重大建设项目决策失当频发的原因与对策
王玉川 邹向阳
摘要近年我国重大建设项目决策失当频发的主要原因是公众参与缺乏，直接原因是专业精神缺失，根本原因是政府的发展角色与服务角色不协调。公众参与的缺乏导致公共决策信息不充分、公共政策可接受性下降。专业精神的缺失导致政策量把握失准。政府的发展角色与服务角色的冲突是公众参与缺乏、专业精神缺失的深层次原因，因而是决策失当频发的根本原因。减少重大建设项目失当的对策有：适应服务型政府要求，调整政府在项目决策中的角色；探索合适的公众参与路径，完善公众参与决策机制；尊重专业精神，促进决策科学化。
关键词公共决策；公民参与；服务型政府；重大建设项目
中图分类号C916文献标识码A文章编号1672-2426(2009)05-0051-03
近年来，不断出现重大建设项目决策由于公众参与而不得不做重大修正的情况，如：厦门PX项目因为学者和政协委员提案反对、市民广泛持续抗争而迁址，北京六里屯垃圾填埋场和垃圾焚烧发电厂项目由于政协委员提案反对、社区居民集体抗议而停建，沪杭磁悬浮交通项目因为沿线居民不断上访反对、部分人大代表和政协委员质疑、一些专家表示不同意见而暂停，武汉二环路改造工程武汉大学段高架桥项目由于紧邻环境敏感区武汉大学遭校方反对而停工
在这一系列事件中，政府最终表现出对多数民意的尊重，公众也用相当理性的方式来表达和维护自己的权益。可以说，这些事件的发生与解决已经成为中国民主发展的生动案例。然而，从决策的角度来看，这些事件的发生具有很高的社会成本，是典型的决策失当，应该避免。
一、主要原因：公众参与缺乏
公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对有关公共政策的决策、执行等政策过程产生影响的行为。公共参与的思想在当今几乎所有的治理和管理理论中都占有重要的位置。“从一个极端的方面说，巴伯等社群主义理论家重申，唯有公共参与才能构建更加强有力的社区。而从另一个极端方面说，以市场为基本导向的个人主义理论，则将民众视为‘公共物品和公共服务的消费者和‘参与者，将公民参与看作是政府治理结构中的关键组成部分”。
公众参与在我国历来受到高度重视。《宪法》赋予公民参与决策的充分权利，它规定：中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。同时，国家也制定了一系列的法律来保证公民参与决策权利的实施。实践中，公众参与公共决策的机制和制度建设也取得了很大进步，听证会制度、旁听政府会议制度、市长热线、开放日等决策领域的公众参与活动不断推出。
随着我国经济社会的快速发展，利益主体日益多元化，公民主体性意识不断强化，人民群众对维护自身合法权益的要求日益强烈，对公共事务参与的积极性日益提高。在这种情况下，不同利益主体问的相互尊重、沟通和协商已为现实所必需，公众参与的重要性日益凸显。
重大项目投资多，经济、社会、环境影响大，决策中发扬民主、引入公众参与机制，是实现国家善治、社会和谐的明智选择，也是提升决策科学化程度的重要途径。然而，当前我国的公众参与仅处于起步和摸索阶段，公众参与的领域和程度都有很大的局限性，重大建设项目决策过程中的公众参与更是如此。
我国重大项目建设决策过程中的公众参与度比较低，主要表现在：一是公众参与口号化、标签化现象严重，象征意义大于实际意义；二是由于知情不够，公众参与质量不高，比较成熟的公众参与少，不参与、无法参与和无序参与并存；三是制度化的公众参与渠道少；四是公众参与层面低，公众参与很少涉及利益平衡的本质问题，仅停留在有限知情权的落实等较低层次上；五是政府的决策部门缺少有效的公众参与同应机制。
就厦门PX项目事件来看，在事前环保评估期间，市政府并没有对该项目在全市公开听证，咨询和论证也不充分。尽管市环保局和项目业主都宣称在环评报告书编写期间，开展了大量的现场调查和公众参与工作，但是，项目环境评估报告始终未向社会公布，项目决策过程中信息不透明、不对称，缺少公众参与机制，因此备受公众猜测和质疑。
在厦门PX事件中，缺少了事前的公众参与环节，也放弃了事前利益平衡过程和机制。在有关主体的利益相冲突的情况下，发生激烈而持续抗争、迫使政府更改决策结果的种子可以说从一开始就埋下了。当地产商在政府决策者面前斗不过“污染商”时，他们就会转而同拥有共同利益的房屋所有者一道发动群众。是再自然不过的事情了。
当然，厦门PX事件中政府和“污染商”也有自己的考虑。政府事前没有发动公众参与，是不是想造成既成事实，避免居民抗争?“污染商”是不是太相信地方政府的权威而放弃了与当地居民的事前沟通与协调?
然而，公共决策毕竟是公共决策，它不会完全采用诸如技术效率、经济效率等明晰的标准评价，它要追求公众共识和舆论的可行性。厦门PX事件中，政府面对汹涌的民意和持续的抗争，尊重民主精神、遵循民主原则、更改决策方案自然在情理之中。
二、直接原因：专业精神缺失
重大项目建设决策受到明显的“质量要求”的约束。“质量要求”是指任何与最终决策性质相关的政策或管理上的约束。比如，(1)技术约束：用以限定应该考虑哪些政策解决方案；(2)规章约束：即任何决策过程都必须考虑的法定因数；(3)预算约束：即某种问题解决方案可以花多少钱。
公众参与直接影响到公共决策和公共政策的质量，通常以如下方式表现出来：(1)由于常常不能理解政策质量中包含的知识和常识，民众可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑；(2)公众参与可能会导致公共项目运作成本的增加；(3)公众参与可能阻滞改革、创新；(4)很多代表特定群体的民众在受邀参与公共决策后追逐特殊利益，从而导致了更广泛的公共利益缺失。因此，鉴于必要的质量要求，重大项目建设决策同时也非常需要专业判断来做支持。
厦门PX项目决策中表现出明显的专业精神缺失。这种专业精神的缺失，主要体现在各种专业机构对决策的技术约束判断有失专业水准上。没有高水准的技术约束判断，就错失了在PX项目选址的早期作出项目不可行的决断。因此，专业精神的缺失是厦门PX事件产生的直接原因。
专业机构对技术约束判断有失专业水准体现在以下层面：
一是专业环境评估机构缺乏独立性和透明性导致技术评价失误。厦门PX项目因靠近居民区、学校等人口稠密区和存在泄漏爆炸隐患而饱受诟病，最后结果是顺利通过环评的项目却因为环境问题而下马，环评企业的公信力受到极大伤害。其原因是环评机构的独立性和透明性严重不足。环评机构本应
该是独立于政府和企业之外的中介组织，然而实际情况却不是这样。“全国不少环评编制单位往往与环评报告审批单位存在利益关系，有些是其下属事业单位……这种体制如不改变，环评审批的公正性就难以保障”，“有的环评机构受经济利益左右，顺从业主的意志，评价的客观公正性受到影响”。我们无法判断厦门PX项目的环评编制单位与环评报告审批单位和业主的特殊利益纠葛，但我们可以知道的是：该机构没有按照《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条的规定履行信息公开的义务，而是表示“我们是受业主委托进行的这次环评，环评报告属于机密。不会对外公布。”
二是政府行政职能部门缺乏协调导致技术决断失当。在厦门市“1995年一2010年”以及“2005年-2020年”城市总体规划中，海沧南部工业区主导产业一直被明确为石化产业。然而，随着海沧半岛的开发，一个以人居为主要功能的海沧新城已然成形。据常理推论，政府职能部门应该考虑到该区域定位到底是石化工业区还是居民区，而不至于要等到规划环评时被提醒“在‘石化工业区和‘城市次中心之间确定一个首要发展方向”。国家环保总局的说法——“2005年7月正式通过了厦门PX的项目环评，就单一项目本身而言，它是符合环保要求的”，似乎也无法澄清笼罩在这一项目上的环评迷雾。按国际通行做法，环评理所当然应该考虑项目所在区域的整体布局，其对周边环境以及居民的影响。事实上，厦门海沧区域定位错乱，反映的正是在政府职能部门长期以来重局部、轻全局，重审批、轻监管的背景下广泛存在的由于城市规划和环境保护等专业部门缺乏协调造成技术决断失当频发的情况。
三是决策咨询功能蜕化削弱政策过程的科学性。现代社会是一个知识和信息爆炸的社会，同时也是一个高度分工的社会，不论是哪一级的领导，都不可能是各行各业的专家，而政府作为公共管理部门，其决策涉及社会生活的各个领域，因此，重大建设项目决策方案的制定与评估论证，往往离不开专家的作用。实践中，地方政府的一些公共决策，不乏领导者凭个人经验、凭想象、凭个人价值偏好草率定案，然后由咨询机构、专家学者从理论上进行可行性论证。虽然我们没有详细的资料来了解厦门市政府的决策过程，但我们到现在也确实没有发现厦门PX项目决策中做过事前的充分的专家咨询和评估。
三、根本原因：政府的发展角色与服务角色不协调
重大项目建设决策失当频发的根本原因，是政府的发展角色与服务角色不协调和冲突，前述的主要原因和直接原因均源于此。
发展型政府是国际政治经济学者用来描述20世纪末期东亚国家主导宏观经济计划现象的一个词汇。这种模式中，政府拥有更加独立自主的政治权力和更大的经济控制权，发展型政府以更强的政府干预和更广泛的管制与计划为特征。具体来说，发展型政府具有经济增长优先、经济民族主义、市场份额优先、政府官僚机构庞大、经济绩效政治化等特征。
在传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论中，政府的角色定位分别是“划桨”、“掌舵”和“服务”，在“划桨”角色中，政府的作用是设计和执行政策。关注政治上界定的单一目标；在“掌舵”角色中，政府的作用是充当催化剂、释放市场力量；在“服务”角色中，政府的作用是协商、协调公民和社区团体的利益，营建共同的价值观
改革开放以来相当长的时间里，我国基本上采用的是发展型政府模式在这种模式中，国家以政府为经济发展的主体，以工业化实现经济高速增长为优先目标，以市场导向加政府介入为策略，以政府宏观调控和微观介入为手段，这种模式是当时特定历史条件的产物，客观上也起到很好的效果，成就了30多年的高速经济增长，但同时也日渐暴露出诸多问题。
基于对发展型政府不足的认识，服务型政府的建设步伐得到明显推动。在2004年的十届全国人大二次会议上，温家宝总理在参加陕西省代表团讨论时，就政府的社会服务职能提出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”2005年，温家宝总理在《政府工作报告》中指出，政府应“在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。”2007年，党的十七大明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。
目前，我国的政府模式正处于发展型政府向服务型政府转型过程中一方面，发展型政府仍然在按照它的惯性向前运行，甚至还表现出相当程度的合理性，另一方面，社会公众对于建设服务型政府，从政府获得种类更多、水平更高的公共服务的需求日益强烈。在实践中这两个方面表现出诸多不协调，甚至是冲突，从而构成了重大项目建设决策进退失据、左右为难，严重影响决策质量。
就厦门Px项目决策来看，公众参与为什么没有受到应有的重视?厦门px项目的投资规模过百亿元、年产值近千亿元的特点和发展型政府定位是不是根本原因呢?让我们看看海沧区一位领导是如何评价这一项目的：“化纤产业链的形成，不仅能为企业带来巨大的经济效益，还将为海沧这个全国最大的台商投资区打造海峡西岸重要石化基地奠定良好基础，一旦该项目建成投产，对海沧工业产值的拉动、工业重镇的形成以及厦门市和福建省工业产值的拉动，都将起到极大的作用”。由此可见地方官员的发展冲动之一斑。在这种冲动下，如果公众参与有可能威胁项目上马，那么排斥公众参与就是自然而然的事了。从这类似的事件中，我们可以看到，地方政府出于增长的冲动，总是想方设法让项目上马，而在遇到强烈抗议和抵制的情况下，又都能回到政府的服务角色定位上来，通过与公民和社团的协商、协调，凝聚多数共识、维护多数利益。这就是政府转型期的发展角色和服务角色不协调、相冲突的表现。厦Px项目能够冲破技术中介机构评估、管理部门技术审查和政府决策咨询等重重关忙，在与主城区近在咫尺的地方，在存在“石化工业区”与“城市次中心区”定位争论的情况下，成功立项并开始建设，同样是源于发展型政府的定位。由于石化工业和房地产业都是地方当之无愧的支柱产业，在发展型政府定位下，把一个区域同时定位为“石化工业区”与“城市次中心区”这类技术上荒诞的事情的发生也就不难理解了。
四、对策：推动重大建设项目决策模式创新
1适应服务型政府要求，调整政府在项目决策中的角色，政府要从根本上减少重大项目建设决策失当，就必须解决经济增长角色与公共服务角色的不协调问题，及时有序地从重大项目的积极推动者转变到项目利益相关者问协调、平衡与服务的角色上来。而这种角
色的调整需要在政府行政模式的转型的框架中来理解、与服务型政府建设的进程相协调。服务型政府的建设基于现代公共服务的基本理念，它们包括：(1)服务而非掌舵。公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。(2)公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。(3)战略地思考，民主地行动。符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。(4)服务于公民而不是顾客。公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更要关注建立政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。(5)责任并不是单一的。公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。(6)重视人而不只是生产率。公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。与企业家式的管理者视公共资金为已有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会作出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。
2探索合适的公众参与路径，完善公众参与决策机制。只有广泛的公众参与，才能够保证政府行政过程的公共性、透明性和公正性。只有保证了公民的参与权利，政府的决策才不会脱离实际、脱离公众。公众的知情权、参与权、监督权的落实，有助于获得民众的真实需求信息、强化民众刘政策的理解、促进政府与民众伙伴关系的形成，提高决策的可取、可行性，减少决策者因盲目性和随意性造成的失误。同时，公众有效参与重大建设项目决策必须要有坚实的制度保障。为此，需要进一步完善和落实保障公众参与决策的已有制度。一方面，要落实信息公开制度。政府要严格按照《政府信息公开条例》规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权，提高决策透明度。另一方面，要推进程序性制度的不断完善，包括调查公众意见、征询咨询专家意见、召开座谈会、举行论证会和听证会等内容进入有关的行政程序法规，以此来保证重大建设项目决策中公众参与的公开、公平和有效。
3强化尊重专业精神，促进决策科学化。公共决策的形成，通常取决于政策质量要求和政策可接受性要求之间的平衡。重大建没项目决策的政策质最要求高，由于公民通常不能很好理解政策质量标准中包含的知识和常识，因此在决策中强化专业机构参与、尊重专业判断同样非常必要。(1)建立和完善重大建设项目决策的专家咨询制度。尽管我国各级政府已经初步建立了公共决策专家咨询制度，但一系列的重大建设项目事件中专家咨询缺失现象表明，还需要加快制度创新，充分发挥专家咨询在公共决策中的作用。为此，应尽快建立健全有关公共决策专家咨询的专门性法律法规，将决策咨询纳入决策机制，使之制度化、法制化；进一步完善制度设计，探索有利于专家参与公共决策的有效路径、方法，使专家咨询成为重大决策程序的必备环节；大力扶植为政府决策服务的咨询产业，培育大型、综合性、信誉良好的咨询机构，让其在政府重大复杂公共决策中发挥重要作用。(2)转变环保、规划等城市行政管理部门职能，发挥其在重大项目决策中的专业管理能力。为此，需要变过去的重视文件审批为着重动态监管：加强部门协调，树立大局意识，理顺分工协作关系；全面推行规划环评，增强规划、环保等部门在专业层面进行合作。(3)培育规划、环评等中介机构的专业精神，保证其在重大项目决策中所做判断的公正性。中介评估机构的独立自主判断，是保证公共决策公正性的重要一环。为此，要采取措施强化中介机构的责任意识，加强资质管理，保证良好的评估市场秩序。
责任编辑邹顺桥
