作为其属概念，因此建议将目前的术语定义修订为：是由电子计算机生成和处理的，通过通信网络传输的电子文件。电子邮件通常包括邮件地址、信息文本及其附件（如果需要）和元数据等组成部分。按照电子邮件的使用性质，可分为公务电子邮件、私人电子邮件。
T32对“公务电子邮件”的定义是：“国家机关、团体、企事业单位和其他社会组织在公务活动中产生的经由电子邮件系统传输的电子邮件。”该定义的含义主要包括：
第一，公务电子邮件的形成者。其中包括“国家机关、团体、企业事业单位和其他社会组织”。
第二，公务电子邮件的产生领域是“公务活动”。
第三，传输方式是“经由电子邮件系统传輸”。
第四，公务电子邮件是电子邮件的一种存在形式。
虽然该术语定义看起来很严整，但是并没有准确地揭示“公务电子邮件”和“私人电子邮件”之间的最大差异，而且在已经定义了“电子邮件”概念后，就没有必要在这个种概念中重复其中的某些特征性思想。重点应当放在“公务电子邮件”和“私人电子邮件”之间的区别。其实，两者之间的区别主要体现在使用目的的不同，公务电子邮件的形成目的是为了实现某种公务活动的目标；而私人电子邮件的形成目的则是为了私人或私务服务。为此，建议将“公务电子邮件”概念定义为：在履行公务职责中形成、收到和保存的电子邮件。
T32对“公务电子邮件系统”概念的术语定义是：“用于产生、传送、接收、阅读和处置公务电子邮件的计算机应用系统。”公务电子邮件系统是电子邮件系统的一种。电子邮件系统（Electronic mail system，E-mail）一般由用户代理MUA（Mail User Agent）以及邮件传输代理MTA（Mail Transfer Agent）和MDA（Mail Delivery Agent）邮件投递代理组成。MUA是指用于收发邮件的程序。MTA是指把来自MUA的信件转发给指定用户的程序。MDA就是将MTA接收的信件依照信件的流向，将该信件放置到本机账户下的邮件文件中（收件箱），当用户从MUA中发送一份邮件时，该邮件会被发送到MTA，而后在一系列MTA中转发，直到它到达最终发送目标为止。为此，建议将该术语定义为：用于产生、传送、接收、阅读和处置公务电子邮件的电子邮件系统，一般由MUA（用户代理）、MTA（邮件传输代理）和MDA（邮件投递代理）组成。
T32对“电子文件管理系统”的术语定义是：“为了收集、组织、记录电子文件信息并对其进行分类，以利于电子文件保存、检索、使用和处置的计算机应用系统。”从目前的定义来看，电子文件管理系统的功能包括：收集、组织、记录、分类等。而且该定义强调的管理对象是“电子文件信息”，而不是电子文件。如果是强调对电子文件的内容进行管理，则应表述为电子文件的数据和信息，而不是仅仅强调“信息”，因为电子文件所记录的内容并不是只有“信息”而没有数据。事实上，在业务活动中形成的有价值的数据和信息均可以“文件”的形式予以固化。文件是固化的结果，数据和信息则是被固化的结果。另外，从目前的功能描述来看，这个术语如果命名为“电子档案管理系统”会更好。“电子文件管理系统”是“文件管理系统”的一种形式，因此，应首先搞清楚它的术概念，才好对其进行定义。文件管理系统应具有的功能包括：集中存储文件的功能、权限管理功能、检索功能（快速、准确查找所需文件）、审计功能（可以全程掌握系统内部所有文件的操作情况）、版本管理功能（支持历史版本的查看、回退与下载）、自动编码功能（可自由组合设计编码规则）、锁定保护功能（文件作者和管理权用户可将文件锁定而不被随意修改）、规则应用功能（系统支持为目录设定规则，指定动作、条件和操作）、存储加密功能（文件采用加密存储，防止文件扩散，全面保证业务数据和信息的安全性和可靠性）、数据备份功能（支持数据库备份和完整数据备份双重保护，全面保障系统内部数据和信息的安全性）、借阅功能（借出过程中可控制用户访问权限），以及审查和统计功能等。“电子文件管理系统”对应的英文应该是：electronic document or record management system，而不应是electronic records management system（该术语对应的汉语词汇应是电子档案（记录）管理系统）。为此，建议将“电子文件管理系统”定义为：有效集中存储、保存、检索、使用和处置电子文件的计算机应用系统。
（二）总则规定了公务电子邮件管理的目标、原则与要求
公务电子邮件是电子文件的一种，对其管理也应当遵循电子文件管理的目标、原则与要求。总则规定“公务电子邮件自形成时应有严格的管理制度和技术措施，确保其真实性、完整性和有效性。”这一规定是对公务电子邮件归档管理的目标提出了要求。总则中还规定“公务电子邮件的鉴定、归档、整理、保管、移交等应实行全过程管理与监控，保证管理工作的连续性。”这一规定提出了公务电子邮件归档管理的原则，即全称管理原则。此外总则还规定了公务电子邮件管理的相关责任人，并着重强调了公务电子邮件账户和系统的安全性问题。
（三）具体规则明确了公务电子邮件各管理环节应遵循的操作规范
具体规则主要规定公务电子邮件的撰写与传递、鉴定与归档、整理、移交、接收及保管等环节的操作规范，涉及公务电子邮件从生成到归档管理的各个环节，鲜明地体现出总则中的全过程管理和监督思想。这一思想可以通过下图展示：
公务电子邮件从生成到销毁或永久保存是一个完整的过程，对各环节实现全过程、连续性的管理与监督，体现出全程管理的原则。此外，公务电子邮件从撰写与传递开始就受控管理，也体现了前端控制的原则。
1.公务电子邮件的撰写和传递
T32第5部分主要规定公务电子邮件撰写与传递环节，提出为保证应用的时效性以及归档、检索利用质量，公务电子邮件的标题、正文内容的撰写和署名规则要参照相关纸质公文规定。同时也强调对公务电子邮件的软硬件环境进行安全性检验，确保涉密文件不被泄密、普通邮件不被修改和伪造、系统不被病毒攻击。在公务电子邮件形成阶段，不仅要求重视电子邮件的质量，还要保证其安全可靠。
2.公务电子邮件的鉴定与归档
T32第6部分规定了公务电子邮件鉴定归档的责任归属、鉴定内容和归档范围与要求。明确规定鉴定归档的责任人是T32的一大特色，“6.1规定对外发送的邮件由发送者进行鉴定归档，接收到的外部邮件，由接收者进行鉴定归档；内部电子邮件应由邮件的发送者或邮件讨论的发起者进行鉴定归档；公共邮箱文件夹或共享邮箱的邮件由文件夹或邮箱的责任人进行鉴定归档，个人邮箱内邮件的鉴定，由邮箱拥有者负责。”明确各类型电子邮件鉴定和归档的责任归属，可以避免日后各自推诿、互相扯皮，也可以在电子邮件归档保存出现问题时，进行责任倒查。
本部分还规定了鉴定内容，不仅要对电子邮件内容进行鉴定，确定其是否具有公文性质和保存价值，还要参考纸质文件相关规定确定其保管期限和密级。此外，特别强调要对公务电子邮件的真实性、完整性和有效性进行鉴定，“6.2.3规定真实性鉴定是指认定邮件是否当时当人收发的，检查公务电子邮件的内容、结构和背景信息经过传输、迁移等处理后是否与收发时的原始状况一致。完整性鉴定是指利用有效的技术手段，检查公务电子邮件的内容信息、背景信息、结构信息等要素是否完备。有效性鉴定是指检测公务电子邮件是否具备可理解性和可用性，包括载体的完好性、信息的可识别性、存储系统的可靠性、载体的兼容性等。”与传统档案鉴定相比，公务电子邮件鉴定体现出双重鉴定的思想，既对其内容进行鉴定分析以判断电子邮件信息的有用程度，又进行技术鉴定以判断电子邮件有用程度是否具有实现的可能。
对于公务电子邮件的归档范围与归档要求，T32规定公务电子邮件实行双套制归档：具有保存价值的公务电子邮件在办理完毕之后保存在专门的电子文件管理系统中，同时还应将电子邮件打印成纸质文件，将打印输出存档到纸质文件管理系统中。这种双套归档虽能起到双保险的作用，但也会增加单位档案部门的日常工作和管理成本。
3.公务电子邮件的整理
T32第7部分规定归档电子邮件的整理要按照《归档文件整理规则》的规定进行，要求以件为整理单位，同一全宗内可以按照类别、保管期限、机构等进行分类整理，编号规则与电子文件编号规则保持一致，并要求不同保管期限的公务电子邮件应该分别存储在不同的载体上。本部分未详细规定公务电子邮件的著录内容，但对公务电子邮件的载体著录内容以及载体包装盒的标签信息进行了详细的规定。
4.公务电子邮件的移交、接收与保管
T32第8和第9部分对公务电子邮件的移交、接收和保管做了規范性要求。各单位进行公务电子邮件移交时需要做好移交登记，并且移交单位和档案保管部门需要对归档的载体及其技术环境进行检验，并填写移交检验登记表。归档公务电子邮件移交可以采用逻辑和物理两种方式，对于涉密的公务电子邮件采用物理方式移交。此外，需要永久或长期保存的公务电子邮件需要电子与纸质或缩微形式双套移交。
对公务电子邮件的保管体现出异质异地备份的思想，标准中规定档案保管部门需要进行三套备份：一套封存保管、一套提供利用、一套异地保存，档案部门还应当对其进行定期检查、定期转移，以确保公务电子邮件的安全与完整。
四、T32存在的问题及修改建议
T32是国内第一个关注到公务电子邮件归档与管理的规范，也是目前唯一的相关标准，它的制定让公务电子邮件管理有据可依、有规则可遵循，对推动公务电子邮件归档与管理标准化、规范化和科学化具有重要意义。但T32自2005年颁布至今已十余年，实践已发生变化，T32的部分内容已经难以适应新形势的发展，存在明显的不足与问题。
（一）某些条款表述缺乏准确性和规范性
标准中有诸多条款表述不够清晰，缺乏准确性，容易给档案工作者造成误导。正文中多处出现“参照国家相关规定”的表述，但并未指出规定或者规则的名称。此类表述含糊不清，影响着标准的指导价值。笔者建议修改。详见表格。
明确指出应当参考的规定或规则，能够为标准使用者的工作指明方向，提升整个标准的实践指导价值，增强标准的可操作性。
（二）部分内容过时，难以适应新形势
T32在制订时参考了GB/T18894-2002《电子文件归档和管理规范》，总则部分前四条条款基本相同。但目前该标准已出新版本GB/T18894-2016《电子文件归档与电子档案管理规范》，许多内容已修订更新。如电子文件管理的目标从“确保电子文件的真实性、完整性和有效性”修改为“确保电子文件的真实性、可靠性、完整性和可用性”。有效性是指电子文件应具备可理解性和可利用性，包括信息的可识别性、存储系统的可靠性、载体的完好性和兼容性。可用性是指电子文件可以被检索、呈现或理解的性质，内涵与有效性基本一致，但表述更直观、更便于理解。此外，增加了“可靠性”目标，更强调电子文件的内容要完整和正确地表达其所反映的事务、活动或事实。保证电子文件是事务的原始记录，确保其内容可靠，才能最终保证电子档案的原始记录性。
公务电子邮件是电子文件的重要种类，随着电子文件管理目标的改变，T32也应当随之更新，将公务电子邮件的鉴定要求和管理目标确定为“确保公务电子邮件的真实性、可靠性、完整性和可用性”，适应新的形势，增强自身参考价值，与时俱进。
（三）归档范围的确定宽泛，利用环节被忽视
微观层面，公务电子邮件的各个管理环节的规定中也存在条款粗糙、颗粒度不够的问题。如关于公务电子邮件的归档范围划分，6.3.1规定“凡是反映本单位工作活动且具有查考利用价值的公务电子邮件均属于归档范围。”对于归档范围的确定不仅过于宽泛，缺乏实际指导意义，而且忽略了公务电子邮件元数据的收集与归档问题。建议修改为“反映单位职能活动、具有查考和保存价值的公务电子邮件及其元数据均属于归档范围。具体归档范围可参照《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》等有关规定执行。”
此外，T32对公务电子邮件从形成到保管环节进行了规范，但对公务电子邮件进行归档和管理的最终落脚点是提供利用，标准中却并未对公务电子邮件利用环节进行阐述和规范，影响了整个标准的完整性。建议增加对公务电子邮件利用环节的规定。
电子邮件在我国国家机关、团体、企事业单位及其他社会组织的公务活动中扮演着越来越重要的角色，与此同时产生了许多单位业务活动记录与凭证，需要制定相应管理规则进行规范管理。T32对于提升我国公务电子邮件归档和管理的标准化、规范化和科学化水平有重要现实意义和指导价值，但标准的内容過时、表述不清、归档范围的确定宽泛及利用环节被忽略等问题也不容忽视，需要对其进行修订完善，推动标准的与时俱进，进一步提升标准的指导作用和实践价值。
参考文献
[1]GB/T 1.1—2009标准化工作导则第1部分：标准的结构和编写，北京：中国标准出版社，2009.
[2] GB/T 5271.32-2006信息技术词汇第32部分：电子邮件，北京：中国标准出版社，2006.
[3]GB/T 18894-2016电子文件归档与电子档案管理规范，北京：国家档案局，2016.
[4] DA/T32-2005公务电子邮件归档与管理规则，北京：国家档案局，2005.
[5]王英玮，陈智为，刘越男.档案管理学[M]北京：中国人民大学，2015：353.
作者单位：中国人民大学信息资源管理学院
