国外市场综合监管的发展及其启示
薛峰
摘 要： 十九届三中全会提出深化党和国家机构改革。2018年3月，包含市场综合监管在内的总体机构改革方案正式发布，这标志着我国市场综合监管改革的序幕已徐徐拉开。但综合监管的本质含义是什么、中国市场综合监管的方向在哪儿？这些仍是值得探究的问题。本文通过对美国食品药品市场综合监管的历史演进和监管架构方面的实证分析，提出我国在施行市场综合监管改革时，应当逐步摒弃政府直接全面监管的传统思维，加强市场综合监管的立法保障，建立融合多方力量参与的监管体制，培育注重预防且定位科学的监管理念，创新包含大数据和“互联网+”等新兴科技手段的监管方式，并以信用为基础确立准确分类的监管模式，以期达到市场综合监管改革的良好效果。
关键词： 综合监管；食品药品；美国食品药品监管；FDA
党的十九届三中全会提出要深化党和国家机构改革，在今年3月中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中又明确提出“要组建国家市场监督管理总局，改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。改革方案的颁布出台，意味着中国正式拉开了市场综合监管的序幕。那么到底什么是综合监管？综合监管指的是体制上的简单合并还是更有深意？国外市场综合监管领域有没有值得借鉴之处？中国的市场综合监管之路又在何方？这些都将是未来一段时间内，学界需要积极探讨，政府需要认真思考的监管领域重大问题。
一、问题的提出
法学界一般认为，监管是指根据法律法规等规范性法律文件，所进行的调控和指引行为①。而市场监管是特指政府有关职能部门对市场运行的监督管理，也就是对市场主体及其所从事的市场活动或行为及市场经济关系进行的监督和管理。目的主要是防止各种对社会公共利益、市场秩序和其他主体的合法权益构成损害的不正当行为出现，保证市场运行的秩序化和组织化，保证和促进国民经济的健康、有序发展②。市场综合监管理论起源于管理学中的集成管理理论，是指在组织行为学与科学监管理论的指引下，合理布局监管组织系统内部的机构、职能和人员等相关资源，充分利用技术、信息等智力资源，建立全过程、集约化的全新市场监管模式，使市场监管机制高效、低耗、协调运行，实现监管效能最大化。从市场监管到市场综合监管，体现了市场监管发展脉络的科学化、完整化和高效化，是监管的进化发展过程。
那么如何理解市场综合监管的“综合”二字？笔者认为，要理解市场综合监管的主要特征，应从如下三个方面着手：第一是监管主体的综合性。在新时代背景下，市场综合监管要求监管主体改变以往分散监管、多头监管的模式，根据专业性原则，建立统一、高效、有力的综合监管主体。第二是监管模式的综合性。既要注重宏观层面市场全局的风险控制、危机预防，避免出现大面积的系统问题，又要注重着眼微观层面单个或者少量市场主体的实际情况，保护市场单个经营者和消费者的个体利益。第三是监管手段的综合性。充分发挥大数据、互联网+及各种先进科技手段，注重监管信息的不断对外公开发布，适当引入柔性监管等先进的监管理念等等，都将更有助于提升市场监管的效率和效果。第四是监管过程的综合性。核心是要实施全过程、全覆盖、无缝隙监管，重点逐步从事前监管向重事中、事后的综合监管转变。从国内市场的运行情况来看，长期以来过多注重事前监管，即市场主体的准入资格审查、程序审批事项、经营条件到位情况等内容监管，而对事中事后监管的关注度不够。这是市场综合监管要着重解决的问题。
本文所提的市场综合监管，主要针对的范围特指商品市场，对于银行、证券等专业市场领域的监管，另有完整的理论体系予以支撑，不在本文探讨的范畴。在下文中，笔者将针对美国市场监管领域，特别是食品药品市场监管领域的现状进行一些集中的实证分析，希望能为我国市场综合监管改革提供一些有益的借鉴。
二、美国食品药品市场综合监管的发端与演进
美国是最早设立现代监管机构的国家，赋予监管机构的国家公权力是相当宽泛的{3}。美国的市场综合监管理论依据最早可以追溯到撰写獨立宣言的托马斯·杰斐逊（1743-1826）的限制政府干预思想。杰斐逊认为“建立政府的唯一传统目的是为那些联合在政府之下的人民群众谋求最大程度的幸福”{4}。他素来反对官僚制度，认为政府干涉经济活动愈多，管理经济的机构就愈庞大，官僚机构势必加强，“我们的组织是否太繁复了，花钱是否太多了，官职和官员是否不必要地成倍增加了，有时损害了应由他们促进的工作。”{5}可见，他的思想之中确是积极主张减少机构数量，缩小政府规模的。这一思想也为市场综合监管理论奠定了基础。从学界共识来看，美国的食品药品监管的发展历史总体可以分为四个阶段：
1.初步建立时期（1906-1937）
美国的食品药品监管的初步建立时期是1906年至1937年，从《纯净食品和药品法案》（Pure Food and Drug Act）通过开始，这时的食品药品监管尽管还比较粗浅，但却是美国实施现代意义上的食品药品监管的先声。1849年，美国国会在“专利局”里增加成立了“农业司”，由“农业司”创建的“化学实验室”是最早的美国食品药品监管部门的原型。1862年美国农业部成立时，“专利局”的农业部门转入新部门，1890年成立化学部门，1901年成为化学局。1927年，化学局被一分为二，其中具备监管职能的是美国食品、药物和杀虫剂管理局（Food， Drug， and Insecticide Administration， FDIA），没有监管职能的是化学和土壤局（Bureau of Chemistry and Soils）。1930年，美国食品、药品和杀虫剂管理局的名称正式缩写为美国食品和药品管理局（Food and Drug Administration， FDA）。
2.逐步发展时期（1938-1961）
美国的食品药品监管的逐步发展时期为1938年至1961年。上世纪20年代的美国食品药品市场乱象丛生：“任何人都可以在家中厨房生产药品，并拿到市场上去卖。而且只要药品里不含毒品或者少数几种被公开禁用的毒药，这种药品生产甚至也不需要通过任何检查。”{6}针对日益复杂的监管环境，1938年《联邦食品、药品和化妆品法案》（The Federal Food， Drug， and Cosmetic Act of 1938）颁布生效，根据法案，监管扩展到化妆品和治疗设备，要求在开始销售新药物管理体系之前安全使用新药，规定为不可避免的有毒物质设定安全标准，授权对工厂进行检查。之后，FDA从一个个案监管机构，逐渐开始转变为一个实施全天候监管的现代监管机构。
3.监管强化时期（1962-1987）
美国的食品药品监管的强化时期为1962年至1987年。1962年《柯弗瓦—哈里斯药品修正案》（Kefauver-Harris Drug Amendments），确保了药物的疗效和更大的安全性。药品制造商按照该修正案规定，必须在首次销售之前即需要向FDA证明其产品的有效性。《柯弗瓦—哈里斯药品修正案》的通过使得FDA从一个只对单一事件做出反应的机构转变为一个主动监测新药开发的机构{7}。
4.放松监管并加强智慧监管时期（1988-至今）
自1988年，美国的食品药品监管进入放松监管并加强智慧监管时期。1988年，食品和药品管理法案正式将FDA设立为卫生和人类服务部（the Department of Health and Human Services）的一个机构，由总统在参议院的建议和同意下任命一位食品药品监管长官，赋予他研究、监管、执法、教育和获取信息的权力。到20世纪末，美国开始建立覆盖全国的数据库，提供免费信息热线供消费者使用，设立官网发布权威信息，启动医药观察项目（MedWatch），方便各类不良事件的查处。FDA还依靠尖端的分析方法来评估产品成分和检测掺假。自20世纪初以来，通过更敏锐和更有力的研究方法、更有效和实质性的分析技术，不断提升了FDA对公共健康的正面影响力。
从FDA百年监管的历史发展脉络可以看出，在不同的历史发展阶段，美国对于食品药品的市场监管经历了从无到有，从加强直接监管到改变监管方式的放松监管，从传统监管到运用智慧信息化、社会监管力量等手段综合监管的历史过程。从法律体系来看，美国的食品药品市场监管法律架构完备、细分、专业，基本涵盖了经济市场的各个领域。从监管机构看，美国设置了有权威性、独立同时又受到制约的专业性监管机构FDA，机构与机构之间彼此基本没有交叉、事权清晰，监管机构的作用随着国家经济运行和市场发展的不断进步而日益完善。从监管方式看，FDA注重运用法律、行政、社会组织、道德力量相结合的综合监管方式，同时还注重将各类监管信息不断对外公布，整个监管内容、过程都公开透明。
三、美国食品药品市场领域综合监管的成因与逻辑
正面剖析美国食品药品市场领域监管情况来探究市场综合监管的成因和逻辑，无论是从立法、机构设置、监管理念还是手段运用等方面内容来看，综合监管的思想充分贯穿在美国食品药品监管领域的每个部分、每个环节和监管的全过程之中。
1.监管立法层面注重普适性、灵活性和可执行性
美国食品药品监管的相关法律法規体系基本可以分成三个层级：法律（laws）、规范（Regulations）和指南（Guidance）{8}。联邦法律由国会起草通过，由总统签署颁发，是FDA监管依据体系中最为重要的一部分。规范指的是《联邦法规汇编》（Code of Federal Regulation， CFR），主要是CFR中第21号关于食品和药品的专项主题。21号主题规定了FDA如何开展新药审查的法定程序，并通常会进行年度的例行性修改。指南主要指用来解释规范和监管问题的程序性文件，这些文件没有法定的约束力。综合来看，美国FDA的食品药品监管类法律规范体系具有如下特点：
一是美国食品药品监管法律制订时即非常注重普遍适用性。美国的食药监管类法律法规被公认为是比较完备的法规体系，这些法律法规基本覆盖了食品、药品项目下的所有监管领域，并且涵盖了从开发、审批、生产、销售、社会效果等环节在内的“从农田到餐桌”的监管全程。在法律适用范围上，除了对于本国域内生产开发的食品、药品进行监管以外，对境外进口的食品、药品以及药物成分也进行了严密的监管，标准丝毫没有降低，并在必要时会采取禁止入境的严格措施。例如2002年制定的《公共卫生安全和生物恐怖主义准备和反应法》（Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002），其中就包含要求FDA颁布法规加强对其监管的进口和国内生产的商品的管制内容。
二是在科技发展、市场需求日新月异的时代背景下，美国的食药监管立法更强调灵活性。美国的食药类立法不断与时俱进，通过各种修正案（Amendments）、规范（Regulations）和发布指南（Guidance）对FDA的法律法规进行持续的修正补订，以适应不断发展的社会需求。在发生“9·11”恐怖袭击之后，美国的食品、药品监管领域从预防食品、药品恐怖袭击的角度，制定了很多的新形势下适用的规范，如《公共卫生安全和生物恐怖主义准备和反应法》、《反生物恐怖法案》、《生化防护项目法案》等。这些法案、规范在恐袭之后人心惶惶之时及时出台，保护了民众的健康和安全，充分体现了美国食品、药品监管领域立法的充分灵活性。
三是美国食药监管立法在条文拟制和排篇布局上非常具有可执行性。美国食品、药品监管领域立法的内容十分明确清晰。从大部分的法律、规范的名称上即可很方便地看出法案所涉及的主体内容。同时，法律条文内容十分专业，条文标准严格可操作。美国的市场监管立法可谓细致详尽，“对于城市建筑物中每一层、每一块区域的功能，厨房建在什么具体位置，门与门之间的距离、桌子与桌子之间的距离多大都有明确标准。”{9}法律法规中对于何时应适用特定法条的具体情形都会进行明确限定，对于在不同的州实施相同的监管步骤所需要符合与满足的不同标准会予以清晰表述，对于不同行业中应该实施的不同配套措施也有相应的分类。正因为这样，美国的市场监管法律可操作性极强，市场监管部门完全可以套用现行的法律法规，灵活而高效地进行市场监管执法。美国食药监管法规十分注重对FDA机构的功能设计、职权授予和界限划分，包括对于机构的一些基本权利都规定了明确期限，需要由后续的法规进行再授权（如1997年制定的《FDA现代化法案》中即有重新授权1992年“处方药使用费法”的期限内容）。
2.监管机构设置注重权威性、独立性和可制约性
美国食品药品监管局（FDA）隶属于美国卫生与人类服务部，被公认是世界上最大的食品药品监管机构。FDA的工作范围包括美国50个州、哥伦比亚特区、波多黎各、关岛、维尔京群岛、美属萨摩亚和其他美国领土。{10}受到美国FDA管制的食品约占到美国本土销售量的80%，美国FDA官网宣称，“美国人平均每消费1美元的产品，都有25美分的产品属于FDA的监管范围”。截止到2018年1月，美国FDA的组织机构下辖13个司室（Office）和7个中心（Center）。作为“消费者权益的保护组织”，美国食品药品监管局监管体制和监管权分配上具备如下特征：
首先，FDA在机构设置时注重实行集中统一的科学监管。美国政府监管机构互相之间界限明晰、责权清楚。从食品安全监管的角度来说，美国政府机构中与食品安全相关的监管机构不少，以食品药品监管局、食品安全检验局、动植物检疫局和环境保护局为主，共同对全国的食品领域开展分类监管，防止出现推诿和扯皮的现象。但这些不同的监管部门之间分工明确、事权清晰、界限分明，一类食品只由一个机构实施全流程的监管。从中央与地方的监管权划分来看，FDA与各州的监管机构互相配合又不会出现职权交叉。联邦层面以FDA监管为主，而在联邦与地方的监管权处理上，按照监管权的地域原则进行区分，联邦层面与地方层面不出现重复监管。
其次，FDA在安排人员配备上讲究技术化、专家化。FDA的最高长官——专员总是从具有丰富经验的科学家中产生，而其他的执法人员很多也是各个行业的专家，可以完成大量复杂的技术监管与决策措施，是专业人员执法和执法人员专家化的结合。同时，为了保持与时俱进的先进性， FDA在执法机构设立更新的同时，也会相应成立新的技术部门，满足执法需求{11}。
再次，FDA的机构布局体现出流程全覆盖的监管模式。以食品安全为例，FDA所实施的监管是“从农田到餐桌”“从源头到舌头”的全过程、无缝隙监管。从FDA官网来看，它对食品的监管前后覆盖了食源监控、食品设施注册、生产规范、配料包装、标签营养、零售保护、进口出口、科学研究、恐怖防御的各个环节{12}。可见，FDA把美国国内市场上供应的食品从生产到消费的全过程看做一个整体，通过对各个环节的精准把控，构建从食品生产、加工、销售等各环节的完整监管链条。同时，通过对最小监管单元的科学划定，提高整个监管系统的精准性和有效性{13}。
3.监管理念设计注重风险防控、推动关口前移
从早期理论来看，监督管理更侧重于在市场中发现问题，对市场中出现的与监管目标相悖的问题进行纠偏和处置。因此监管的初期理论都是以事后处置作为监管的重点，美国FDA也不例外。但是越来越多的伤害事件表明，越早发现问题并及早介入监管，将可能发生的危险隐患消除在萌芽状态是一种既能够降低监管成本，又能够避免出现大规模损失的最好方式。因此，美国FDA的监管理念已经从初期的注重危机处理、强化事后处置向注重风险防控、关注源头防范转变，食品药品安全预防体系成为了整套安全体系中的核心制度{14}。
一是美国从立法角度夯实了重风险防范监管理念的依据和基础。美国2011年出台的《食品安全现代化法案》，就是基于风险预防这一中心思想制定的。根据美国疾病控制和预防中心的最新数据，每年美国约有4800万人（每6个美国人中就有1人）生病，12.8万人住院，约3000人死于由食品引起的疾病，而这些都可以随着预防工作的深入而降低。《食品安全现代化法案》的通过，使FDA更多地关注预防食品安全问题，通过加强食品安全体系建设更好地保护公众健康，而不是依赖问题发生后的危机处置。
二是美国从操作层面实际建立了危害分析和风险预防体系。FDA根据《食品安全现代化法案》设立了HACCP系统（Hazard Analysis Critical Control Point），通过控制食品安全关键点，加强风险分析，预防危害发生。这一系统属于事前控制而不是事后应对，“使得美国食品的加工生产、包装储存、销售消费等‘从农田到餐桌的全过程都能受到严格的安全监测，处于统一规范的监管下科学运行”{15}，根本目的是为了将食品安全的危险降低到最低直至可以接受的标准{16}。HACCP是一种管理体系，通过分析控制从食品原材料的生产、采购和处理，到制成品的生产、分销和消费各个过程中生物、化学和物理性危害，从预防角度解决食品安全问题。通过设定和贯彻HACCP等程序化质量管理体制，FDA成功地将工作重心从食品、药品监管的应急处置，向事先的科学定标、强化监测、大力预防转移，提高了监管的有效性和及时性。
4.监管手段注重运用现代科技，同时引入社會共治力量
首先，FDA注重综合运用现代科技信息技术加强监管。FDA通过多种信息渠道和平台，既加强监管信息自内向外的及时公开，又运用大数据手段建立食品、药品安全信息的沟通机制，自外而内收集监管反馈信息。通过一个世纪的不断完善，FDA在食品药品领域市场监管上已经脱离了最初简单直接的监管方式，逐步发展成为先进的、结合多种监管手段的、与各种机构密切配合的综合性监管方式。在FDA进行监管和执法的过程中非常注重运用多种平台实施对外的信息披露，同时还会定期不定期地对各类与食品药品监管相关的信息进行汇总分析，除了依法必须出版印刷公布的纸质材料外，还通过FDA的官方网站http：//www.fda.gov 以及Facebook、Twitter等网络媒介对外进行重要信息的公示披露{17}。从1971年开始，FDA已将90%的记录公之于众，现在任何人都可以在其网站上找到FDA的原始检查报告{18}。
其次，FDA一直积极引导社会力量参与监管。FDA充分调用外部力量，鼓励公众、大学和行业自律组织等社会力量参与监管，强化食品药品安全监管的共治理念。具体而言，有三种基本模式：
（1）PPP模式。这是为了解决FDA监管和相关专业领域内（特别是药物评估和研究中心〈CDER〉）的科研经费不足、人员物资和技术力量较为薄弱等问题，FDA引入了PPP模式（Public-Private Partnership），加强与私人机构的密切合作，协助FDA监管产品的开发、评估、制造和使用。通过与其他政府机构、社会组织、学术界、工业界、疾患权益团体以及其他利益相关方开展合作，促进新工具、新方法的开发利用，实现监管创新、提高监管效率。
（2）校政合作模式。在校政合作模式中，比较著名的成功案例是FDA和马里兰大学合作成立的食品安全与应用营养联合中心（Joint Institute for Food Safety and Applied Nutrition， JIFSAN），JIFSAN的建立初衷是为确保安全卫生的食品供应提供科学支撑。通过合作，FDA获得了人力、物力、财力等方面的支持，而马里兰大学则利用FDA的平台，培养了硕士、博士研究生。JIFSAN项目促进了监管机构与大学之间的互联互通、科研共进，实现了互惠互利。
（3）共同治理模式。总体来看，美国的市场监管体制机制是相当完备的，但由于各类风险的不确定性、被监管主体的复杂性，以及政府“监管俘获”和“寻租行为”的可能性，美国并没有固守于政府机构的单一管理模式，而是形成了与其他市场主体、社会组织共同治理的监管模式{19}。美国的行业自律监管十分发达，社会性的自律监管机构广泛分布在各个监管领域，存在众多的由消费者自发成立的权益保护民间机构，还有大量的企业自主成立的消费者权益保护部门。行业协会高度自治且大多会费充足、人员专业，有能力通过信息采样、调查取证、专业咨询、科学研究等形式协助制定大量的规范（Regulation）和指南（Guidance），既可以在行业内部形成统一标准，又可以影响国家正式法律法规的制订修改。同时，这些行业协会还通过报纸、网站、宣传手册等形式，不断扩大民间机构在政府监管中的作用和影响。部分行业协会根据授权还可以受理消费者的投诉，进行调查和调解工作。
综上所述，美国食品药品监管市场综合监管理念主要体现在以下五个方面：第一是逐步放松政府监管，减少政府对市场的深度介入，放松对市场行为的无端管制，提高市场活动参与者的积极性、主动性，不断增强市场活力，提升市场效率；第二是建立市场综合监管体系，运用多方力量，将原本分散的监管职能按照专业的标准进行合理集中，建立科学有序的市场综合监管体系，降低监管成本、提升监管效率和专业化水平；第三是运用先进技术丰富监管方式，更加注重发挥科技监管、互联网+监管的作用，依托大数据、互联网等新技术提高监管效率，降低监管成本；第四是提倡社会共治的综合监管，在更有效发挥监管机构作用的同时，鼓励和支持专家学者、国际组织等公共力量参与市场监管，实现多元参与和社会共治；第五是注重市场风险的预防和控制，坚持问题导向的科学原则，将关注市场风险发生后处置的传统监管理念转变到注重事前预防、监控和风险控制的先进监管理念上来。
四、启示
当前，我国正在进行市场综合监管改革，这必将对我国市场监管格局的重塑和市场体系的构建带来深远影响。特别是中国特色社会主义进入新时代，我国经济发展和市场环境都呈现出一些新趋势新特点，对市场监管提出了新挑战新要求，有必要学习借鉴美国相对成熟的市场综合监管模式和理念，结合中国实际情况，以市场监管机构改革为契机，整合监管资源，更新监管理念，创新监管方式，提高监管效能，加强从生产到流通到消费的全过程监管，为经济发展营造良好的市场环境。
1.逐步摒弃政府直接全面监管的传统思维
“解除经济管制具有政治上的吸引力，就是因为这种做法给予政策制定者一个机会去用一种不涉及通过牺牲来控制同伙膨胀的方法。确实，减少经济管制将会削减生产和就业方面的成本和障碍。”{20}从美国监管的发展历程来看，从一开始的毫无监管发展到开始认为政府应该全能监管，到最后的科学放松监管，这其中经历了跨世纪的悠久时间，形成了诸多值得学习借鉴的经验，当然也有一些血的教训。从政府市场关系和监管出于社会整体利益保护的初衷来说，将政府视为万能和限制市场主体适度空间的做法是不合理，也是不可取的。“政府控制和监管向自愿协作的资本主义系统内强行注入外力。就如同将一把把手塞进齿轮组，结果就是导致价格系统和竞争瘫痪，从而使整个分工失灵。”{21}政府应该逐步地减少对于市场的直接深度介入，逐步放松对于市场行为的无端管制，这样才能提高市场活动参与者的积极性，增强市场活力，提升市场效率。“市场本身纠正自身毛病要比政府纠正市场的毛病更为有效。因为市场上任何一个企业都面临着激烈的生存竞争，竞争的压力迫使它必须讲究信誉，否则就无法实现利润最大化。”{22}
2.逐步加强市场综合监管的立法保障
要迅速进行综合监管类法律法规的立改废工作，整合原来分而治之体制下的以工商、质监、食药监等部門划分作为分类的立法体系，改变与市场综合监管状态不再契合的内容和表述。立法要注重价值和谐，体现出安全价值与效率价值的有机统一。同时要注重法律体系的完备性，加强市场综合监管立法内容表述上的可执行性。对于何时应适用何种法条的具体情形都进行明确限定，对于在不同的区域实施相同的监管步骤所需要符合与满足的不同标准，也应予以清晰表述，不同行业中应该实施的不同配套措施更应该有科学的分类划分。
3.建立合适的市场监管体制，运用多方力量，充分发挥综合监管的作用
要学习国外的先进监管经验，同时结合国内的市场情况和监管实际，建立符合中国市场经济发展水平和当前国情的综合监管体制，降低监管的成本、提升监管的效率和专业化水平，将原本分散的监管职能按照专业的标准合理集中。综合监管的顺利实施，有赖于监管力量的科学合理配比和监管机制的有效营建。“监管艺术的本质在于挑选合适的工具用于工作，知道什么时候将这些工具一起使用，并能够判断这些工具什么时候不足以完成工作而必须开发新的工具。”{23}在进行监管机构监管权的配置时，要始终坚持监管权配置明晰化、监管权应用程序化、监管权行使透明化等原则，以此打破原有分散监管模式下的部门壁垒和本位主义。
4.培育科学的市场监管理念，监管中注重以人为本，注重全过程监管
要坚持问题导向的科学原则，将关注市场风险发生后处置的传统监管理念转变到注重事前预防、监控和风险控制的先进监管理念上来。应搭建风险防控平台，完善风险监管机制，“形成线上线下、内部外部、政府社会相结合的多维度风险发现机制，构建风险识别、风险评估、风险预警、风险控制、评价反馈有机结合的‘五位一体风险防控体系”{24}。要树立精准监管的理念，面对监管力量的增长远远跟不上市场领域范围的扩大和市场复杂性增加的情况，应该多提倡、多发展精准监管理念，摒弃以往撒胡椒面式的普遍监管理念。
5.创新综合机构下的监管方式，更加注重发挥大数据、“互联网+”等先进科技的力量，达到既提高监管效率，又节约监管的人力、物力成本的效果
同时吸收专家学者、社会组织等综合性的社会力量参与到市场监管中来，并且积极开展国际市场上的监管合作。从而实现多元参与和社会共治，顺应国际经济贸易自由化、全球化的浪潮。同时，在进行市场综合监管的结构设置时应考虑并列式竞争结构，而非垄断式或分段式监管结构，为市场监管机构自身引入竞争机制，从而提升监管机构的监管质量和效益，进一步降低监管机构寻租和腐败现象的发生概率。
6.以信用为基础，确立分类监管方式
监管部门可以遵循合法、审慎、必要的原则，组织编制公共信用信息目录。列入目录的失信信息包括欠缴依法应当缴纳的税款、社会保险费、行政事业性收费、政府性基金，提供虚假材料、隐瞒真实情况，侵害社会管理秩序和社会公共利益，被监管部门处以市场禁入或者行业禁入等信息。根据以上信息生成监管对象的信用记录，行政机关对信用状况不佳的监管对象，在实施行政许可等工作中，列为重点审查对象；在财政资金资助等政策扶持中，作相应限制；在行政管理中，限制享受相关便利化措施；在公共资源交易中，给予信用减分、降低信用等次；在日常监管中，列为重点监管对象，增加监管频次，加强现场检查。
注释：
① 顾功耘主编：《经济法教程》，上海人民出版社、北京大学出版社，2013年，第700页。
② 宋晶：《构建市场监督管理理论体系的思考》，《首都经济贸易大学学报》2001年第3期。
{3} 郭向军：《经济监管机构的法律地位》，中国金融出版社，2013年，第45页。
{4} [美]托马斯·杰斐逊著：《杰斐逊选集》，朱曾汶译，商务印书馆，2011年，第607页。
{5} [美]托马斯·杰斐逊著：《杰斐逊选集》，朱曾汶译，商务印书馆，2011年，第325页。
{6} 菲利普·希尔茨：《保护公众健康：美国食品药品百年监管历程》，姚明威译，中国水利水电出版社，2006年，第70页。
{7} Paul M.Wax， Elixirs， Diluents， and the Passage of the 1938 Federal， Food， Drug and Cosmetic Act. Annals of Internal Medicine， Vol.122， No.6， 1995， p461.
{8} 唐健元主编：《美国药品监管启示》，中国医药科技出版社2017年版，第2页。
{9} Electronic Code of Federal Regulations， https：//www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx？SID=3ee286332416f26a91d9e6d786a604ab&mc=true&tpl=/ecfrbrowse/Title21/21tab_02.tpl， 2018-03-25.
{10} 梁远、许涛：《美国市场监管的概况、特点和启示》，《中国机构改革与管理》2015年第12期。
{11} What does FDA do？， https：//www.fda.gov/AboutFDA/Transparency/Basics/ucm194877.htm， 2018-03-26.
{12} 参见李丹阳：《当代中美药品监管比较研究》，人民出版社，2013年，第114页。
{13} Food Guidance & Regulation， https：//www.fda.gov/Food/GuidanceRegulation/default.htm， 2018-03-27.
{14} 王兆丹等：《从“农田到餐桌”全程食品追溯体系的建立》，《江苏农业科学》2015年第1期。
{15} 参见王浩正：《中美食品安全制度中政府责任的比较研究》，《法制与社会》2010年第8期。
{16} 叶向东：《美国食品安全监管体系的特点及启示》，《全球科技经济瞭望》2008年第11期。
{17} 参见河南省食品药品监督管理局组织编写：《美国食品安全与监管》，中国医药科技出版社，2017年，第155页。
{18} 参见河南省食品药品监督管理局组织编写：《美国食品安全与监管》，中国医药科技出版社，2017年，第392页。
{19} 梁远、许涛：《美国市场监管的概况、特点和启示》，《中国机构改革与管理》2015年第12期。
{20} 程虹等：《美国政府质量管理体制及借鉴》，《中国软科学》2012年第12期。
{21} 默里·L·韦登鲍姆：《全球市场中的企业与政府》，陈昕、张兆安译，上海人民出版社，2006年，第181页。
{22} 亚龙·布鲁克、唐·沃特金斯：《自由市场革命：终结大政府之路》，启蒙编译所译，上海译文出版社，2014年，第214页。
{23} 张维迎：《市场与政府：中国改革的核心博弈》，西北大学出版社，2014年，第147頁。
{24} 斯帕羅：《监管的艺术》，中国金融出版社，2006年，第11页。
Abstract： It's put forward in Third Plenary Session of the 19th Central Committee that the reform of organizations of the Party and the State should be further and more profound. In March 2018， the general proposal of organization reform including comprehensive market supervision was officially issued， which symbolizes the curtains of comprehensive market supervision reform in China are being gradually raised. However， what's the exact definition of comprehensive supervision？ Which is the right direction of Chinese comprehensive market supervision？ These are the questions worth studying still. Based on the analysis of the historical evolution of comprehensive market supervision of American food and drug market as well as its actual supervision framework， this article suggests that during the comprehensive market supervision reform in China， we should gradually get rid of the conventional idea of the direct and overall supervision by the government， reinforce the litigation of comprehensive market supervision， set up a supervision system containing various departments， foster the supervision concept of "prevention first" with scientific measures， take advantage of the emerging supervision method including mass data and "Internet+"， establish the model based on credit with precise category so as to achieve the effect expected of the comprehensive market supervision.
Keywords： Comprehensive Market Supervision， Food and Drug， FDA （Food and Drug Administration）
