非洲一体化进程中的非盟：历史使命与发展前景

    

    21世纪以来，非洲的时代主题已由20世纪的“求独立、求解放”转变成“求和平、求发展”。为顺应这一时代要求，非盟积极致力于实现非洲大陆的政治稳定与经济振兴，成为推动当前非洲发展与变革的重要力量。虽然非盟的发展面临诸多挑战和问题，非洲一体化的理想与现实之间的差距仍十分巨大，但深入推动非盟的地区合作进而实现非洲的和平与发展，是非洲复兴的必然选择，也是世人对非洲发展的普遍期待。

    全球化时代非盟的角色、使命与成就

    非洲联盟（非盟）于2002年正式成立并取代非洲统一组织（非统），是非洲国家旨在通过集体力量来寻求政治稳定、推动经济发展并提升非洲国际地位的重大举措。如果说非统的历史贡献在于推动大陆实现了民族独立和解放，那么非盟的成立则是这些已经实现民族独立的非洲国家在全球化时代对非洲发展与复兴的追求。非盟的成立是非洲复兴的新起点，标志着非洲一体化进入新的历史发展阶段。

    一、非盟是非洲经济发展的主要推动者。非盟积极倡导“自主发展”思想，着力推动实施“非洲发展新伙伴计划”，为非洲经济合作搭建了制度平台并规划了合作路径。“非洲发展新伙伴计划”提出了新世纪非洲发展的总体目标，旨在通过非洲国家的联合自强以消除贫困，实现经济可持续发展并减少对外部世界的依赖。其实现的具体路径，一方面是通过实施重大的经济技术和能力建设项目以推动非洲经济社会发展，另一方面是通过非洲各区域经济共同体内部和相互间的一体化来实现大陆层面上的合作，最终建立起成熟的非洲经济共同体。目前，诸如东部非洲共同体、南部非洲发展共同体、西非国家经济共同体等区域组织正在推动建设关税同盟甚至货币联盟，为未来非洲大陆的经济合作搭建了必要的制度平台。

    当前非盟致力于非洲经济合作的重要方面，是积极推动非洲大陆的跨国跨区域基础设施建设。为改变非洲基础设施的落后面貌，2012年1月召开的非盟第十八届首脑会议重点讨论了“非洲基础设施发展计划”，承诺落实跨国跨区域重大基础设施项目，加快铁路联通和港口运力建设，以突破制约贸易发展的交通瓶颈。

    二、非盟是非洲和平与安全的主要维护者。在安全理念上，非盟对非洲集体安全原则进行了重大创新，以“非漠视”原则（non-indifference）取代了非统时期长期坚持的“不干涉”原则（non-interference）。非盟呼吁对非洲战乱与冲突实行“零容忍”（zero tolerance），规定在成员国国内出现严重反人道罪行或出现不符合宪法程序的政府更迭，以及在成员国间出现侵略情势时有权实施强制干预，其中包括武装干预的使用。这使非盟在理论和实践层面有权对那些潜在危机或现实冲突进行主动干预，在很大程度上突破了集体干预与国家主权长期存在的内在紧张，这是非盟与非统在安全原则上的最大不同。[1]在机制建设上，非盟创建了和平与安全理事会，正在积极建设非洲常备军和快速反应部队。非盟还推动建立了非洲国家间的相互监督和约束机制，即“非洲互查机制”，希望利用集体规则和相互监督来促使非洲国家实现良治，进而实现大陆的政治稳定。

    在实践层面，非盟自成立以来，相继对科特迪瓦、多哥、科摩罗、马里、中非、南苏丹等国的政治危机进行了政治调解和斡旋，同时向布隆迪、索马里、苏丹达尔富尔派遣了维和部队。其中特别重要的是，非盟自2007年以来一直在索马里开展维和行动并在苏丹达尔富尔地区执行“非盟-联合国达尔富尔混合行动”，对于有效遏制索马里和苏丹达尔富尔地区动荡局势发挥了关键性作用。虽然非洲冲突管理离不开联合国和西方国家的介入，但非盟的集体安全机制无疑是非洲和平与安全建设的核心。

    三、非盟是非洲国际地位提升的积极贡献者。非盟注重以集体姿态“抱团”参与重大国际事务，以统一声音表达非洲人的应有权益主张。一是争取实现非洲国家的“入常梦”。非盟于2005年3月和7月相继发表《埃祖尔韦尼共识》和《锡尔特宣言》，呼吁联合国基于普遍性、平等性和地区平衡原则进行全面改革，要求给予非洲不少于两个拥有否决权的常任理事国和五个非常任理事国的席位。非盟能够基本协调非洲国家的立场并提出统一的入常方案，显示了非洲国家的政治团结，这是世界其他地区所未有的。二是在“非洲发展新伙伴计划”框架下与外部世界建立更为平等的伙伴关系，争取国际社会对非洲发展的支持。三是鼓励非洲国家以集体姿态与外部世界创建合作机制，更为清楚地表达自身的利益关切，增强非洲融入全球体系的能力。目前，非洲大陆已分别与美国、欧盟、日本、印度、中国建立了美非经贸合作论坛、欧非首脑峰会、日本“东京非洲发展国际会议”、印非首脑峰会、中非合作论坛等重要的合作机制，2014年美国还将在华盛顿首次举办美非首脑峰会。

    四、非盟是泛非主义和非洲复兴思想的积极倡导者。非洲是世界各大洲中较早提出整个大陆实现团结、统一与复兴的大陆。在20世纪非洲民族解放任务完成以前，泛非主义旨在复兴“非洲个性”和“非洲传统精神”，唤醒非洲人的民族自尊心和自豪感，从而推动非洲大陆实现完全独立和解放。21世纪非盟取代非统组织之后，开始在新的时代背景下重新阐释非洲复兴思想，呼吁非洲国家在团结合作的基础上实现发展、稳定与良治。2013年非盟在纪念非统组织成立50周年庆典时，再次强调“泛非主义和非洲复兴”的主题，呼吁非洲人团结一致共寻和平、发展、民主与良治的复兴之路。非盟对非洲复兴思想的倡导，有助于塑造非洲人的共同身份意识，激发非洲人独立自强的精神，从而为非洲国家的团结合作与一体化提供了宝贵的精神动力。

    当前非盟面临的主要挑战与问题

    非盟自成立以来，在理论创新和机制建设上取得了许多重大突破，在推动非洲一体化方面采取了一系列新的举措，但其合作成效并不明显。在政治与安全合作方面，非洲政治形势并未因为非洲集体安全机制的创建而得到彻底改善，非洲至今仍是世界上最为动荡的地区之一。面对近年来北非政治动荡和马里、中非、南苏丹局势的恶化，非盟应对乏力，非洲冲突的解决仍然主要依靠外部力量的介入而非地区集体安全机制。在经济合作方面，“非洲发展新伙伴计划”在推动非洲跨国跨区域基础设施及其他经济技术建设项目上进展缓慢，非洲经济一体化也未能有效推动非洲内部贸易和投资的显著增长。联合国贸发会议发布的《2013非洲经济发展报告》指出，虽然非洲内部贸易额在总量上有所增长，但非洲内部贸易额占非洲贸易总额的比重却从1997年的22.4%降至2011年的11.3%，而这一比重在亚洲和欧洲则分别达到50%和70%。[2]概括起来，阻碍非盟发展的因素主要有：

    一、非盟面临的内部制约因素：经费不足与能力建设滞后。首先，由于非洲国家大多是不发达的中小国家，非盟的经费因此主要依赖外部支持而非成员国缴纳的会费，这极大影响了非盟的一体化努力。比如，当前非盟和平与安全机制90%的经费开支需要依靠外来援助。非盟在苏丹达尔富尔的维和使命主要因为人力、装备和财政拮据而不得不让位于“非盟—联合国混合维和行动”，非盟在索马里的维和行动也部分因为财力所限而一直无法达到联合国批准的维和人数。“非洲发展新伙伴计划”的目标在于推动非洲国家实现经济自立，但资金短缺使得许多发展倡议难以付诸实施而束之高阁。其次，非盟的能力建设不足是制约非盟发展的又一内在因素。非盟的机制建设和有关非洲和平与发展的决议多而完备，但这些机制和决议常常因为执行能力的不足和行政效率的低下而流于形式。在很多观察家眼里，非盟还只是一个“清谈馆”。

    二、非盟发展的条件不足：核心国家的缺失及非洲大陆的“分裂”。地区一体化的发展离不开地区“核心”国家提供公共产品及其扮演的领导角色。这是因为，地区内的核心国家能够带动地区市场的发展并协调各成员国的行动和利益，其中特别重要的是，它们能够利用其相对强大的政治经济影响力来推动地区一体化的制度创新与发展，创造条件以克服地区一体化发展面临的困难和障碍。非洲的南非、尼日利亚和埃及原本是非洲的地区大国，但这些国家的国内发展面临巨大问题，因而限制了它们在地区事务中所能发挥的作用。南非经济相对发达但国内贫富分化严重且社会治理能力不足；尼日利亚资源丰富却未能摆脱“资源诅咒”且国内族群、宗教矛盾突出，因而成为非洲的“跛脚的巨人”；埃及在北非乃至整个非洲有着较大的政治影响力，但近年来未能走出世俗主义和宗教主义的政治冲突。如何推动这些国家本身的发展与稳定，激发其对地区发展的热忱和信心，是关乎非洲一体化未来的重大问题。

    非洲大陆面临“分裂”状态。首先，来自欧洲的殖民统治把非洲从政治、经济、语言和地理上分割为“法属非洲”、“英属非洲”和“葡属非洲”等地缘政治板块。各国与原殖民宗主国形成的片面的经济依附和垂直的产业分工尚未改变，非洲各国、各区域间的横向经济和社会联系未能建立起来，这直接造成非洲国家间的横向贸易和经济合作难以得到有效开展。其次，严重的地区安全问题直接影响了非盟的政治团结。比如，刚果（金）东部地区的战乱就一度导致周边国家的直接卷入，几乎演化为一场地区性战争，也使大湖地区至今仍未摆脱战争的阴影。再次，非洲除了非盟这一涵盖几乎所有非洲国家的地区组织外，还有众多区域性的合作组织，其中非盟认可的就有八个。这些区域合作组织的一体化程度不一、政策各异且在地理区域上交叉重叠，不仅难以有效协调彼此间的一体化进程，也消耗了非洲国家本已严重短缺的人力和财力资源。

    三、非盟面临的理论困境：民族国家构建与地区一体化的矛盾。泛非主义的政治理想是实现非洲国家的政治独立并在此基础上实现大陆的完全统一。然而，在非洲国家获得政治独立后，各国面临的首要任务是实现民族国家构建而非大陆层面的政治统一。这是因为，非洲各新生民族国家必须有效整合国内各族群、各地区间的差异和隔膜，在全新的民族国家政治框架下创建一个新的国族。同时，政治独立的来之不易使非洲国家格外珍视并注重维护国家主权的完整和独立，这使地区一体化在理论和实践层面面临国家主权的制约。虽然非盟创造性地提出了“非漠视原则”并实施了非洲国家间相互监督的“互查机制”，但主权平等和不干涉内政仍是《非盟宪章》规定的基本原则。如何处理民族国家构建与泛非主义之间的关系，如何在民族国家倡导的“国家性”、“国民性”与泛非主义倡导的“泛非性”、“非洲性”之间寻求平衡，是当前非洲一体化尚未很好解决的重大理论与现实问题。

    非盟与非洲一体化的发展前景

    非洲一体化进程展现给世人的是一幅理想与现实存在巨大落差的二元图景。如何全面评估非盟取得的发展成就，客观认识非洲一体化的理想与现实，关系到我们对非洲一体化的态度以及中国—非盟关系的深入发展。

    第一，非洲一体化并非没有建树。在历史上很长时期里，非洲一体化主要是一种政治合作而非经济合作，其发展成就也主要体现在政治领域而非经济领域。非统组织在历史上曾长期致力于非洲大陆的民族解放事业，促成了非洲国家的政治独立。当前非盟又积极致力于推动非洲国家的政治进步和人权保护，有力推动着非洲国家的良治和政治民主化进程。尽管非洲集体安全合作未能给非洲带来长治久安，但不断完善的集体安全机制却在相当程度上有助于遏制现有冲突的升级以及潜在冲突的爆发，有助于将和平与发展的理念深入人心。在对外关系领域，非盟的国际参与显著提升了非洲在国际体系中的地位，使非洲国家在相当程度上以近代数百年来未曾有过的独立姿态在国际上发表自己的声音和看法。从更为广泛意义的文化精神层面看，非洲一体化还有助于塑造非洲人的共同身份和区域意识，强化非洲人的历史责任感和使命感，这些对于非洲国家的长远发展以及非洲大陆的复兴事业具有积极作用。

    第二，非洲一体化是非洲复兴的必然选择。非洲国家大多积贫积弱且治理能力不高，缺乏以一国之力实现经济发展并有效维护政治稳定的能力，更难以以一国之力去应对全球化的挑战。因此，通过地区合作增进各民族国家的利益，通过集体力量来应对全球化的挑战并解决日益增多的跨国性问题，就成为非洲国家在全球化时代的战略选择。对多数非洲国家而言，当前非盟的奋斗目标并非是要建立“非洲合众国”，而是为各个非洲国家的发展提供外部条件，为那些弱小的非洲国家在国际社会争得一席之地和在国际舞台上发出自己的声音。正如埃塞俄比亚学者马莫·穆契（Mammo Muchie）所言：“联合起来的非洲是非洲在世界其他民族面前和相互间获得尊严、自信和自尊的唯一途径。”[3]这是非盟和非洲一体化对非洲落后国家的特殊意义所在。

    第三，国际社会重视非盟和非洲一体化。国际社会普遍把非洲一体化视为非洲复兴的必然选择，把非盟视为非洲一体化的核心。各大国也纷纷加强了同非盟的合作，希望以此推动非洲的发展，同时借助非盟的平台扩大自身在非洲事务中的影响力。欧盟和美国均向非盟派驻了常驻使团，并向非盟提供大量的经济援助和维和支持。欧盟早在2004年便出资2.5亿欧元在欧盟—非洲伙伴关系框架下设立“非洲和平基金”，2014年欧非峰会进一步承诺未来三年内为“非洲和平基金”提供7.5亿欧元的财政支持。中国、印度等新兴大国也显著加大了对非洲一体化的重视，金砖国家组织2013年德班峰会决定筹建金砖国家开发银行并筹备建立金砖国家外汇储备库，其中重要考虑便是支持非洲的跨国跨区域基础设施建设，以此撬动非洲国家的经济发展。非盟的当务之急是及时拟定统一的对外政策，充分利用外部世界对非洲一体化的重视来推动非洲地区合作。

    新世纪以来，非洲经济发展显著提速，一大批非洲国家开始进入经济发展的快车道。2012年世界经济增速前20名的国家中，有11个在非洲。自2013年开始，非盟正在着手拟定涉及未来50年发展规划的“2063议程”，以有效动员非洲力量来实现大陆的发展与变革。如何把非洲从“绝望的大陆”转变为“希望的大陆”，是当前非盟的历史使命，也是世人对非盟的期待。非洲一体化充满艰辛，但却大有希望。

    （作者系中共中央党校国际战略研究所中国外交研究室主任，副研究员）

    （责任编辑：魏银萍）

    [1] 罗建波：《通向复兴之路：非盟与非洲一体化研究》，北京：社科文献出版社，2010年版，第108-109页。

    [2] UNCTAD， Economic Development in Africa Report 2013： Intra-African Trade： Unlocking Private Sector Dynamism， P.13.

    [3] [埃塞]马莫·穆契：《非洲联盟：希望之路》，张永蓬编译，载《西亚非洲》，2003年第2期，第37页。