“巧投资”与“新攻势”:奥巴马的亚洲之行

    赵明昊

    2014年4月23日，奥巴马开启了姗姗来迟的亚洲之行，2013年10月他曾因国内预算危机和政府关门而临时取消访问亚太地区。2013年，美国“亚太再平衡”战略被认为陷入“失速”困境，今年的乌克兰危机以及俄罗斯出其不意地快速收纳克里米亚地区，让奥巴马政府大失颜面，也再度引发国际舆论有关美国“重返欧洲”而非“重返亚太”的论调。从美国当前外交处境来看，奥巴马政府可谓“焦头烂额”。围绕乌克兰“向东”还是“向西”，美国与俄罗斯之间的地缘政治新一轮较量实际上才刚刚拉开序幕。面对叙利亚危机，美国似已“知难而退”；奥巴马虽有心调和巴勒斯坦和以色列的关系，但却“回天乏力”；伊朗看到美国在东欧、中东陷入新的困境，也必然在思考如何提高谈判筹码，没有俄罗斯的支持，美国和伊朗关系的真正“解冻”显然很难达成。正是在这一背景下，奥巴马访问日本、韩国、菲律宾和马来西亚，欲借亚洲之行向外界表明，亚太再平衡是奥巴马政府外交政策的基石，美国“重返亚太”的步伐不会停歇，仍将尽力维护其在该地区的主导地位。

    中国：不在场的主角

    美国前国防部长盖茨在其2012年出版的回忆录中戏称，但凡美国高官访问亚洲，即便中国不在行程之内，也一定会在议程之上。此次奥巴马访问亚太四国，中国可谓“不在场的主角”。奥巴马在出访前史无前例地以现任总统身份首度明确表示，钓鱼岛问题适用《美日安保条约》，美国欢迎日本解禁集体自卫权。奥巴马此访还力促美军重返菲律宾，要求中国不要对有领土主权争端的国家进行武力胁迫，鼓动日本进一步向菲律宾、越南等国提供维护海上安全的装备和训练。虽然奥巴马一再声称，美国并不是要遏制中国，但其亚太战略针对中国的一面实际上越发突出。

    美国在亚太对中国展开新“攻势”由来有自。2013年奥巴马政府开启第二任期后，其亚太再平衡战略初现“颓势”。从内政看，国内两党争斗加剧、民意趋向“孤立主义”以及政府预算和军费的持续削减等，给美国实施“重返亚太”战略带来极大牵制。2014年国会中期选举在即，但奥巴马在国内政局中已提前成为“跛脚鸭”，不仅其力推的“医改法案”有被颠覆的可能性，国会议员也不愿轻易给予奥巴马政府“贸易促进授权”，《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）尚未谈妥，其能否在国会顺利得到批准更是前途未卜。从外交看，中东乱局进一步恶化，沙特、以色列等传统盟友对美国在该地区与伊朗缓和关系、实施“战略收缩”的政策极为不满。美国又因乌克兰危机与俄罗斯近乎摊牌，伊核、朝核问题的解决未见根本性转机，不仅“西稳东进”难以遂愿，美国国内对奥巴马政府外交进退失据、软弱犹豫的批评也日渐高涨。

    与美国亚太再平衡战略初现“颓势”相对，2013年，中国在亚太地区打出令人印象深刻的“组合拳”，积极与周边国家构建命运共同体，统筹经营大周边战略的能动性显著提升。习近平主席访问哈萨克斯坦时提出的“丝绸之路经济带”构想将中国与中亚地区更紧密联结并辐射西亚、中东欧，中国—东盟命运共同体和21世纪海上丝绸之路为中国与东南亚国家合作关系的升级深化指出方向。李克强总理访问南亚国家时提出的孟中印缅经济走廊、中巴经济走廊构想则针对中国加大面向西南（印度洋）方向的开放合作。在钓鱼岛争端等热点问题上，中国设立东海防空识别区以体现坚定维护主权的决心，遏制日方采取升级行动图谋。

    在此背景下，美国亚太再平衡的“颓势”被有意解读为面对“强势”中国的退让。[1]美国战略界出现对中国进行必要反制的声音，并提出以下主要应对举措。一是帮助有关国家提高应对中国海洋胁迫的能力，重点是增强其海上执法力量、促进监视和情报共享，帮助这些国家发展“非对称战争”能力。二是以日本、澳大利亚、印度、菲律宾、新加坡、韩国和越南为重点开展多边外交，建立一个“网络化的”安全环境，限制中国孤立某国、分而治之的做法。三是更多利用东盟、东亚峰会等地区组织对中国发难，提出新的海上安全倡议以争取地区国家对美国的拥护。[2]

    针对地区国家对美国“重返亚太”战略能否持续的质疑，负责东亚事务的助理国务卿拉塞尔在2014年1月撰文强调，“美国正在全面利用相辅相成的政治、外交和经济手段在亚太地区推进我们的价值观和各种利益”，2014年美国蓄势待发，将在亚太地区与各国展开密集接触并加大投入。

    其后，美国高官在涉华问题上一再放出“硬话”。2月5日，拉塞尔在国会听证时指责中国的“九段线”主张不符合国际法，这是美国官方首次在“九段线”问题上如此明确地拷问中国。2月13日，美国海军作战部长格林纳特表示将在中菲发生冲突时坚定支持菲律宾。2月17日，国务卿克里访问印尼时谴责中国在南海问题上的“挑衅”举动，强调“九段线”不具合法性，而印尼也已宣布成为南海主权的声索国之一。美国国家安全委员会亚洲事务高级主任麦艾文还警告说，如果中国在南海地区划设防空识别区，美国将进一步增兵亚太。4月，国防部长哈格尔出访亚洲时也发表了力挺日本和菲律宾的言论，以致中国中央军委副主席范长龙当面向其表示不满。

    由是观之，奥巴马此次访问亚太，在涉华问题上表现强硬，也算意料之中，他甚至有意借此弥补美国面对俄罗斯时所表现的“软弱”。 美国对华新一轮“攻势”料将进一步鼓噪地区国家对“强势中国”的忧惧，利用海洋权益和海上安全争端等“打楔子”，充分释放日本作为美国“重返亚太”急先锋的潜力，更加注重借助多边场合和灵活的“小多边”方式加大对中国的“绑缚”。在2014年美国国会中期选举政治氛围影响之下，不排除奥巴马政府对华摆出“硬碰硬”的姿态。未来一个时期，中国周边战略环境的复杂性将大幅上升，针对中国的“亚洲版北约”并非没有可能。如何应对美国在亚太地区的新“攻势”，中国须早作筹谋。

    海上安全：

    美国“重返亚太”的核心抓手

    奥巴马此次访问亚洲行程中，在日本主谈TPP问题以及美日同盟的深化；在韩国讨论应对朝鲜新一轮“挑衅”，2015年驻韩美军战时指挥权移交以及美韩自贸协定如何与TPP相衔接的问题；在菲律宾力推美菲军事合作，美军实现以轮驻方式重返菲律宾并共享军事设施，这是美国在军事上“重返亚太”的重要步骤；在马来西亚，奥巴马强调亚太再平衡中“价值观外交”这一主题，促使马政府温和对待反对派，为穆斯林国家建立民主体制继续提供样板，这是美国总统历史上第二次到访马来西亚，上次是1969年约翰逊执政时期。由此看，奥巴马政府挑选的这四个访问地点别具深意，既凸显了强化同盟体系的重要性和紧迫性，又表露其持续关注亚太国家民主转型的用心，尤其是强调美国近期亚太政策的重中之重是尽快完成TPP谈判，从而使经济上“重返亚太”早日见到实效。

    应该说，未来几年，受内政外交、财政资源等多方面不利因素限制，美国亚太再平衡战略很难恢复到希拉里·克林顿担任国务卿时的那种“强势”状态，如奥巴马现任国家安全事务助理苏珊·赖斯所言，美国的亚太政策将更注重如何落实“可实现的目标”。[3]显然，“印度洋—太平洋”地区的海上安全（确保美国海上霸权优势）是美国核心关切所在，也是奥巴马政府最易利用的地区安全议题，其要点在于如何“灵巧”利用亚太地区国家之间的矛盾来服务美国的战略利益。

    美国国防部长哈格尔2014年3月在访问亚洲之前接受《洛杉矶时报》采访时直言，现在美军的关键任务在于少花钱多办事，办法就是帮助友好国家提高自身的武装力量，更加注重提高美军的质量而不是数量。美国国防预算2013财年削减370亿美元，2014财年可能减少520亿美元，在今后十年会比2012年下降约20%。过去几个月，国防部副部长卡特、美国陆军作战部长麦克休、海军作战部长格林纳特等高官警告说，这将影响美军对新型武器的采购和相关军事部署，美军设施的维修、基地运营和训练规模将明显缩水。2014年财年，美国空军将被迫缩短15%飞行时间，今后五年空军将裁员2.5万人，占总人数4%。目前美国海军拥有以11艘核动力航母为核心的280多艘舰船，到2020年将减至255—260艘，海军还不得不推迟由P-8A反潜巡逻机替代P-3C等装备更新进程。在预算紧缩的时期，美国要想妥善应对该地区的各类安全威胁，就必须加快与亚洲盟友和伙伴进行所谓“责任分担”或“责任转移”。

    目前，美国亚太地区部署了33万多名官兵、180艘各类舰船以及2000多架战机，但美方认为其军事资产的安全日益面临主要来自中国的反舰导弹、潜艇和高精度防空体系的挑战。为此，美国重要军事问题智库——战略和预算评估中心，曾在2010年5月公布“空海一体战”构想，主要强调要利用空军、海军和网络作战等高度融合的联合作战方式应对假想敌中国。但这一构想主要是为了对抗高强度威胁，如何防范“海监船、公务船频繁侵入领海”等低强度威胁，是近期美国战略界人士思考的问题。退役海军陆战队上校、美国国防大学战略研究所资深研究员托马斯·黑姆斯提出“离岸控制”战略，旨在通过加强与日本等盟友的合作，切断中国的能源和商品进出口通道，提高中国发动“夺岛战”等小规模军事行动的成本，避免中国误以为其可以速战速决。

    新美国安全中心亚太项目负责人、前国务院中国事务官员拉特纳等人建议，2014年国际海洋法法庭或将对菲律宾单方提出的南海争端问题作出仲裁，美国应在裁决作出之前联合澳大利亚、欧盟、印尼、印度、新加坡等国共同向中国施压，要求中国尊重仲裁结果。拉特纳称，大多数美国决策者尚未意识到，美国实际上有很大空间与中国“硬碰硬”，如果中国在领土争端问题上长期坚持强硬立场，美国应增加中国实施这种政策取向的成本，具体手段包括扩大同盟条约或安全关系协定适用范畴，加大对有关国家的军备供应，改变在主权争端问题上的中立立场，向愿意参加国际仲裁的国家提供法律援助，以及将中国海上执法人员视为海军战斗人员。 美国传统基金会高级研究员格罗夫斯等人还鼓动美国政府制定所谓“南海国家战略”，从而更加系统性地应对中国在南海问题上的“切香肠”策略。[4]

    实际上，奥巴马政府已在大致沿着上述思路实施相关政策举措。2013年12月，美国国务卿克里访问菲律宾、越南时承诺向东南亚国家提供约8000万美元的特别援助，专门用于提升这些国家维护海洋安全的能力，而这些国家大都与中国存在海洋领土、权益冲突。2014年4月，美国众议院军事委员会海上力量小组委员会主席、共和党众议员兰迪·福布斯和民主党众议员花房若子提出“亚太地区优先法案”，要求奥巴马政府加强对中国海军现代化、太平洋地区各国海军力量平衡、台海两岸军力平衡等问题的研究，全面检查太平洋司令部的战备状态和后勤军需情况，该法案还特别要求美国国防部有关中国军力的年度报告将中国国家海洋局等部门的活动包含在内。据《华尔街日报》2014年4月28日的报道披露，美国太平洋司令部在克里米亚事件发生后，重新制定多套方案，以强力应对中国在东海和南海可能采取的“任何挑衅行动”，包括向靠近中国的地域派遣B-52轰炸机以及在中国附近海域举行航母演习等。此外，美国已向菲律宾承诺提供远程海上巡逻机等装备，增加美军舰访菲次数，美军将在距黄岩岛200公里的苏比克湾基地、靠近南沙群岛的巴拉望省的军事基地进行轮驻。[5]

    值得关注的是，日本已成为美国利用海上安全问题加大对华制衡的关键角色。这不仅是因为日本与中国之间存在钓鱼岛主权争端，更是因为日本实际上拥有强大的海上军事力量。日本可充分扮演“二传手”的角色，向东南亚国家提供更适合它们的海上军事和准军事装备，在日本设立专门的培训基地，帮助菲律宾、越南等国提升维护海上安全的能力。日本在武器装备输出方面的潜力不容低估。2014年4月1日，日本内阁会议通过《防卫装备转移三原则》，这是日本47年来首次对“武器出口三原则”进行全面修改，为日本扩大武器出口、在地区安全事务中发挥更大作用铺平道路。4月7日，安倍首相与到访的澳大利亚总理阿博特，就两国联合研发新型潜艇等军事技术合作达成协议。2030年前澳大利亚海军需要12艘排水量在3000吨左右的大型潜艇，而除了美国外只有日本的“苍龙级”潜艇才能满足澳政府的需求。此外，日本向印度出口US-2型水上飞机的有关磋商也已展开。

    由此，我们可以更加清晰地了解美国加大“武装日本”速度的背景。美国战略与国际问题研究中心资深学者爱德华·鲁特瓦克声称，面对中国，如果日本不表现出愿意打仗的姿态，中国就会施加更多压力，日本既要加强自身的遏制力量，同时也应积极援助菲律宾、越南、印度等同样面临所谓“中国威胁”的国家，建立一个从日本一直延伸到印度的同盟阵线。

    面对美国亚太再平衡战略利用海上安全问题展开的“新攻势”和“巧投资”，以及亚太地区出现针对中国的“准联盟”，中国需要更大的战略定力和战略韧性，需要更清晰的利益界定、更精细的政策规划、更集中的资源利用以及更灵巧的策略运筹。需要用更具复杂性的政策思维和分析框架来评判美国亚太政策，不宜将中美在亚太的博弈简单归结为“遏制”与“反遏制”。考虑到奥巴马政府在对外政策上“力避负担、总体求稳”的特点，以及美国在政策资源、信誉度、管理盟友体系等方面存在的限制，中国仍可抓住时机、主动作为、补足短板，积极管控中美亚太政策分歧，努力实现新型周边关系和中美新型大国关系的良性互动。[6]

    （作者单位：当代世界研究中心）

    （责任编辑：徐海娜）

    [ ] Robert A. Manning, “Three Cheers for China,” The National Interest, December 20, 2013

    [2] Ely Ratner, “Resident Power: Building a Politically Sustainable US Military Presence in Southeast Asia and Australia,” Center for a New American Security, October, 2013.

    [3] “Americas Future in Asia,” November 20, 2013, The White House.

    [4] Steven Groves and Dean Cheng, “US National Strategy for the South China Sea,” Backgrounder No.2908, Heritage Foundation, April 24, 2014.

    [5] Zachary Keck, “US-Philippines Reach Deal on US Military Access,” the Diplomat, March 14, 2014.

    [6] Mel Gurtov, “The Uncertain Future of a ‘New Type of US-China Relationship,” The Asia-Pacific Journal, Vol.11, Issue 52, No.1 December 30, 2013.