关于完善促进行业自律政策措施 提升水上交通安全基础保障能力的思考

    李国强

    

    摘 要：本文根据近年水上交通安全生产状况及事故统计，分析了交通运输企业、从业者、参与者、行业管理与服务机构在行业自律方面存在的突出问题，依据交通运输安全发展及水上交通安全生产与行业自律的形势任务，从加强行业自治自律和全社会共治的角度，围绕巩固依法治理基础，强化行业治理规范，提高水上交通安全自律能力，提升安全基础保障水平，提出了政策性措施及建议。

    关键词：水上交通;安全生产;行业自律;政策措施

    中图分类号：U6-9? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? 文章编号：1006—7973（2019）09-0039-03

    党的十八大以来，习近平总书记对于安全生产作出了一系列重要论述，推进安全生产领域改革发展。党的十九大提出，打造共建共治共享的社会治理格局，实施交通强国战略。

    进入新时代，我国经济从高速发展转向高质量发展，对安全生产领域改革发展提出了新的要求。完善交通运输安全生产治理体系，提升水上交通安全生产治理能力和水平，是交通运输高质量发展和交通强国的重要任务。

    1水上交通安全现状及行业自律突出问题

    2017年，我国发生中国籍运输船舶一般等级以上水上交通事故196件、死亡失踪190人、沉船80艘、直接经济损失2.8亿元，未发生死亡失踪10人以上的重特大水上交通事故。自2012年以来，全国水上交通事故四项指标大幅下降，水上交通安全总体形势呈现向好趋稳的态势。

    分析近年水上交通安全事故数据，事故主要发生在水上交通繁忙密集的“六区一线”（ 长江口、珠江口、舟山群岛、台湾海峡、渤海湾、琼州海峡及长江一线）水域;事故种类以碰撞、触礁、自沉事故为主;事故致因以人为因素为主，主要是疏于瞭望沟通、会让不协调、判断处置不当、非安全航速、船舶操艺不佳等问题;事故船舶多为3000总吨以下的船舶，砂石运输船、干散货船占比大，自沉事故多为砂石运输船超载运输或冒险航行。归纳起来，主要是企业和船舶安全责任不落实，管理不到位，隐患治理不彻底，投入不足，存在违法违章行为、船员职业能力不强等问题。从行业自治自律角度分析，水上交通运输企业、从业者、参与者及安全监管机构、中介组织等在安全生产方面存在如下突出问题。

    1.1企业安全保障机制不完善，基礎保障水平不高

    企业进入水上交通运输市场渠道较多，准入标准不一，准入条件较宽松，市场竞争较为激烈，效益水平总体不高，支撑企业安全发展的经济基础较为薄弱。

    水上交通企业属于低端传统产业，运行管理方式传统，安全生产基础标准不健全，基础性、要素性保障底限不明确，生产性、安全性投入界限不清晰，安全投入总体不高。安全生产基础保障能力总体不强。

    水上交通企业大多规模不大，生产方式传统，技术较落后，资产寿命周期较短，企业发展定位较低，短视思想较浓，短期行为较多。安全生产内生动力不强，持续性不足。

    水上交通企业违法成本相对较低，法律制约惩戒力不强，信用价值的社会影响力不大，诚信激励约束作用几乎没有，安全生产自律自治外促动力不强。

    表现为重效益、轻安全，重眼前、轻长远，重应付监管、轻自律自治。总体来看，企业机制不完善，保障水平不高，自治能力不强，自律水平不高，安全生产保障基础不稳固。

    1.2从业者安全生产能力不强，安全生产水平不高

    水上交通从业门槛较低，职业资格能力要求不高，收入水平偏低，人员流动性较大，且从业队伍总量不足，年龄结构老化，技术水平退化。

    从业者守法遵章意识不强，自我保护、规范作业、抵制违章的基础能力水平不高，处患防险、处突应变、处险救援等综合能力不强。

    船舶、码头等基层生产团队安全生产能力总体不强，特别是中小型船舶、个体营运船舶、常规码头等安全生产能力严重不足。

    总体来看，安全生产执行基础不稳固。

    1.3交通参与者安全意识不强，安全防护能力不足

    社会公众参与水上交通自由度高，对于水上交通安全常识不熟悉，对于水上交通安全避险应急知识不了解，自我防护和守法遵规意识不强，自我保护和应急处变能力总体较低。

    全社会普遍对个人违法以教育为主，违法成本极低，公众诚信意识存在扭曲和畸变现象。

    总体来看，安全生产公众参与基础不坚实。

    1.4国民安全教育不足，行业自律体系建设滞后

    国民普法教育、安全教育虚化弱化。安全法规宣传、安全知识宣讲、应急技能宣教普遍不足，中小学不开设游泳课、法律课，青少年不掌握交通安全、防灾避险等常识。水上交通作为小众行业，安全教育更加不足，甚至乘坐客轮、渡船没有安全应急讲解或强制性告知。

    行业协会基本没有发挥引导和规范行业自律的作用，行业标准和企业标准建设滞后，重要作业开工条件、基础性规程不健全，从业资格重证书、轻能力，缺少公众交通行为规范，诚信评价流于形式。

    中介服务行业标准不健全，存在公正服务和诚信经营不规范问题。

    安全监管存在职责交叉、监管不力等问题，监管执法较多受到政府干预及世俗人情、市场潜规则等影响。

    全社会普遍存在安全生产过度依赖政府监管和监管机构监管的现象。

    司法追究和管理问责导向不佳。事故查处过多追究监管人员和涉事单位中低级别人员，企业存在以行政追责代替法律追究、以罚抵罪、弃卒保帅等现象。

    总体来看，安全生产社会监督基础不坚实。

    2水上交通安全发展的形势与任务

    改革开放以来，我国安全生产领域改革发展取得了巨大成就，安全生产法律法规、监管机制、治理体系基本建立，安全生产治理能力显著提升，安全生产水平明显好转，从经济快速发展初期阶段事故高发多发、重特大事故较多，逐步进入事故主要指标维持在中低水平、重特大事故大幅减少的稳定发展阶段。主要问题是我国交通运输安全生产水平与发达国家相比还存在一定差距，交通安全生产死亡率依然较高，安全生产状况还不稳定。同时，安全生产治理体系来源于计划经济管理机制的改版完善，存在与市场经济机制不协调、不匹配的问题。

    《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》要求，“着力强化企业安全生产主体责任，着力堵塞监督管理漏洞，着力解决不遵守法律法规的问题，依靠严密的责任体系、严格的法治措施、有效的体制机制、有力的基础保障和完善的系统治理，切实增强安全防范治理能力，大力提升我国安全生产整体水平”，明确了健全法律法规体系、完善标准体系、严格安全准入制度、强化企业预防措施、完善安全投入长效机制、建立安全科技支撑体系、健全安全宣传教育体系等重点改革发展任务。

    党的十九大提出，打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，提升防灾减灾救灾能力，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。

    加强水上交通安全生产治理能力建设，是交通运输行业安全发展的重要任务，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照交通强国战略部署和高质量发展要求，从法律法规体系、技术标准体系、政策引导体系、行业监管体系、企业自律体系、社会协同体系、法治保障体系、信用约束体系等多个角度，研究对策，制定措施，政府、企业、从业者、社会公众、中介组织、监管机关、执法部门等各个环节落实责任，协同推进。

    加强水上交通行业自律能力建设，政府要加强法规标准建设，完善体制机制，实施政策引领，强化行政监督。企业和从业者要强化主体责任，健全企业标准，落实自治自律，接受社会监督。公民及交通参与者要自觉学法守法，增强安全意识，提高安全技能，维护安全秩序。交通安全监管机构要规范监管行为，强化监管效能，严格监督管理，加强指导服务。司法机关要严格司法监督，加强法律制裁，强化司法惩戒，维护公平正义。行业协会及中介组织要健全行业标准，引导行业自律，加强行业分析，强化行业惩戒。

    根据水上交通安全生产行业自律突出问题，企业安全生产主体责任不落实是当前水上交通安全的突出矛盾，法规协调性、基础标准建设、信用体系建设和执法司法客观性等也是重要矛盾，这是加强水上交通安全自律的重点方向。

    3强化水上交通安全行业自律的政策措施建议

    3.1加强法规建设，提高违法成本，强化司法追究，彰显法律强大威慑力

    我国改革开放已经40年，积累了市场经济运行管理经验，也达到了一定的发展基础，而现有法律体系基本沿袭自计划经济，有必要按照市场经济的运行管理规律，对法律法规的体系架构进行系统清理和重新构建，建设适应新时代改革要求和高质量发展需求的法律法规体系，强化法律法规建设的系统化、规范化。

    要加快法律法规废止、修订和建立工作，增强法律建设、更新的及时性，增强操作性。加强法治层级的统筹谋划，提高企业及其关键控制人员的违法成本，增强对违法行为的法律惩戒力度。解决安全生产入刑量刑困难的问题，增强违法必究的操作性，并通过严格执法、规范司法和法治普惠，强化法律威慑力。

    水上交通法规大多基于传统的运行管理和监督管理方式，原则性的条款规定较多，量化的、操作性強的条款规定相对较少，应系统清理完善，增强规定的操作性。随着交通运输现代化建设步伐加快，应加强科技手段在企业运行动态、行业信息采集、监管执法、司法取证等环节的运用，并在法规体系内充分体现。细化水上交通安全入刑量刑标准，增强操作性。司法惩戒力度应与经营收益和社会损失相关联。司法惩戒力度、行政处罚力度等应形成合理的梯度。

    3.2完善信用体系，提高信用价值，强化信用惩戒，拓展诚信综合影响力

    信用体系是社会治理体系的重要组成，应基于宪法确立的国家体制、法治原则、行政准则、社会机制和广泛认同的文化渊源、价值观念、传统习俗、道德标准，以社会道德、文化价值为核心，对组织和个人的价值取向、行为方式、操守形象、价值影响等予以衡量。

    信用体系确立法治范畴外的社会行为准则和价值规范，实施法治范围外的污点惩戒和佳绩褒奖，并为法治量刑提供参考，为社会管理提供支撑。应加强与社会治理各项体系特别是法治体系、公共福利体系的协调。

    信用体系依据上述原则建立组织和个人的信用信息，并采取定性定量相结合的方法，量化信用等级，为司法认定、金融服务、福利获取、就业创业、组织发展等多方提供参考引用的意见建议。

    建设这样的社会信用体系，实用价值较高，持续应用能力较强。但体系建设运行存在“四难”：一是体系关联范围广，与相关体系衔接的要求高，体系整体架构设计构建难;二是体系涉及的评估因素多，评估指标参数较复杂，评估标准体系谋划构建难;三是体系运行需要的信息面广，采集分析工作量大，评估环节较多，体系运行管理难;四是体系应用范围广，需要人力、技术和资金支撑，涉及中央、地方、行业多方协调配合，建立和推广的阻力会比较大，体系应用执行难。建议由全国人大、全国政协牵头，统筹谋划全国社会信用体系架构，统筹协调与法律、行政、社会体系的衔接对接，中央和地方政府、行业管理部门参与，行业管理部门配合做好本行业信用信息指标体系构建，行业协会及中介组织分类承担研究构建、运行管理等技术工作，交通运输行业相关机构承担细化水上交通相关指标体系等工作。

    3.3健全标准规范，提高准入门槛，强化底线红线，增强监督管理操作性

    加强国家标准建设，系统梳理并完善水上交通相关国家强制标准。加强行业标准建设，分类梳理并健全水上交通行业强制标准。分类制定公众交通行为规范。强化行业推荐标准建设，细化梳理并分类构建水上交通行业典型推荐性标准。引导企业标准建设，全面梳理并分类构建水上交通企业自律标准。加快标准更新速度，重点加快企业标准、行业推荐标准等适用显效的低级别标准升档提级的速度。广泛开展企业操作规程建设，为安全生产提供更具操作性的技术支撑，强化企业安全生产自治自律能力。总结近年来水上交通现代化发展成果和安全生产治理经验，细化水上交通主要生产类型的安全生产底线红线，提高市场准入门槛和安全生产准入条件，细化实化各主要类型生产（作业）的开工安全条件。加大对标准规范建设的资金投入，建立专项资金，解决国家标准、行业标准编制经费，加大对协会、中介组织、企业开展标准建设的补贴补助力度。健全优化标准规范编制工作的竞争机制和绩效评价机制，打破“红顶”中介、行业协会在标准规范建设市场的垄断地位，拓宽各类中介组织参与标准规范建设的渠道，强化绩效考核和奖励。

    3.4加大基础投入，加快科技进步，强化主体问责，促进监管监督现代化

    高质量发展和交通强国建设需要高品质的基础设施、行业装备、从业队伍和监管手段。加大水上交通建设投入，加快水上交通基础设施的建设和提档升级。鼓励和引导水上交通企业加大生产投入和装备投入，加快交通运输企业装备水平和服务能力提档升级。

    积极引导行业科技进步，加大科研和成果转化投入，加快水上交通行业信息系统建设和行业监管手段现代化建设，强化全行业内企业生产动态信息、物流信息、行业监管信息及分析预警信息的互联互通，提升电子化、实时化水平。

    调整安全生产刑事追责和行政问责导向，强化首位追究安全生产主体责任的导向，对于企业及其关键人员的责任追究，应以刑事追责为主，弱化对安全生产行政管理和监督管理的问责追责，对于安全生产行政管理和监管执法的责任追究，宜以行政、纪律问责追责为主。

    加强水上交通从业人员队伍、监管人员队伍建设，提升水上交通从业者安全生产能力和自治自律水平，提升水上交通监管队伍严格执法能力和规范管理水平。鼓励交通从业者、参与者和公众参与水上交通安全生产监督，引导并规范自媒体等形式的监督行为，促进社会协同监管的常态化和规范化。

    参考文献：

    [1]交通运输部海事局安全处.2017年我国水上交通安全形势分析[J].中国海事，2018年.

    [2]交通运输部海事局杨善利.提升水上交通安全治理能力助推交通强国建设[J].中国海事，2018年.