我国现代公共文化服务体系视阈下公共文化服务供给的中央与地方事权关系探析

    潘伟芳

    [提 要]事权划分是关乎国家治理能力和治理体系建设的重要问题。面对新时代新要求，建立权责明确、财力协调的中央与地方事权关系，加快公共文化服务标准化、均等化、制度化、社会化、信息化发展，对新时代国家治理体系现代化建设以及国家治理能力提升具有重要的现实意义。以基本公共文化服务为视角，通过梳理基本公共文化服务供给中存在的问题，分析中央与地方之间事权划分的现状，探讨完善中央与地方关系的事权划分体制以及路径对策。

     [关键词]公共文化服务供给;中央与地方;事权关系;均等化;治理体系

     一、绪论

     （一）背景与意义

     加快公共文化服务标准化、均等化、制度化、社会化、信息化发展，提升基本公共文化服务供给的质量、效率与水平，是我国基本公共文化服务供给中中央与地方事权关系改革与发展的行为取向和中心宗旨。党的十九大以来，中国政府高度关注基本公共文化服务，2018年1月，国务院办公厅下发《关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号），此方案明确了中央与地方事权关系的总体要求、基本原则，明确基本公共服务领域财政事权范围、基础标准、转移支付制度以及支出责任分担方式。事权划分是关乎国家治理能力和治理体系建设的重要问题。面对新时代新要求，建立权责明确、财力协调的中央与地方事权关系，加快公共文化服务标准化、均等化、制度化、社会化、信息化发展，对新时代国家治理体系现代化建设以及国家治理能力提升具有重要的现实意义。

     文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强，党的十九大提出了中国特色社会主义新时代的时代命题，并且明确了我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。满足人民日益增长的美好生活需要，必须有文化作为支撑，要以改革创新为动力，以推进公共文化服务为抓手，以提高公共文化服务效能为根本。伴随着地方政府体制不断地创新，地方政府职能逐渐倾向于公共文化服务，而公共文化服务供给是政府公共文化服务职能的重要组成部分。为此，本文以基本公共文化服务为视角，通过梳理公共文化服务供给中存在的问题，分析中央与地方之间事权划分的现状，探讨完善中央与地方的合理分权体制以及路径对策。

     （二）文献综述

     国外对于公共文化服务供给的研究多侧重于研究文化政策的发展或者公共管理对公共文化的影响。根据国家在制定文化政策中的角色，可以分为美国的便利者模式、英国的赞助者模式以及法国等西欧国家的建筑师模式。根据政府的具体文化治理机制，可以归纳为托管制、基金会制、招投标制以及有限责任公司制等。

     目前，我国在这方面的研究还处于起步阶段。吕方从当代世界文化发展的角度出发，论述了构建现代公共文化服务供给的意义;章建刚基于公共经济学的视角阐述了公共文化供给合法性来自于市场失灵;丁煌提出政府应该是公共文化服务的主要提供者;丁元竹认为我国可以通过法规和政策的制定来鼓励非政府的公共组织甚至公众参与到公共文化服务供给的管理主体中;李军鹏提出了一种多元供给主体的模式，由政府发挥基础作用，社会和个人发挥协同作用来增强公共文化服务发展动力。

     关于中央和地方事权关系划分的研究，国内的研究成果可以说还是丰富的。王绍飞认为划分中央和地方职权与财政体制改革有直接的联系，可以说是属于政治体制改革的范畴;谢旭人认为由于政府职能某些不够清晰的界定影响了中央和地方事权的科学划分;宋立研究了各级政府公共服务事权财权配置情况;楼继伟全面阐述了政府间财政关系经济理论，中国改革历程及问题与未来改革思路。从大量研究我们可以看出，中央和地方事权划分不够合理，特别是事权与财权配置不够合理，影响了地方公共文化产品和服务的供给。

     （三）概念解读

     1.公共文化服务

     公共文化服务既包括文化所体现出来的物质形态，也包括所折射出的精神内涵。在公共文化產品视角下，它所具有的社会效益性和公益性，需要政府机构进行干预，才能够确保全体社会成员公平享有服务。从公共文化权益的角度出发，基本公共文化服务是以满足公众的文化成果享有权利。从政策管理角度出发，以公共财政为支持，强调政府职能的话语权，文化部门开展文化建设活动的服务形式。

     2.公共文化供给

     关于公共文化供给的内涵，它是指“由公共部门或准公共部门共同生产或提供的以满足社会成员的基本文化需求为目的，既给公众提供基本的精神文化享受，也维持社会生存与发展所必须的文化环境与条件的公共产品和服务行为的总称。”在公共文化服务实际供给过程中，服务供给除了由国家、地方政府以及事业单位提供之外，企业、社区组织或者个人也可以通过契约或者志愿服务等形式成为公共文化产品和服务的供给者。

     （四）创新与不足之处

     本文以基本公共文化服务为视角，通过梳理公共文化服务供给中存在的问题，探讨完善中央与地方关系的事权划分体制以及路径对策，此为其创新之处。笔者认为，公共文化供给是政府公共文化服务的具体组成部分，并且它与普通公共产品供给相比具有自身的特殊性与差异性，公共文化服务产品供给模式中的中央与地方事权配置关系不一定可以运用于其他领域。

    二、中央与地方事权配置与基本公共文化服务均等化的困境与问题

     改革开放40年，地方政府在公共文化供给方面取得了一定的成就：公共文化供给内容不断丰富、供给能力不断提高、服务对象不断扩大、制度建设也日益完善。1978年以来，地方政府逐渐获得了广泛的经济和行政权利。1994年财政体制实行分税制改革，一定程度上扩大了地方财权，地方政府在审批、外贸、税收以及人事等领域扩大了权限。我国地方政府自80年代后开始在一些社会管理领域中简政放权，非政府组织的活动空间增加。在当前的大环境下，公共文化服务在供给能力、法规政策等方面有一定程度上的提高。但是，我国的公共文化服务供给依然存在很大的困境。

    （一）存在的问题

     1.公共文化服务供给能力与人民日益增长的美好生活需要不平衡。改革开放以来，随着人民生活水平的不断提高，人民群众对于文化的需求也日益提高。然而，在人民群众对于公共文化需求不断增加的同时，地方政府的公共文化产品与服务的供给总量依然较少，种类比较单一，公共文化供给与文化需求存在一定的脱节，地方政府供给能力提高的速度还无法满足需求增长的速度。

     2.公共文化供给主体结构不合理。目前我国政府依然是公共文化产品和服务的主要提供者，主要通过财政拨款的形式。20世纪90年代以来，政府以兼并和重组的方式组建了一些文化产业集团，而政府担起了经营者和管理者的双重角色，由于外在没有竞争对手和压力，内在缺乏自我改革创新的动力，同时还存在监督与约束机制缺失的问题，严重阻碍了我国公共文化事业的发展。

     3.地区、城乡公共文化供给不均衡。由于我国经济、社会、文化发展中存在东部、中西部的不平衡现象，形成了两者公共文化供给方面的差异，中西部的公共文化基础设施、公共文化活动落后于东部地区。另外，我国城乡二元化使城市和农村在经济、文化方面存在严重的差距，导致公共文化供给的发展也存在不平衡现象，主要有文化经费、公共文化服务设施的不平衡等。

     （二）原因

     1.公共文化供给载体薄弱。各级政府虽加大了对文化基础设施的投入力度，但总体而言，公共文化设施总量仍然不足。由于国家财力过于分散，宏观调控实力相对减弱，无法用比较规范的转移支付制度来调节地区之间的收入分配。其次，对经济欠发达地区的财政支持重点也难以实现“造血”上的转移。再则，各地区之间财力的不平衡，有些地方政府难以履行其正常职能。

     2.公共文化管理以及财政投入体制薄弱。当前我国政府职能在某些方面界定不够明确，中央与地方的事权划分不清晰，政府与文化经营单位权责不清，公共文化产品的公共与市场主体的文化需求脱节，文化行政机构之间存在职责不清。目前，中央地方事权划分方面仍具有一些计划经济色彩，对文化的财政投入，地方财政和中央财政在一些地方事权上也出现了不合理的交叉。造成这种状况的原因除了事权与财权不相适應外，也与中央和地方职能权限划分不够合理有关。

     3.公共文化参与机制不健全、文化评估机制不完善。公共文化服务供给中文化参与主体多元化不够，公共文化供给政策制定、执行和监督的过程以及公共文化产品的生产与供给等方面缺乏社会参与。公共文化供给绩效评估的法律保障缺少、评估主体单一、指标不科学，公共文化供给机制的文化评估机制不完善。

    三、中央与地方事权配置与基本公共文化服务均等化的思路与建议

     公共文化供给存在许多困境，主要是由于公共文化供给体制、机制、载体等方面的原因，这就需要我们从三个方面探索地方政府公共文化供给的创新路径。

     1.加强公共文化服务供给载体的构建。公共文化服务制度建设，需要我们加强公共文化供给领域的立法，在公共文化服务供给领域真正做到依法行政。中央政府需要在全国范围内进行统筹，着力推动公共文化服务体系的立法;地方政府则需要注重区域内群众普遍关注的公共文化事业，在本地区内制定切实可行的具体细则。在公共文化服务供给中，用法律的形式明确中央与地方间的权限分配，增强中央对地方财政预算管理以及财政转移支付体系的法制化，合理划分中央与地方的财政支出范围，中央财政负责中央政府各部门及其派驻地方机构的基本拨款，地方财政负责本级政府各部门的基本拨款。同时，健全公共文化供给网络平台，加强数字化网络化建设，推进全国文化资源信息共享工程建设，实现公共文化服务供给的公平、透明、便捷与高效。

     2.深化公共文化服务体制、机制的改革。通过行政体制改革，合理界定中央与地方的政府职能，增强政府的社会管理和公共服务职能。同时，以行政管理体制改革促进公共文化服务体制机制改革，参照大文化管理的模式，理顺中央与地方文化部门之间、地方文化部门与文化企事业单位之间的关系。健全政府责任体系，要提高中央部门的协调性、可预期性，降低地方责任的不确定性，要推进文化问责机制，健全文化绩效评估机制。不断培育公民社会，以增加财政投入来加快文化体制改革。

    3.推进公共文化供给机制创新。完善公共文化服务的政府供给机制，对于纯公共产品和社会不愿意提供的文化产品和服务由政府承担财政支出;对于准公共产品和社会不愿意但完全有能力提供的文化产品和服务由政府向社会力量购买的方式承担;对于社会愿意提供而且完全有能力提供的文化产品和服务，政府应该以给予适当奖励的方式引导社会力量通过投资或捐助或自建等承担，从而保证公共文化服务的社会参与主体的多元化。同时，优化公共文化供给评估机制，以法律为依据，引入社会力量参与公共文化供给绩效评估体系。

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    [责任编辑：朱晨光]