浅析国家新闻出版广电总局政令通知对广告行业的影响
摘 要：国家新闻出版广电总局是我国新闻、出版、广播、电影和电视领域的国家管理部门，广告行业并非其直接管理对象。但是由于业务交集的广泛存在，事实上广电总局政令通知对广告行业的影响也是多方面的。本文主要从直接和间接影响入手，举例分析了广告电总局政令对广告行业格局、业务操作手法、广告经营思路等的影响与意义。
关键词：国家新闻出版广电总局；政令；广告
国家新闻出版广电总局，是根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2013〕14号）设立的新闻、出版、广播、电影和电视领域的国家管理部门。其前身是国家新闻出版总署和国家广播电影电视总局。2013年3月14日国务院将新闻出版总署、广电总局的职责整合，组建国家新闻出版广播电影电视总局，随后更名为国家新闻出版广电总局。国家新闻出版广电总局，是正部级国务院直属机构。
国家新闻出版广电总局并非广告行业的直接上级管理部门，但是，由于总局的管理对象包括新闻出版、广播电影电视和信息网络视听节目服务的方方面面，而其中大量业务都与传媒的广告经营、广告代理机构的媒介计划与采购、广告主的媒介推广应用等有着或多或少的交集，因此在实际业务的层面确实也存在总局政令规定对广告行业的影响，这些影响或深或浅，其中有些也是意义重大。
本文首先要梳理的是国家新闻出版广电总局的主要职能，以及据此职能发布的规定通知的基本类型。简单来说广电总局当前的主要职能包括：起草法律法规草案、制定宣传创作方针政策、把握舆论导向、管理著作权；制定事业产业发展规划、把握创作导向、管理节目进口和收录、内容审查；监管活动宣传交流、组织大型公益工程、扶助老少边穷地区相关发展等。作为国家机关与从业者及普通百姓交流的平台，广电总局官网会在第一时间发布各类政令通知的完整内容，综合整理来看，可以分成以下四个大类。①禁止类规定，即严格禁止某些操作或行为的规定；②限制类规定，限制规范操作范畴以及行为内容的规定；③建议类规定，即建议相关业务可以采取的操作办法和行为方式的规定；④流程性规定，是指那些操作或行为必须按照流程进行的规定。
纵观2013年重组后的广电总局发布的规定通知，其中绝大多数是出于版权管理、内容管理、形态管理和流程管理等目的，直接管理的对象主要是传媒机构和内容生产商，但是其中有一些也直接或间接的影响了广告行业。包括广告代理商、广告主、广告媒介在内的广告行业基本组织结构成员都有深受影响的事例出现，另外，对广告行业的一些业务思路和业务方法也产生了对应的影响。
首先，最显而易见的是对广告业务操作手法的直接影响。例如广电总局改组后仍坚持执行对广播电视内容中的广告时长、播出方式和表现内容的严格控制，并于2013年后多次重申2009年的《广播电视广告播出管理办法》即61号令的内容。该办法对广告业务环节中的文案创作、媒介组合与发布计划等影响深远，使得相关业务领域放弃了某些创意习惯，某些常见的广告文案也被废止，而某些原本行之有效的硬广告媒介组合发布方式也随之消失。但同时也激发了新的业务操作手法，如更深度的品牌植入和跨媒体整合推广等。61号令内容丰富，管理目的多元，偏重于禁止和限制，因此，广大广播电视媒体机构都已对此有明确的理解，广播频率、电视频道，不管是自行经营广告业务的，还是由代理机构经营的，或者是收归集团广告中心统一经营的，经过过去几年的实务操作，已经尽可能的将自身的广告经营的细节修正过来了，比如电视频道黄金时段广告时长在18分钟内，比如插播广告时对广告时长进行提示，比如投资理财类产品广告中需含有“投资有风险”等警示内容等。另外如《关于进一步加强卫视频道播出电视购物短片广告管理工作的通知》（2013年10月30日）中也对之前泛滥的电视购物短片广告进行了严格的限制和规范。但是，在业务得以规范的同时这类型政令也确实造成了优质广告资源的进一步稀缺和硬广告投放方法的进一步缩减，导致广告单价异常抬升，广告主在媒体市场的竞争加剧。
其次，一些并非针对广告業务的管理规定其对广告行业所产生的间接影响也不可谓不深远。比如基于版权管理的流程性规定《国家新闻出版广电总局关于改进体育比赛广播电视报道和转播工作的通知》（2016年3月23日）中就指出，重大的国际体育赛事如奥运会、亚运会以及世界杯足球赛（包括预选赛），在我国境内的电视转播权统一由中央电视台负责谈判与购买，其余电视台有需要必须通过协商获得特定区域内的转播权，以此确保重大国际体育赛事在中国境内的播出覆盖量。而除了重大体育赛事之外的其他国内外的体育赛事，电视台可以直接购买或者是转让，但前提是本着公平、公正并且公开的竞争原则执行。这一规定无形之中将中央电视台体育内容的广告价值大幅拉升，并形成了规模巨大的广告资源垄断，在节目采购和广告经营能力上都不输中央电视台的个别卫星电视频道在这类型内容和广告价值开发上都被排除在外了。运动品牌广告主在媒体的选择上也失去了更多可能性，议价压力陡增。又比如2014年9月国家新闻出版广电总局下发通知，重申网上境外影视剧管理的有关规定，要求用于互联网等信息网络传播的境外影视剧，必须依法取得《电影片公映许可证》或《电视剧发行许可证》，未取得许可证的境外影视剧一律不得上网播放。这是典型的流程性规定，既非限制引进，也并不是禁止播放，而是强调互联网用途的境外电影电视作品也必须按照国内公映的电影和电视台播放的电视剧同样的报备审批流程，该规定本无可厚非且十分符合当时的实际需要，不过，其在网络广告，特别是视频贴片广告的业务领域也引发了一连串的效应。开始是阶段性的美剧韩剧泰剧等及国外电影数量骤减，有的视频网站出现了2015年全年未成功引进一部韩剧的局面，这大大影响了这一品类在网络广告市场上的实际价值，进而普遍出现了“内容资源受限-广告收入减少-重新进行内容布局”的改良风潮。这些政令通知的本意并非针对广告行业，但实际上却对广告行业的业务重点和均衡发展造成了客观调控的影响。
另外还有一些规定通知，对广告行业的影响更为曲折，但是从长期来看又是有益的。比如在建议类规定《国家新闻出版广电总局关于加强真人秀节目管理的通知》（2015年7月2日）中就对于真人秀节目有了更多建议，要求真人秀节目形态进行升级，要求对群众有正面的引导，并强调未成年人应尽可能减少参与。这在品牌推广和广告代言领域产生的影响也颇为明显。比如自从《爸爸去哪儿》开始之后国内明星的亲子真人秀节目的数量开始迅速增多。随着节目数量的增长，人气的上升，许多“星二代”一夜之间爆红，接着开始积极与品牌合作代言、拍摄广告、出席商业活动等。该通知的出台显然控制了明星子女参加真人秀节目泛滥成灾的情况，同时也对节目数量、节目内容、播出时间等进行了引导调控。在这样的情况下，未成年明星代言人的曝光率迅速下降，对少儿用品、包装食品、日化产品等行业的广告实务和代言人策略执行都产生了连带影响。另外，2014年9月，广电总局正式下发“封杀劣迹艺人”的通知，由“劣迹艺人”参与制作的电影、电视节目、网络剧、微电影等也都被要求暂停播出。这一通知突然而严厉，但是作为禁止类规定在当时的社会环境下看仍有诸多积极意义。这一通知的下发对广告行业内的大量业务也造成了相应的干扰，多位符合“劣迹艺人”标签的艺人正在参与的广告代言活动、广告出演、微电影广告、品牌走秀等应声终止，对应的广告内容制作、广告发布、媒介购买、媒介公关业务等都受到很大影响。当然，从长期来看，广告作为传媒内容的重要组成本分，肩负起社会道德建设的责任是理所当然的，因此这些政令通知对广告行业的健康规范发展也是长期有益的。
综上所述，国家新闻出版广电总局的各类型政令通知虽然管理出发点各不相同，就其中对广告行业产生影响的部分内容来看，虽然过程中造成的混乱和破坏令人困扰，但总的说来还是起到了规范、引导、调控的积极意义。在其后的工作中，广电总局还是应该坚持以矫正和引导为主，强化执行监管的大方向，特别是将服务与保护意识延展至相关行业和领域，细化落实标准，进一步增强政令规定的可执行性。
作者简介
刘静（1976-），甘肃兰州人，上海工程技术大学艺术设计学院广告学专职教师，主要研究方向为媒介理论与业务，营销调研与广告效果测评等。
关键词：国家新闻出版广电总局；政令；广告
国家新闻出版广电总局，是根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2013〕14号）设立的新闻、出版、广播、电影和电视领域的国家管理部门。其前身是国家新闻出版总署和国家广播电影电视总局。2013年3月14日国务院将新闻出版总署、广电总局的职责整合，组建国家新闻出版广播电影电视总局，随后更名为国家新闻出版广电总局。国家新闻出版广电总局，是正部级国务院直属机构。
国家新闻出版广电总局并非广告行业的直接上级管理部门，但是，由于总局的管理对象包括新闻出版、广播电影电视和信息网络视听节目服务的方方面面，而其中大量业务都与传媒的广告经营、广告代理机构的媒介计划与采购、广告主的媒介推广应用等有着或多或少的交集，因此在实际业务的层面确实也存在总局政令规定对广告行业的影响，这些影响或深或浅，其中有些也是意义重大。
本文首先要梳理的是国家新闻出版广电总局的主要职能，以及据此职能发布的规定通知的基本类型。简单来说广电总局当前的主要职能包括：起草法律法规草案、制定宣传创作方针政策、把握舆论导向、管理著作权；制定事业产业发展规划、把握创作导向、管理节目进口和收录、内容审查；监管活动宣传交流、组织大型公益工程、扶助老少边穷地区相关发展等。作为国家机关与从业者及普通百姓交流的平台，广电总局官网会在第一时间发布各类政令通知的完整内容，综合整理来看，可以分成以下四个大类。①禁止类规定，即严格禁止某些操作或行为的规定；②限制类规定，限制规范操作范畴以及行为内容的规定；③建议类规定，即建议相关业务可以采取的操作办法和行为方式的规定；④流程性规定，是指那些操作或行为必须按照流程进行的规定。
纵观2013年重组后的广电总局发布的规定通知，其中绝大多数是出于版权管理、内容管理、形态管理和流程管理等目的，直接管理的对象主要是传媒机构和内容生产商，但是其中有一些也直接或间接的影响了广告行业。包括广告代理商、广告主、广告媒介在内的广告行业基本组织结构成员都有深受影响的事例出现，另外，对广告行业的一些业务思路和业务方法也产生了对应的影响。
首先，最显而易见的是对广告业务操作手法的直接影响。例如广电总局改组后仍坚持执行对广播电视内容中的广告时长、播出方式和表现内容的严格控制，并于2013年后多次重申2009年的《广播电视广告播出管理办法》即61号令的内容。该办法对广告业务环节中的文案创作、媒介组合与发布计划等影响深远，使得相关业务领域放弃了某些创意习惯，某些常见的广告文案也被废止，而某些原本行之有效的硬广告媒介组合发布方式也随之消失。但同时也激发了新的业务操作手法，如更深度的品牌植入和跨媒体整合推广等。61号令内容丰富，管理目的多元，偏重于禁止和限制，因此，广大广播电视媒体机构都已对此有明确的理解，广播频率、电视频道，不管是自行经营广告业务的，还是由代理机构经营的，或者是收归集团广告中心统一经营的，经过过去几年的实务操作，已经尽可能的将自身的广告经营的细节修正过来了，比如电视频道黄金时段广告时长在18分钟内，比如插播广告时对广告时长进行提示，比如投资理财类产品广告中需含有“投资有风险”等警示内容等。另外如《关于进一步加强卫视频道播出电视购物短片广告管理工作的通知》（2013年10月30日）中也对之前泛滥的电视购物短片广告进行了严格的限制和规范。但是，在业务得以规范的同时这类型政令也确实造成了优质广告资源的进一步稀缺和硬广告投放方法的进一步缩减，导致广告单价异常抬升，广告主在媒体市场的竞争加剧。
其次，一些并非针对广告業务的管理规定其对广告行业所产生的间接影响也不可谓不深远。比如基于版权管理的流程性规定《国家新闻出版广电总局关于改进体育比赛广播电视报道和转播工作的通知》（2016年3月23日）中就指出，重大的国际体育赛事如奥运会、亚运会以及世界杯足球赛（包括预选赛），在我国境内的电视转播权统一由中央电视台负责谈判与购买，其余电视台有需要必须通过协商获得特定区域内的转播权，以此确保重大国际体育赛事在中国境内的播出覆盖量。而除了重大体育赛事之外的其他国内外的体育赛事，电视台可以直接购买或者是转让，但前提是本着公平、公正并且公开的竞争原则执行。这一规定无形之中将中央电视台体育内容的广告价值大幅拉升，并形成了规模巨大的广告资源垄断，在节目采购和广告经营能力上都不输中央电视台的个别卫星电视频道在这类型内容和广告价值开发上都被排除在外了。运动品牌广告主在媒体的选择上也失去了更多可能性，议价压力陡增。又比如2014年9月国家新闻出版广电总局下发通知，重申网上境外影视剧管理的有关规定，要求用于互联网等信息网络传播的境外影视剧，必须依法取得《电影片公映许可证》或《电视剧发行许可证》，未取得许可证的境外影视剧一律不得上网播放。这是典型的流程性规定，既非限制引进，也并不是禁止播放，而是强调互联网用途的境外电影电视作品也必须按照国内公映的电影和电视台播放的电视剧同样的报备审批流程，该规定本无可厚非且十分符合当时的实际需要，不过，其在网络广告，特别是视频贴片广告的业务领域也引发了一连串的效应。开始是阶段性的美剧韩剧泰剧等及国外电影数量骤减，有的视频网站出现了2015年全年未成功引进一部韩剧的局面，这大大影响了这一品类在网络广告市场上的实际价值，进而普遍出现了“内容资源受限-广告收入减少-重新进行内容布局”的改良风潮。这些政令通知的本意并非针对广告行业，但实际上却对广告行业的业务重点和均衡发展造成了客观调控的影响。
另外还有一些规定通知，对广告行业的影响更为曲折，但是从长期来看又是有益的。比如在建议类规定《国家新闻出版广电总局关于加强真人秀节目管理的通知》（2015年7月2日）中就对于真人秀节目有了更多建议，要求真人秀节目形态进行升级，要求对群众有正面的引导，并强调未成年人应尽可能减少参与。这在品牌推广和广告代言领域产生的影响也颇为明显。比如自从《爸爸去哪儿》开始之后国内明星的亲子真人秀节目的数量开始迅速增多。随着节目数量的增长，人气的上升，许多“星二代”一夜之间爆红，接着开始积极与品牌合作代言、拍摄广告、出席商业活动等。该通知的出台显然控制了明星子女参加真人秀节目泛滥成灾的情况，同时也对节目数量、节目内容、播出时间等进行了引导调控。在这样的情况下，未成年明星代言人的曝光率迅速下降，对少儿用品、包装食品、日化产品等行业的广告实务和代言人策略执行都产生了连带影响。另外，2014年9月，广电总局正式下发“封杀劣迹艺人”的通知，由“劣迹艺人”参与制作的电影、电视节目、网络剧、微电影等也都被要求暂停播出。这一通知突然而严厉，但是作为禁止类规定在当时的社会环境下看仍有诸多积极意义。这一通知的下发对广告行业内的大量业务也造成了相应的干扰，多位符合“劣迹艺人”标签的艺人正在参与的广告代言活动、广告出演、微电影广告、品牌走秀等应声终止，对应的广告内容制作、广告发布、媒介购买、媒介公关业务等都受到很大影响。当然，从长期来看，广告作为传媒内容的重要组成本分，肩负起社会道德建设的责任是理所当然的，因此这些政令通知对广告行业的健康规范发展也是长期有益的。
综上所述，国家新闻出版广电总局的各类型政令通知虽然管理出发点各不相同，就其中对广告行业产生影响的部分内容来看，虽然过程中造成的混乱和破坏令人困扰，但总的说来还是起到了规范、引导、调控的积极意义。在其后的工作中，广电总局还是应该坚持以矫正和引导为主，强化执行监管的大方向，特别是将服务与保护意识延展至相关行业和领域，细化落实标准，进一步增强政令规定的可执行性。
作者简介
刘静（1976-），甘肃兰州人，上海工程技术大学艺术设计学院广告学专职教师，主要研究方向为媒介理论与业务，营销调研与广告效果测评等。
