档案社会服务机构监管法规调查分析

    陈璟

    摘要：目前在国家层面，缺少档案社会服务机构的专门法律规定。在地方层面，有21个省级地方性法规有对档案社会服务机构的管理规定，其中有4个省市专门出台了关于详细规范档案社会服务机构的地方规范性文件；10个省级地方性法规没有涉及对档案社会服务机构的管理规定，因此，该领域的立法工作亟待加强。此外，部分地方性法规对档案社会服务机构监管的规定比较笼统，具体行政指导方式欠缺，应当予以充实和完善。

    关键词：档案社会服务机构档案中介服务机构法律法规

    一、档案社会服务机构监管法规调查

    档案社会服务机构，我国档案界又称之为档案中介服务机构，其开展的工作称作档案社会服务或档案中介服务。河南省档案局2017年12月7日发布《河南省档案中介服务机构备案公告》：“依照《河南省档案管理条例》第二十五条的规定：从事档案鉴定、评估、咨询等中介服务机构，必须到省档案行政管理部门备案。截至2017年11月14日，河南省内已备案档案中介服务机构共35家。”[1]以此推断，已经纳入和应当纳入全国各级档案行政管理部门监管的档案社会服务机构为数众多。

    档案社会服务机构在高速发展的同时，也存在一定的问题：一是人员流动大，无法保证服务工作的持久性，尤其是软件更新的连续性；二是档案社会服务机构提供的社会服务多种多样，但缺乏核心竞争力；三是一些具体业务工作不够规范。

    为规范档案外包管理工作，国家档案局颁发了一系列相关政策法规文件，如2012年颁布的《国家档案局关于切实加强档案数字化和档案信息化服务外包管理杜绝失泄密隐患的通知》（档函〔2010〕103号）、2013年下发的《国家档案局关于加强档案托管中的安全管理杜绝失泄密隐患的通知》和2014年国家档案局办公室印发的《档案数字化外包安全管理规范》（档办发〔2014〕7号）等，要求各级档案行政管理部门以各种方式加强对档案社会服务机构的监管。本文以“中介”和“服务”为检索词，对全国及各省、直辖市、自治区涉及档案社会服务机构监管的法规进行网络调查。具体颁布地区、法规名称和规定条款，如下表所示。

    二、档案社会服务机构监管法规内容的分析

    通过对国家，各省、直辖市、自治区涉及档案中介服务机构的法规内容进行分析可以看出：

    第一，现行的《档案法》《档案法实施办法》没有针对档案中介服务机构的具体管理规定。虽然国家档案局制定的《档案数字化外包安全管理规范》对档案数字化的外包作出了详细的管理规定，但档案数字化业务仅仅是档案中介服务机构开展的一部分或者说是一小部分业务。

    第二，在31个省市自治区中，有10个省级地方性法规没有涉及档案中介服务机构的管理规定，分别是北京市、重慶市、辽宁省、江苏省、安徽省、江西省、青海省、海南省和广西壮族自治区。

    第三，21个省级地方性法规有对档案中介服务机构的管理规定，其规范内容主要包括：从事档案中介服务的机构应具有相应的档案知识和操作技能、档案中介服务机构应向当地的档案行政管理部门备案、档案行政管理部门对本地档案中介服务机构具有指导、监督的权力。部分地方性法规还设置有对违反规定的档案中介服务机构的处罚条款。

    第四，有4个省市专门出台了关于档案中介服务机构及其业务管理的地方规范性文件。包括《河南省档案中介服务机构备案管理办法》《湖南省规范档案中介服务规定》《浙江省档案服务机构信用评价办法（试行）》和《福建省档案服务机构管理暂行办法》。这些地方规范性文件规定的内容详略不一，有的是对档案中介服务机构某个方面的管理规定，如备案和信用评价（河南省、浙江省）；有的是对档案中介服务机构的整体管理规定，如备案登记，服务机构、服务范围，服务人员、服务质量，服务机构的监督与管理，信用评价（湖南省、福建省）等。

    三、完善档案社会服务机构监管法规的建议

    第一，在国家层面，尽快推出规范档案社会服务机构的专门法律法规。国家档案局出台的《档案数字化外包安全管理规范》只涉及档案中介服务的一部分业务。不过，《<中华人民共和国档案法>修订草案（送审稿）》第七十二条明确规定：“档案社会化服务机构从事档案的寄存、咨询、整理、缩微、数字化、编纂等服务，应当符合国家档案工作法律法规和标准规范，并接受档案行政管理部门监督。”[2]如果该修订草案能够顺利通过并颁布施行，《档案法实施办法》也会随之做出相应的修订，这是规范我国档案社会服务机构及其业务的顶层设计，对推动地方性法规完善相关内容将起到十分重要的作用。

    第二，在各省、直辖市、自治区层面，完善地方立法工作。有的省不仅在地方性法规中对档案社会服务机构及其业务作出了管理规定，而且还出台了专门的地方规范性文件用以详细规范档案社会服务机构及其业务，走在了国家法律规范的前面。有的省、直辖市和自治区的地方性法规还没有规范档案社会服务机构及其业务的规定内容，需要加强立法工作。

    第三，细化档案社会服务机构监管的内容，明确具体行政指导方式。从监管内容上看，多数地方性法规对档案社会服务机构监管的规定比较笼统、模糊，应对其资质、权利、义务、服务对象、服务内容、库房要求、收费标准以及与档案行政主管部门的关系等作出明确界定。从监管方式上看，主要有备案、网站公布、提供培训、检查、投诉和举报调查、建立信用档案与注销备案等，但缺乏档案行政管理部门对档案社会服务机构依法指导的具体规定，应当予以充实和完善。

    四、结语

    随着档案社会服务市场的发展和壮大，国家层面需要及时制定出规范档案社会服务机构及其业务的法律法规，各个地方也需要依据本地实际情况，制定出适应本地实际的规范档案社会服务机构及其业务的地方性法规和地方规范性文件，以促进档案社会服务机构和档案社会服务市场在保障档案工作持续发展和进步中发挥更好的作用。

    注释与参考文献：

    [1]河南省档案中介服务机构备案公告[EB/OL].（2017-12-07）[2018-03-07]http：//www.hada.gov.cn/ html/News/0_78904.html.

    [2]《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）[J].中国档案，2016（07）：17-22.