政策能力概念的廓清及其价值

    刘东杰

    [摘要]政策能力作为政府能力的重要内涵及表现形式之一，影响着公共权威主体，主要是政府的合法性及权威性。在后现代社会，面对层出不穷，日益复杂的社会问题，公共政策已逐渐成为政府进行社会管理、公共服务的主要工具和手段。廓清政策能力概念，有助于对政府行为作出科学的评估，有助于增强政府的公共服务能力，有助于夯实政府的合法性。这些将是决定一国政府得以稳固执政的重要条件，也将是影响一个国家在世界竞争序列中取得优先位置的决定性因素。

    [关键词]政策能力；概念；价值

    [中图分类号]D0-05

    [文献标识码]A

    [文章编号]1672-2426(2009)06-0048-03

    一、政策能力的含义

    政策科学自20世纪50年代诞生以来，一直作为“显学”吸引着众多的理论学者。半个世纪以来公共政策研究的途径、领域与深度不断拓展和推进，而应当作为其重要内容的政策能力却少有学者问津。何为政策能力?国内外学术领域并未形成成熟的权威定义。“在阿尔蒙德和鲍威尔那里，政策能力是指政策改变环境的有效程度，它表征着政府在适应和改变环境方面的成功程度。因此，政策能力不是有和无的问题，而只是程度的问题：高或低的各种程度。”由此我们对政策能力作一探讨性的界定：政策能力，即公共权威主体制定、推行“强公共性”政策，并有效解决社会公共问题，产生良好社会效果的功用。在这里，有必要对此定义中的一些相关名词或语段加以解释。

    1、公共权威主体。公共权威主体是享有公众自愿服从的合法公共权力的组织、个人。政府只是政策制定和推行的权威主体之一，或者最主要权威主体。这里的政府是广义上的，不仅包括传统意义上的行政机构，还包括具有法律解释权的司法机关和具有法律创制权的立法机关。在实行现代政党政治的国家，执政党作为政策的间接制定者或影响者，在国家政策的产出和运行中发挥着不可忽视的作用。在我国，中国共产党作为我国社会各项事业的领路人，通过政治领导、思想领导和组织领导，以单独的政策建议、联合政府机关等多种途径主导着我国的大政方针。在市民社会得到充分发展的国家，一些社会团体还在一定的范围内被委托代行了政策执行的权力，因此，这类社会团体也在一定意义上具备了公共权威主体的特性。

    2、强公共性政策。公共政策之所以成其为公共政策，它区别于企业、社会团体等组织内部规章制度的核心要素，就是其“公共性”的价值取向。何为公共性?政策公共性“是公共政策形成的逻辑起点，是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元属性，一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度，是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核。”_2本文认为，公共性就是：以公共利益为核心，以公正、公平、公开为外表特征的一种价值取向。一项不具有公共性的政策是不合法的，也不能真正地去解决社会公共问题，它只能沦为某个人或某个群体谋取私利的工具；一项“弱公共性”的政策是不合格的，也不能很好地解决社会的公共问题，它只是做了伪装的某个人或某个群体谋取私利的工具。没有公共性或弱公共性的政策，在实际的运作过程中，往往会遇到很大的社会阻力，或者即使勉强的推行下去，其结果也是遭人诟病的。根据政策评估的“价值”标准，这种政策的影响是负向的，而不是正向积极的，因此，制定或推行这样的政策的公共权威主体是弱能力或零能力的。

    3、政策解决问题，产生积极社会效果。并非没有公共性或“弱公共性”的政策才会无助于政策问题的解决，产生不良的社会效果。即使一项具备“强公共性”的政策，如果界定错了公共问题，或者在具体的执行过程中，出现了行为的“公共性偏离”，执行的路径偏失，也一样会出现政策问题解决的无果或不能很好的解决公共问题，从而造成社会影响的不良现象。此时，如果针对这样的政策过程，给公共权威政策主体的政策能力进行评估，所得出的能力等级基本上也是偏低的。因此，一国公共权威主体要获得较高政策能力等级，其政策行为就必须同时具备以下两个要素：政策过程的公共性和政策问题的有效解决。这里的有效解决，是指本来的公共问题得到了有效地处理，同时又未因此问题的解决而衍生其他公共问题。非此，则此次政策行为基本上是以新问题的制造来消弭旧问题，这样的做法不可取，也不是权威主体具备良好政策能力的表现。概念是高度抽象和凝缩的，它包括被定义对象的内涵和外延。上面我们只是对政策内涵的相关内容作了进一步的明晰。如果要更进一步加深对政策能力的了解，是有必要对政策能力的外延作如下阐释的。根据通行的政策的“过程研究”途径，我们可以将政策能力分为不同的环节：

    1、政策制定能力：问题是公共政策的逻辑起点。这一点已得到了普遍的认同。但是要找准这个逻辑起点，合理地界定这个起点的范围确实很困难。因为，人并非绝对理性的动物，也不可能在“价值丛林”中保持中立，因此，对于急需解决的政策问题的选择或者该问题目标或内容的合理界定往往很难达到理想的结果，因此，经常会出现政策问题的迷失。准确的找到问题，合理的界定问题是考验政策主体政策能力的第一步，也是最基本的一步。找到了正确的政策问题，规划政策方案，备选方案择优，又是政策主体面临的一大挑战。众所周知，至今决策理论中并没有形成最佳的决策途径，无论理性决策模型、有限理性抑或是边际调适理论都存在其不足之处。要制定出科学合理的政策，决策权威主体不仅要具备相应的理论知识，还需要拥有超理性的能力。

    2、政策执行能力。“在现实政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行。”可见正确政策执行在政策过程中的地位与作用。政策制定出来，如果束之高阁当然是无法解决公共问题，但执行中如果出现偏差一样会弱化政策的执行效果、如何保障政策执行按照“合理性”的途径运行呢?这就是政策权威主体政策能力要同答的问题，人是有认识局限性和能动困境的，因此，在政策执行的过程中不可能一帆风顺，中规中矩的完全按照人们预期的执行路线进行、政策执行中的偏差在所难免，关键的问题是怎样尽量的少出偏差，控制偏差的范围；以最快的速度的发现偏差，纠正偏差，使得执行的起点和执行的终点两者之间的连线能够最短、

    3、政策评估能力。政策评估可以发生在政策活动运行的全过程，在很多情况下政策评估是不必要的，因此，政策评估往往更关注于政策执行结果的评估。合理、客观的对政策结果进行评估，是政策主体的一项必不可少的能力。因为，正确的政策评估结果，不仅可以作为政策去留的依据，同时还是判断政策问题是否得以合理解决的根据。这在很大程度上可以使暂时平息的政策问题不会因为

    错误的结果评估而被掩盖，从而造成难以预期的政策遗留问题。前面已提到，一项政策活动如果解决了现存的问题，而又制造了新的公共问题，那么这项政策活动基本是在做无用功，依此判断政策主体在应对该问题的政策能力上也是较低的。而对于这种结果的得出，是需要对政策结果的合理评估的。因此，这也是考验政策主体评估能力的一个维度。

    4、政策终结能力。任何政策如果完成了历史使命，或者根本没有发挥正向功能，于公共问题的解决无益，那么它就需要被终结。如果任其继续存在和运行，那么，无疑是在浪费政策资源，并对新的政策部署带来干扰和混乱，一项政策的制定、执行往往会产生新的依附利益群体，如果要对政策进行终结，这些群体便会为维护既得利益而进行终结的阻挠。有没有终结政策的决心，如何在重重阻力下实现政策终结，这里是需要政策主体较强的政策终结能力才能够回答问题。

    二、廓清政策能力概念的价值

    1、为公共权威主体绩效的评估提供了规范标准。公共权威主体，主要是政府，其绩效考核评估的标准很多，如GDP的增长率、解决新增就业人口数量、环境治理效果等等。但这些都是分领域、片面性的评估依据。公共政策作为现代政府进行公共管理和社会服务的最主要的手段或措施，贯穿于所有的政府活动。因此，如果依据政策能力科学的概念对政府公共政策能力进行科学评估的话，那么我们既可以摆脱政府绩效评估中的指标间的相互孤立现象，用政策的链条将GDP增长率、新增就业人口数、环境治理效果等传统的政府绩效考核指标串联起来，从而强化各指标间相互关系的综合考量能力；又可以摆脱政府绩效考核评估中重某项指标，轻其他指标的现象，使各项指标都作为政策能力标准的影响因素加以统一考虑。比如，在过去，甚至是现在很多地方政府都将GDP增长率看作政府一年政绩的最重要或者唯一的考量标准，这不仅会造成政府重经济数字增长，轻经济质量增长，引起GDP盲目的崇拜，从而引致环境的破坏；还会造成政府重视经济职能，忽视社会职能的严重后果。这些都是有违科学发展要求的。而如果以政府在各领域政策能力为考量标准的话，那么政府的政绩考核就是对一个政府政策活动过程的考量，而不再指向某个领域的数字。比如，一些宁可牺牲公众利益、克减公众权利而盲目追求GDP增长率的政策，如果以政策能力中的人本为核心的“公共性”为评价标准的话，这项政策肯定是存在公共性缺失的，那么这项政策也肯定是弱政策能力的，政府在这方面的政绩也是不合格的。可以说，政策能力概念的廓清，为政策能力作为政府考核的规范标准提供了可能。

    2、为公共权威主体提升公共服务能力提供了重要途径。传统政府重统治管理，轻社会公共服务。在公共权威主体，最主要的是政府的行为越来越多的遭遇失败，遭到合法性质疑，新公共管理、政府再造运动肇始于西方社会的情况下，政府开始反思自己的行为方式，越来越多的关注行为范式的转换。公共政策作为政府最重要的对社会进行良好管理和公共服务的工具，越来越多的被赋予了公共利益的分配和创造功能，这也就要求公共政策的价值更多的导向以公共利益为核心的公共服务。廓清后的政策能力概念，正是顺应了这一现实的要求。政策能力概念的廓清为公共政策提供了科学的能力评价标准，为公共权威主体的政策活动提供了科学的约束规范。政策能力概念中强调政策的“强公共性”，强公共政策有时能起到良好的社会效果，如果政府公共政策行为按照这一标准运作的话，政府行为的“公共性”便会大大增强，自然对社会公共利益的诉求的满足能力也会大大提高，对社会问题解决的彻底性也会更强。这样的效果，也即是政府公共服务能力提升的重要表现。因此，可以说政策能力概念的廓清为公共权威主体公共服务能力的提升提供了重要途径。

    3、为公共权威主体合法性的增强提供了可选路径。“重要的是这一事实：在特定情况下，个别对合法性的主张大到明显的程度，按照这一主张的类型被认为是正当的，这一事实更加确定了主张拥有权威者的地位。”在韦伯看来，合法性是人们对权威者地位的确认和对其命令的服从。它作为政治学的一个重要概念，是指政府的一种政治价值判断，“即是对政治权力的承认”。由上可见，政治的合法性在其实质意义上应当是公众对政治权力与政治制度的认同。公共权威主体，最主要的是政府，作为国家政权的掌握者和行使者，也存在合法性的问题。公众的认同、支持也是这一政治组织合法性的基础或来源，因此，公共政策权威主体要保有和增强其合法性，就必须不断的获得公众的认同和支持。公共政策能力高低，在现实生活中，往往会为公众所切身感受。比如，对于正在侵害公众利益的公共问题，政府处理的是否及时、是否快捷、是否彻底，能否在最大限度的降低公共问题对公众利益的侵害，这些都将作为政府能力的重要衡量标准为公众所感知。如果政府在处理公共问题时迟缓、被动、甚至以新问题来掩盖旧问题，那么带来的后果可能是严重的：可能会导致公众由对政府能力的质疑，再到政府责任的质疑，最后引致对政府合法性的质疑，长此以往，难免会形成政府与社会的对立。公共政策能力概念的廓清，为政府科学的评价自身的政策能力提供了标准，为合理的公共政策行为提供了规范，它也将作为一种政府保有和增强自身合法性的重要要求和途径而存在。

    责任编辑侯琦