鄱阳湖区船舶超载运输治理方法研究

    吴广漪

    摘要：内河水上交通运输业对现代经济社会发展有重要促进作用，保障内河水上交通运输安全、健康、稳定、有序进行是内河海事管理机构的最重要职责，也是全社会的共同期待。实践中，有很多因素对内河水上交通安全构成威胁，船舶超载运输即是其中突出的一点。江西省因鄱阳湖的存在而成为水运大省，治理船舶超载运输，保障辖区水上交通安全形势持续稳定，自然成为江西海事人义不容辞的责任。

    关键词：海事 ?鄱阳湖 ?船舶 ?超载 ?治理

    鄱阳湖是我国最大的淡水湖，有着优良的航行条件和丰富的水陆资源，因此水运市场发达，船舶数量众多。而随着水运市场发展，一个不容忽视的现象也凸现出来，即船舶超载运输。从广义上讲超载包括以下情形：①超核定载重线载运货物;②集装箱船装载超过核定箱数;③滚装船装载超出检验证书核定的车辆数量;④未经核准乘客定额载客航行;⑤超乘客定额载运旅客。这里所说的超载运输是指超核定载重线载运货物，这是最常见的超载形式。近年来，江西海事一直把治理船舶超载运输（简称治超）作为一项重点工作，多次把治超列为专项整治活动。应当看到，治超不仅是一项重点工作，也是一项难点工作。尽管海事部门不断健全监管机制，加大对超载违法行为的行政处罚力度，但船舶超载运输现象仍然屡禁不止，由于超载运输造成的沉船伤亡事故仍有发生，船舶超载运输成为影响水上交通安全形势的一个重要因素。针对治超问题，本文从鄱阳湖运输船舶超载的危害、超载的原因、治理超载的对策几个方面谈谈自己的认识。

    鄱阳湖运输船舶超载的危害

    严重威胁船舶自身安全。由于鄱阳湖砂石资源丰富，目前绝大部分运输船舶属于运砂的散货船，这类船舶载货舱属于开敞式货舱。超载后船舶的干舷减少，货舱边缘距离水线很近，遇大风浪容易进水翻沉。据笔者统计，近5年鄱阳湖发生的运输船舶沉船事故，有80%与船舶严重超载有关。

    严重威胁船员生命安全。船舶一旦严重超载，储备浮力减少，抗沉能力变得极差，遭遇大风浪或发生碰撞后很容易因船舶进水导致沉船和死亡事故。从内河水上交通实际情况来看，船舶超载是威胁船员生命安全的最大因素。

    严重影响湖区通航安全。鄱阳湖流经地域长，航道状况复杂多变，航道水深在丰水期和枯水期差别特别大，枯水期航道中有多处浅滩。湖区航道最浅处位于永修县吴城镇老河口，枯水期该处航道水深只有2.5米，超载船舶航行至此容易搁浅。一旦船舶搁浅占据航道，将严重影响过往船舶通航安全，极易引发堵航事件。2011年老河口发生影响较大的堵航事件，起因就是运砂船舶超载搁浅，这次搁浅事故导致航道通航中断，近200艘船舶抛锚等待。

    构成污染内河水域环境的隐患。一方面，很多超载船舶会通过排掉压载水和积水来减轻重量，为了尽快排掉这些水，部分船舶将生活污水和含油污水不经处理直接排放到内河，造成水体污染。另一方面，若船舶因超载沉没，机舱内部机油、润滑油等各种污油将直接泄漏入水，油舱内大量燃油也易泄漏。这些因素都成为污染内河水域环境的隐患。

    鄱阳湖运输船舶超载的原因

    船员职业素质偏低，法制意识淡薄。自从1998年鄱阳湖开放采砂以来，采运砂市场规模迅速扩大，跑船舶运输比务农挣钱快，鄱阳湖周边市县很多原本务农的群众放下手中的农活，转行当了船员。这些船员绝大部分未受过高等教育，对船舶结构力学和金属疲劳没有认识，错误地认为船舶是“铁打的”，多装一些货船舶不会损坏，对航行安全没有影响。还有部分船员明知船舶超载运输的后果，但为了经济利益抱着侥幸心理故意让船舶超载冒险航行，认为倒霉的事情不一定会发生在自己身上，殊不知量变引起质变，船舶由于长期超载运输，使用寿命会大大减少，且更容易发生水上交通事故。

    经济利益驱动。船舶超载运输现象之所以存在的一个根本原因是受经济利益驱动，由于受营运成本上升等因素的影响，船舶为了获得最大利益想方设法超载运输。还有一些船主借高利贷造船、买船，为了能够尽早还款，便铤而走险，超载运输。

    行业内不正当竞争。1998年以来，鄱阳湖航运业迅速兴起，越来越多的人加入到船舶运输行业。随着船舶数量的增加，航运市场逐渐达到饱和，船舶运输效益逐渐下降，通俗的说就是“砂子越来越难卖，价格越来越低，利润越来越少”。部分船员为了压低价格，让砂子更好卖，不惜采取超载运输的违法行为，其他船员为了经济利益也这样做，从而形成了运输船舶越来越超载的恶性循环，这样不仅扰乱了水运市场的正常秩序，也成为水上交通安全的重大隐患。

    源头管理上把关不严。水上交通安全管理是一项复杂的系统工作，往往涉及多个地域或多个部门，仅靠海事部门难以全面监管，一些船舶、码头或采砂作业区据此认为有机可乘，在装货的时候应付、躲避海事监管，盲目超载。

    海事部门在船舶超载运输监管过程中过多偏向人性化而不是法制化。船舶超载运输属于非法行为，针对违法行为必须按照法定的程序来处理。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第八十二条明确规定，船舶超载运输货物、旅客的，由海事管理机构责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款，可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件6个月以上直至吊销适任证书或者其他适任证件的处罚。而在实际情况下，这样高额的海事行政处罚很难执行，一是由于船主承受不起，二是一旦强行执行哪怕最低限度的2万元处罚，也很可能激发与船主的矛盾，引发不可预测事件，在江西内河海事行政处罚过程中，由于处罚金额过高引发船员跳水身亡事件和暴力伤害执法人员事件确有发生。为了社会和谐稳定，江西海事在处理船舶超载运输违法行为时往往以当事人配合调查，主动消除违法行为而行使减轻行政处罚的自由裁量权，大幅度降低处罚金额，这也是船舶超载运输屡禁不止的原因。

    治理超载的方法

    导致鄱阳湖船舶超载运输的原因复杂，非一日形成，超载运输现象自然也不可能在短期内得到根治。为使船舶超载现象得到根治，海事部门须用系统的方法，多管齐下，有效遏制船舶超载现象。

    宣传工作常态化。目前江西省内河船员遵章守法意识不够强，多数船员不会主动去了解水上交通相关的法律、法规、政策，因此有必要有针对性的做好宣传教育工作，提高省内船员安全意识和守法意识，这种宣传应该成为江西海事日常工作的一部分，而不只是在开展专项整治活动时才实施。

    加强巡航检查。各基层海事处要加强辖区巡航检查。始发港海事机构要做好源头检查，力争把船舶超载运输行为消除在萌芽阶段，防止船舶超载出港;途径港海事机构要加强巡航检查，及时发现和制止船舶超载航行;目的港海事机构要严肃查处船舶超载行为，提高海事执法威慑力和船舶违法成本;船籍港海事机构要加强船舶证书的核发、换发和补发管理，规范船舶证书，杜绝大船小证现象，彻底打消船员侥幸心理。

    加强联动执法，运用信息化手段监管。与外单位联动执法：市地方海事局将治理船舶超载运输作为海事重点工作，拟出工作方案，形成长效机制，并向市政府报告，争取得到政府的有力支持。在政府的统筹协调下，形成对源头的有效管理，防止因为海事部门管辖权限以外的原因造成船舶超载;对于一些违法船舶为逃避海事监管和行政处罚，发生不支持、不配合、软对抗海事执法的情况，要与公安、水利等部门开展定期或不定期的联合执法行动，提高威慑力;系统内部联动执法：鄱阳湖流经几个地级市，辖区航道里程长，在治超执法行动中，对跨市运输船舶的调查处理可由江西省地方海事局统筹协调，建立市局之间的联动机制，不跨市的可由市级地方海事局统筹协调，建立各相关海事处之间的联动机制，各单位之间互通信息，做到源头港、途径港、目的港全线监控，实施监管无缝对接，不留盲区，让超载船舶无处遁形。要充分利用2.0船舶动态管理系统的功能，对船舶基本信息、证书文书、重点跟踪船舶、在港船舶等情况进行查询，加大对超载逃逸船舶的协查力度，对于检查发现的超载运输船舶，及时录入船舶超载检查数据库并上报，实现资源共享;充分利用AIS信息服务平台和导助航综合应用系统的实时监管功能，准确掌握船舶的动态信息，使监管水平更高效、工作更便捷、成本更低廉。

    建立船舶信用档案。在治超工作中，有针对性的建立船舶信用档案，记录船舶的超载运输情况。第一次因超载被调查处理的，若主动消除违法事实，则以教育为主，减轻或免于处罚;第二次因超载被调查处理的，不予减轻处罚;第三次及以上因超载被调查处理的，不予从轻处罚。将该信用档案与诚信船舶管理结合起来，作为船舶安全监督和船舶安全检查的依据之一。

    落实行政处罚和减载措施。对超载船舶的海事行政处罚应按照法定程序依法实施，不能以行政相对人承受不起为由减轻处罚，不能因为所谓的“关系船、人情船”而随意减轻或免于处罚，只有船舶确实存在主动消除或减轻违法行为、配合查处违法行为有立功表现的，才可根据《行政处罚法》有关规定从轻或减轻处罚，要把落实行政处罚的政策和处罚标准固定下来。长期工作在同一岗位的执法人员，时间久了难免会和行政相对人相互熟悉，碍于情面而“不方便”实施处罚。为了避免这样的事情发生，可在单位内部实行执法人员交流制度，要做到执法人员可以变，执法制度不能变。在执法过程中，要严格落实文明执法，与行政相对人耐心沟通，讲法讲理，防止相对人出现言行过激行为。需要指出的是，船舶运输是市场行为，有优胜劣汰的市场规律来约束和控制，海事部门无法保证每艘船舶都能赚钱，也不能因为行政相对人难以承受而滥用职权，随意减轻海事行政处罚，这是一种行政干预行为，是不正确的履职表现。

    （作者单位：九江市地方海事局）