地方政府融资平台风险及其治理原则

    王波

    摘 要：地方政府融资平台在我国经济发展过程中起着重要作用，但随其风险越来越大国家越加重视对其规范与控制。地方政府融资平台自身风险、银行等金融机构风险以及地方政府财政风险的加重源于风险治理原则的缺失。在平台风险治理过程中应遵循透明度原则、公益性原则、适度规模原则与专门监管原则。

    关键词：地方政府融资平台；风险治理原则

    1 地方政府融资平台的现状与风险

    （一）地方政府融资平台的现状

    地方政府融资平台是地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，以国有资源和资产作为抵押，以地方政府隐性担保的方式，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。这种经济实体包括无经营性收益的建设项目、有部分经营性收益的项目和具有完全经营性收益的项目。20世纪80年代初地方政府融资平台开始萌芽阶段，1994年分税制改革后地方政府融资平台初步建立，1997年东南亚金融危机促使平台得以推广，2004至2008年开始大力发展并不断膨胀，2008年之后致井喷状态，2010年随着国家加强规制，平台开始进行规范发展阶段。从这个历史来看，中国特色的地方政府融资平台具有以丰补歉与资金集成功能，在我国经济发展过程中发挥着重要作用，但是由于不规范的运作而导致宏观和微观层面的双重风险，使得国家越来越重视对其防范和控制。

    （二）地方政府融资平台的风险

    首先，地方政府融资平台存在资本金不实、盈利能力弱、管理效率和偿债能力低所引发的自身风险。实践中，由于地方政府财力有限而利用信息的不对称，一笔资金多方腾挪、以贷款充资本金、以办公楼充当资本金、法律手续残缺、平台之间互相担保等违规方式，获取银行贷款。此外，平台高管通常是政府官员，受政绩导向支配，缺乏市场管理经验和风险意识，加之平台的注资方式的独特性，导致公司法人治理结构不完善，操作程序混乱，管理效率低下。

    其次，地方政府融资平台引发地方财政风险。地方政府财政应有安全边界，一旦融资平台债务风险不断扩大而超越此边界，必然引起地方政府财政风险，这是因为融资平台的"搭桥"性质。平台本身的偿债能力非常欠缺，主要依靠地方政府财力担保偿还或实际以未来可支配的财政收入最终偿还，本质上是一种财政"先支后收"的搭桥式融资。由于担保行为主要建立在土地价格上涨的预期之上，一旦房地产市场泡沫破裂而土地价格下降，则可能引发地方财政风险。

    最后，地方政府融资平台引发银行等金融机构风险。政府虽为平台作为隐性或显性担保，但是政府的财政收支情况、不同融资平台的总贷款额度等重要信息却不为银行所知晓。银行等金融机构无法对平台进行客观的信用评价，因此没有考量并限制贷款数额的合理依据，难以把握平台之间跨越银行的资金动向，加之政府政绩导向下极力扩大贷款额度的倾向，导致地方政府拆东墙补西墙或一再延长还款期限，从而使银行等金融机构无法基于总的授信额度控制平台的过渡融资行为，不但增加了单个银行的融资风险，而且增加银行之间风险传导几率，在同质性贷款叠加之下甚至可能导致体系性风险。

    2 地方政府融资平台的风险原因分析

    （一）地方政府融资平台透明度欠缺

    地方政府融资平台的融资渠道多样、隐性而复杂，加之相关法律制度规范缺失，导致融资平台的权义不清且责任不明。此外，政府和平台的关系不够明确，平台对政府的依赖性很强，而政府对平台的干预过多，因此监管很难起到应有的作用。另外，由于政府财政信息的不透明，存在重复抵押与虚拟抵押等不规范情形，银行很难评估政府的财力，发行贷款就存在一定的盲目性，而这种盲目性通常表现为高估政府财力及融资平台的偿债能力。而且，对于平台资金如何使用，平台如何运转，负债多少而偿债能力如何，此类问题由于信息不透明而很难给予一个确切的答案。

    （二）地方政府融资平台公益性偏离

    由于平台投融资金额巨大，成为各大银行等金融机构的大客户，因此，政府相关机构以及平台的高管可能利用信息偏在及监管缺失，用自己手中的权力寻租，对银行和平台都会出现资金合规性风险。此外，平台高管通常来自于政府部门或其他国企，其长期以来竞争意识的缺乏和组织机构的运营低效，使得平台难以适应市场经济的竞争考验。公共选择理论中的经济人假设，不仅存在于经济市场行为，也存在与政治市场行为。拥有政府背景的融资平台高管， 也必然会追求地位、名誉、权力，从而出现对于政绩的过分追求。从而在政府背景与市场化的双重夹击之下，很容易使融资平台由于官僚主义而偏离公益性本源。

    （三）地方政府融资平台规模易失控

    由于地方政府融资平台是由地方政府以未来财政收益隐性担保，而我国单一制的政治体制决定着上级政府或中央财政最终为地方政府担保，这种双重担保决定着地方政府及其融资平台必然存在道德风险。即，地方政府为了地方DGP政绩，而倾向于最大数额、最长期限的获得银行融资--借贷数额有上级财政或中央财政担保，借贷期限可延长之下一届政府。而商业银行之间由于政治因素考量为向政府提供信贷资金而进行恶性竞争，出现回收再贷、借新还旧、延长期限等导致道德风险的行为。融资平台作为国有企业，其高管通常有政府部门指派，政府背景的拥有与市场意识的缺乏也是融资规模极易失控的主要原因。地方政府、平台、银行等金融机构交互作用，共同构成平台债务失控的原因。

    （四）地方政府融资平台监管不完善

    地方政府融资平台的监管包括自我监管与外部监管。融资平台的内部自我监管主要指平台公司治理结构的完善，但是自我监管具有天然的缺乏约束力的弊端。而外部监管既指来自于银行等金融机构的监管，也指来自于地方政府的监管。由于地方政府融资平台的政府背景，银行等金融机构很难对其进行有效监管，而地方政府与融资平台的关系不清且责任不明，因此地方政府也很难对平台进行有效监管。因此，地方政府融资平台决策和监管混乱，欠缺统一领导和规制，可谓"政出多门、多头举债"。内部监管的天然缺陷与外部专门监管主体的缺失，造成监管机制的软化，为财政机会主义提供了客观条件，成为平台风险的主因之一。

    3 地方政府融资平台的风险治理原则

    （一）地方政府融资平台风险治理应遵循透明度原则

    地方政府融资平台的不规范运行，形成很多隐性债务，这些隐性债务可能很难为银行所知晓。缺乏市场竞标机制，融资项目对银团贷款方式的回避，财政数据不公开等都使贷款人处于信息劣势，无法与政府处于平等协商地位。不完整的资料，银行之间的竞争，融资平台的非单一性，使得银行很难事前、事中控制资金的正确流向，导致融资风险持续扩大。为了合理评估地方政府融资平台，要求地方政府充分披露相关财政信息，提高地方政府融资平台的透明度，使隐性债务向显性债务转变。地方政府融资应该有一定的限额，而融资平台应该向银行明确表明该限额。故而应该建立地方政府以及平台的信息披露制度，以确保透明度原则的贯彻。

    （二）地方政府融资平台风险治理应遵循公益性原则

    公益性原则意味着地方政府融资平台风险治理应该回归平台设立的本源。其本源一则在于通过融资平台融入资金以进行城市基础设施建设，二则在于对国有企业的整合与实现国有资产保值增值。因此，平台融资项目担负一定社会责任，需要政府给予财政补贴、担保或专项投资以保障公益性的实现。这种划入专项资金或者财政贴息的财政支持、税收减免等政策支持，以及来自政府部门官员的人员支持，都是政府融资平台的公益性的保障。但是，正如前文所述，政府部门以及拥有政府背景的平台高管都是经济人，会追求个人利益最大化，这种个人利益最大化就表现在任职期间政绩的最大化--城市的扩张、城市基础设立的大力建设等。因此，一方面，应该明确平台的融资期限和政府官员任职期限一致；另一方面明确地方政府官员在平台过度无序融资导致过度负债时应该承担的行政责任。以此切实保障地方政府融资平台公益性的实现。

    （三）地方政府融资平台风险治理应遵循适度规模原则

    既不能忽视平台的融资风险，也不能过分扩大融资风险，应对其平台行为进行影响评价分析，以确定融资行为的边界。也就是说，地方政府融资平台融资规模的大小应该与地方政府资金的需求及其财政状况相适应。平台撬动财政资金产生乘数效应，放大财政政策调控力度，但是也增大了中央财政部门的把握难度，很容易出现过度扩张的风险。与此同时，融资平台从银行业金融机构获得融资的过度扩张，造成中小企业贷款难度加大，社会资金配置不均，对私人投资产生挤出效应，不利于增加就业等政策目标的实现。因此，地方政府融资平台的融资规模应在考虑地方需求的同时兼顾地方财力、债务率等因素，遵循适度规模原则。例如，有的学者认为，"按项目建设自筹资本金占20%，其余80%可向银行贷款来计算，地方政府在可支配财力的5倍以内的借款是合理的限额。"因此，应通过动态评估，把平台债务控制在有限范围之内，这既包括单个平台债务总量的控制，也包括一省所有平台债务总量的控制，乃至于国家所有平台债务总量的控制。既包括债务额度的控制，也包括债务期限的控制，尽可能把债务期限控制在政府任期之内，以督促地方政府官员切实在任期内承担起相应责任，从而抑制平台债务过渡扩张。

    （四）地方政府融资平台风险治理应遵循专门监管原则

    按照规制法的理论，对于具有社会重要性的行为，宜由具有透明性、独立性与专业性的独立规制机构对其加以监管。例如，澳大利亚和法国就是分别通过专门设立的全国性的"借款委员会"和"债务管理中心"作为政府债务的专门规制机构，对政府资产和债务进行监管。通过设立相对独立的专门监管机构对地方政府融资平台进行监管必将加强监管责任而避免监管套利，但我国没有专门的地方政府融资平台监管机构。中国多头监管格局导致各监管职能的"模糊化"，即监管职责的分散。这抑制了我国任何监管机构在地方政府融资平台领域就融资规模、资金动向等方面数据收集和分析的动力。金融监管中消解地方政府融资平台经济风险和社会风险的基础价值往往让位于增大融资规模的目标，导致涉及地方政府融资平台层面很多措施乏力。这必会为地方政府财政安全、地方政府融资平台风险规制、银行等金融机构的风险规避埋下隐患，因此需要专门规制推进地方政府融资平台统一监管。

    4 结束语

    我国地方政府融资平台的建设与运行对整个国民经济发展起着重要的积极作用。然而，由于多种原因造成平台自身风险、银行等金融机构风险以及地方政府财政风险。这些风险固然有法律与制度方面的诸多原因，但最主要的是风险治理原则的缺失。因此，在地方政府融资平台的风险治理过程中应遵循透明度原则、公益性原则、适度规模原则与专门监管原则。

    参考文献：

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